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◆土地利用规划修前期工作培训授课材料之九

土地利用规划实施保障措施研究思路和要求

主讲人：

薛永森邓红蒂

全国土地利用规划修编工作委员会

2005年9月

提纲

内容提要

一、研究目的与任务

（一）目的意义

（二）主要任务

（三）有关要求

二、研究的主要内容

（一）国内现状

（二）其他国家和地区经验

（三）研究重点与方向

一、研究目的与任务

（一）目的意义

1、研究制定实施保障措施是土地规划编制工作的重要组部分

规划本质上就是确定目标并围绕目标制定措施付诸实施的过程。

土地利用规划编制工作不仅包括确定规划目标和制订规划方案，同时还包括围绕规划目标和方案研究制定规划实施的机制和措施。

规划方案与实施政策机制密切结合，才能确保规划的有效实施。

2、制止保障措施是保证规划实施的重要于段。

经过依法、科学。

民主决策确立确立的土地利用总体规划，建立起了各方面相互制约、共同遵守的规范，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。

通过行政、法律、经济、科技等手段，保证规划所确定的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现。

没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现。

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由于规划实施的保障措施不够完善，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现。

因此，在新一轮规划编制和规划实施中，有必要强化和健全规划实施保障措施。

（二）主要任务

国办发32号文件指出，要研究如何强化规划管理的保障措施，要按照加强土地用途管制的要求研究土地利用规划，计划在用地规模，机构，布局和时序上进一步发挥调控和引导作用的保障措施，提出确保土地利用规划有效实施的政策、制度、机制和办法。

曾培炎副总理在全国土地利用规划修编前期工作会议上指示，“要采取法律、经济、行政、科技等综合手段，从机制、制度上保障规划实施”。

1、研究制订规划实施的法律措施

部要抓紧（土地管理法》修订的准备工作，同时尽快完成（土地利用规划条例》的研究起草：

各地也要结合实际，制定土地利用规划的地方性法规规章。

2、研究保障规划实施的行政措施

研究改进规划实施管理模式，加强和改进土地利用年计划、建设项目用地预审管理，探索城市建设用地增加与农建设减少相挂钩的机制等等。

3、研究保障规划实施的经济措施探索建立和完善规划施激励机制，经济手段促进规划目标的落实。

4、研究保障规划实施的监督机制

研究建立耕地保有量和基本农田保护面积考核制度，研究规划实施的公众参与和监督制度的具体实现方式等等。

5、研究保障规划实施的科技措施

加快土地利用规划管理信息化建设，对规划实施情况进行动态监测，提高规划管理科技水平等。

（三）有关要求

1、规划实施保障措施研究既要落实现行法律法规的有关规定，也要有所创新。

规划实施保障措施研究要以现行的法律法规为基础，也要适应完善社会主义市场经济体制的要求，更新土地规划管理理念，逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系。

2、规划实施保障措施研究既要体现国家上地规划管理的基本要求，也要与各地土地行政主管部门的职能和行政管理体制改革相适应。

在落实国家有关法律法规的前提下，根据实际情况研究提出确保规划有效实施的地方性法规、条例、政策、制度机制和办法，建立完善规划实施监督机制和考桉体系，探索土地利用规划许可制度和规划实施激励机制。

3、规划实施保障措施研究既要保证规划确定的各项目标的实现，也要建立适应社会经济发展客观实际调控规划的机制。

规划实施是一个长期的过程，应根据规划实施不同阶段实际情况进行调整，结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系。

研究的主要内容规划实施保障措施从内容来分可分为秩序手段和过程手段两种。

秩序手段旨在维护和改善规划实施秩序，如通过制定规章制度，颁布法律或法规来建立规划实施的制度和机制，为规划实施提供一个大框架，即建立健全法律、规章、标准体系，明确规划实施的基本原则。

如规划许可、年度计划、用地预审、规划审查、目标责任制等制度，形成规划实施的基本框架。

过程手段是指规划实施过程中根据客观实际对具体的实施政策、规划指标（标准、规模、布局等）进行调整，从而实现规划目标的一系列措施和方法。

建立适应社会经济发展变化的规划实施政策、机制，在遵循规划管制、强化计划调控的原则下，采取一定的行政措施、激励机制，如城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、土地整理新增耕地折抵建设用地指标，以及，周转”,“置换”等政策，保障规划调控土地利用规模、结构、布局等门标的实现。

二、研究的主要内容

（一）规划实施的法律手段

（二）规划实施的经济手段

（三）规划实施的行政手段

（四）规划实施的社会手段

（五）规划实施的技术手段

（一）规划实施的法律手段

规划实施的法律手段足指建立健全规划实施的法律体系，明确规划实施的法律地位，理顺与相关规划的关系，建立规划实施的基本制度，确立规划实施的基本原则。

其主要功能在于为规划实施提供良好的环境，规范和约束土地管者和用地单位的行为，通过建立以保障规划实施基本法律为心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施。

1、国内现状

为保证规划的实施，国家制定了保障规划实施的基本律和相应的配套法规。

《土地管理法》单设第三章“土地利用总体规划”，大大提高了土地利用总体规划的法律地位。

根据《土地管理法》，国家制定了（土地利用年度计划管理办法）、《建设项目用地预审管理办法》、《建设项目用地审查报批管理办法》，确立了以年度计划、用地预审、规划审查为主体的规划实施制度。

《土地管理法》及其一系列的配套法规，不仅确立了规划实施的基本制度，也使其能够与其他涉及土地开发利用的各种规划相衔接，为保证规划的实施打下了很好的基础。

1、国内现状

各地在探索规划实施的法律保障方面也有很多好的做法，在建立地方性规划实施的法规方面做了很好的探索。

湖北省2002年初颁布实施了《湖北省土地利用总体规划实施办法对土地规划公告、建设用地预审、土地利用年度计划管理、设用地规划审核、城市规划和村庄集镇规划土地利用审核、农业结构调整及生态建设等活动做了明确的规定，并要求计划、农业、水利、林业、交通、城市规划等部门配合国土资源行政主管部门做好土地规划的实施工作，同时对违反土地规划行为的检举、控告、奖励等也做了明确规定，使规划管理有章行。

河北省制定了《土地利用总体规划实施管理办法》、《建设用地预审办法》等。

福建省制定下发了《土地利用总体规划局部调整与修改的若干意见》，明确了规划调整与修改的原则、概念界定、适用范围、审批程序、报批材料以及报批后规划档案的更新。

这些地方性法规有力地促进了规划的实施。

2、存在的问题

一是规划的法律地位有待进一步提高。

规划的权威性、严肃性不够，规划实施评价、监督机制不完善，随意调整规划，违反规划、计划批地用地的问题仍然比较严重。

二是尚未形成完整的土地利用规划法律法规体系，特别是缺少土地利用规划的专门法律和地方法规，规划管理的一些基本制度没有通过法的形式予以明确。

三是现行法律法规有关土地利用规划的规定比较原则，有的规定操作性不强。

如，省、市政府按权限修改规划，是否可以调整基本农田保护区位置（如果可以调整，则使占用基本农田必须报国务院批准的规定被架空，如果不可以调整，省、市政府按权限修改规划的规定在许多情况下形同虚设）。

四是规划执行难、执法不力的问题仍然比较突出。

违法成本低，甚至明受罚暗得利，是违反规划批地用地难以从根本上遏止的重要原因。

3、其他国家和地区经验

为保障规划实施，世界上许多国家都建立了以基本法为核心，专项法、区域法相配套的法律体系。

早在19世纪英国政府就制定了有关土地规划和城镇发展规划的法规，到目前为止，已经形成了完整的土地规划法规体系，这些法规明确了政府规划当局的行政职责，实施程序和办法。

韩国自1961年以来，逐步建立了规范国土综合规划、地域规划和部门规划的编制、审批以及执行的法律体系。

（1）基本法律：

《宪法》、《国土基本法》；

（2）

（2）专项法规：

《国土综合规划法》、《国土利用法》、《城市规划法》；

（3）地域规划有关的法律：

如《促进特定地区综合开发特别措施法》、《首都圈整备规划法》、《开发限制区域的设置及管理特别措施法》等；

韩国政府还注重将重要的国土规划与国土规划举措以总统令或公告的形式予以颁布，以增强其权威性，这些也构成为国土规划法规的一部分。

4、研究的重点与方向

由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强。

由此导致在实际管理中，遇到具体问题处理措施往往无法可依。

我国十地管理法规和政策改革发展趋势，将注重制定专项法规。

在国家级专项法规制定之前，地方可先制定出地方性土地管理的专项法规，以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。

土地利用规划实施管理保障体系中的法律保障建设应包括两个层次。

一是要建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律和与之配套的专项法规，主要有《土地利用规划法》、《土地利用规划条例》、《土地利用规划实施管理条例》、《土地用途分区管制规则》等，以此明确整个国家有关规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；

二是各地应在遵循国家法律法规的前提下制定可操作性强的地方性配套法规，如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构管理程序、实施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实。

（二）规划实施的经济手段

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1、国内现状

在国家实施的基本政策基础上，各地纷纷出台了规划实施激励机制，在保证规划实施的前提下，对土地整理折抵、置换、周转、挂钩等政策方面进行了大量的探索。

浙江省在全国率先推行了土地整理折抵建设占用耕地指标和折抵指标在全省范围内易地有偿调剂使用政策，一定程度上促进了全省的土地整理和标准农田建设，也解决了经济建设需要用地与资源不足的矛盾。

四川省双流县在实施“三个集中”时，以规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以综合配套的政策措施为保证，既加速了城乡一体化进程，也促进了规划的实施。

先后制定了十多项配套政策和大量措施，内容涉及拆迁安置、失地农民培训、就业、子女入学、低保、社保、合作医疗、户籍管理、社区管理以及规划、土地、财政、投资、行政审批等许多方面。

2、存在的问题

目前我国所采取的经济措施总体上还比较欠缺，不够全面、系统，调节作用有限。

一是规划与市场缺乏有机结合，建设用地的市场配置比例较低，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥；

二是建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，新增建设用地土地有偿使用费收缴制度，在一些地方没有得到严格执行，使原本主要依靠经济手段遏制建设用地外延扩张的努力未能取得预期成效：

三是一些地方尝试采取建设用地指标置换周转、易地有偿调剂以及易地开发、易地代保等办法和措施，以解决地区之间经济发展与土地供给不平衡的问题，但是这些办法和措施由于不够规范，在有的地方客观上诱发了多占地、占优补劣等问题。

3、其他国家和地区经验

通过财政资助和灵活多样的税收、金融手段落实土地规划目标，是很多国家通行的规划实施办法。

法国采取补贴、奖励制度和优惠的税收政策，建立各种开发基金和奖金等措施，鼓励国土整治和土地规划中开发项目的执行，并通过补贴或减免税收等措施吸引社会企业参与土地规划项目的实施；韩国，一方面通过实施扩大综合土地税制、开发者负担制、宅基地面积上限制度、土地超过收入税制度等，为规划实施创造良好的条件：

另一方面为保证国土建设综合规划的实施，采取推进战略，并在政治方面和资金方面给予支持。

韩国对符合规划的土地利用，国家进行相关公共设施的配套建设，对无规划的土地利用采取禁止提供公共服务的方式，使不合理利用土地的土地所有者最终得不到利益。

4、研究的重点与方向

我国社会主义市场经济体制已初步建立，制定和实施土地利用规划要充壬考虑经济规律，自觉运用经济机制把积极的经济手段与政府的规划意图、社会的整体利益结合起来，制定出适用于刁；同地区、时段的经济政策，为规划实施创造良好氛围。

国家要完善保障规划实施的宏观经济政策，如建立和完善土地利用税收调节体系，提高新增建设用地的门槛，提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用，以及规范农用地转用行为，防范不合理扩张用地；规范财政转移支付方式，加大对农用地的建设力度，提高土地使用者保护耕地的积极性等措施，引导土地利用行为朝着规划确定的目标发展；加强土地市场建设，建立健全土地收购贮备和土地基金制度，利用地价与土地收益分配政策调节土地供求等。

地方要在完善国家确定的经济政策基础上，在保障规划实施的前提下，积极探索促进规划实施的激励机制。

研究制定有利于促进土地节约集约利用、有利于统筹城乡与区域用地、优化土地利用结构的经济措施，探索土地整理折抵、建设用地置换、农村建设用地减少与缄镇建设用地增加相挂钩等机制解决建设用地指标“时空”不匹配的问题。

（三）规划实施的行政手段

土地利用规划作为一项国家措施和政府行为，仍需要依靠行政组织运用行政手段采用命令、指示、规定、制度、计划、标准等行政方式来组织规划的实施。

其主要功能在于为规划实施提供良好的环境，规范和约束土地管理者和用地单位的行为，保障规划的／顷利实施。

它属于非经济的长期管理手段，其优点在于集中统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活，缺点是容易导致行政权力的滥用。

1、国内现状

根据《土地管理法》和其他相关法律法规，在规划实施过程中逐步建立了规划实施责任制、土地利用年度计划、建设项目用地预审、建设用地报批规划审查、土地利用规划的监督检查等制度，在土地管理中发挥了重要作用。

有效地引导、调控和规范城乡土地利用，促进了土地资源的集约合理利用和耕地特别是基本农田的保护。

各地在落实土地利用规划基本管理制度中，还根据本地实际进行了大量的探索，完善了规划实施制度，并在土地管理中发挥了重要作用。

上海市根据《上海市建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》，在现有项目审批、规划选址以及土地手续办理流程中，进一步强化了土地预审工作。

四川省在年度计划的管理上，制定了《四川省实施土地利用计划管理办法的规定》，根据四川实际规范了土地利用年度计划的编制与下达，使用与管理的操作办法。

四川省人民政府下发了《关于加强建设项目用地预审工作的通知》，对于用地规模大、用地情况复杂的建设项目，还需委托有资质的中介机构按预审的有关要求对项目进行预审，提出预审评估报告。

湖北省进行了计划指标体系改革，将闲置土地消化利用指标、城市经营性房地产开发指标和重点口子镇农地转用启动指标纳入年度计划。

江苏省建立了土地利用计划前置管理的模式，所有建设用地项目在用地报批前，都必须取得国土资源部门核发的《土地利用计划通知书》，方可申请用地，无土地利用计划的建设项目，一律不予批准土地。

福建省将土地利用总体规划的实施管理纳入各级政府的国土资源管理目标责任制，由省政府向设区市政府，设区市政府向县政府逐级下达责任书，并每年组织考核，有力强化了各级政府和领导的土地规划意识，树立了规划的权威。

2、存在的问题

一是计划管理体制没有理顺。

年度计划指标的设置、编制方法不够完善，省级以下计划的内容未能适应管理需要；计划下达的方式需要调整；一些地方重编制轻实施，缺乏执行管理的有效手段，使事前调控变成事后统计；计划确认、台帐管理和执行情况报告制度在很多地方没有落实；指标结转管理不够规范，一些地方存在计划外用地、超计划用地现象。

二是建设项目用地预审工作介入滞后，许多地方没有按照法律规定在建设项目可行性研究阶段或核准过程中进行预审，影响到预审效果；预审的覆盖面有限，许多地方只对单独选址项目进行预审，而对城镇建设（包括各类园区）项目用地没有进行预审；预审工作深度不够，特别是缺少刘用地合理性的审查；预审权限与用地审批权限不一致，影响有关工作的衔接。

三是规划审查制度被忽视，重批地轻规划审查的现象普遍存在。

四是规划调整不规范，缺少相应的监督、评价、调整的制度。

3、其他国家和地区经验

（1）建立专门机构协助政府制定和实施规划。

韩国政府极其重视国：

规划组织的建设，除主管国土规划的建设交通部外，还设立了专门的国：

规划研究机构；成立国土政策委员会、首都圈整备委员会等国土规划的调性机构，由国务院总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副员长；为保障规划的执行，还设立了专门的大型公营企业，负责国土资源开发和一些全国性大型基础设施项目建设。

（2）完善的土地用途管制制度。

美国的土地用途分区管制实施条款，规定特定社区的土地使用及人口密度等性质及一些防止过分拥挤的办法，区划对各类用地的开发规定了很严格的约束条件，其核心内容是控制土地利用密度和容积率，控制城市规模不断扩大，以有效保护农用地。

（3）严格的规划许可制度。

1995年台湾公布（国土综合开发计划法）草案，制定了全面实施许可制度，即凡需要变更土地使用分区的行为必须取得地方政府的规划许可：

凡需要配置发展所需要的公共设施及划分基地的行为必须取得当地政府的开发许可；凡在建筑基地进行建设的必须

4、研究的重点与方向

各级国土资源管理部门都要在现有制度的基础上完善规划实施的管理制度，并根据规划实践需要创造新制度，加大规划实施工作的深度与广度。

探索建立规划许可制度，依据规划调控土地利用规模、结构、空间布局和时序，切实解决脱离土地利用总体规划选址、立项的问题；

改进土地利用年度计划指标设置与管理方式；

加强建设项目用地预审的各项制度建设，完善各级各类用地预审的程序、内容和操作办法；

建立规划实施监督评价诉整机制、健全规划管理责任制；

制定规划实施的评价体系和标准；

探索农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩等实施机制。

（四）规划实施的社会手段

社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。

监督是指在规划实施过中，对规划实施的状况、效果以及规划实施环境变化等进行监督、测定、预测、分析和评估，保证规划实施能根据社会经济发展的需要进行调整，防止不合理变更规划内容，实现规划目标。

公众参与就是要让公众参与规划决策与实施，有知晓规划内容、参与规划实施的权力，这是保证规划可操作性的重要措施。

1、国内现状

由于不同层级土地利用总体规划的内容与特点存在差异，对土地利用活动干预的直接程度不同，规划监督的方式、公众参与的积极性与有效性也存在差异，公众参与的地位与作用也不同。

全国规划在编制过程中，积极邀请各职能部门、各省（区、市）、科研机构和社会团体参与到规划编制中，充分发表意见，在协调一致的基础上形成规划方案；在规划实施过程中，通过编制和实施年度计划与各职能部门和各省（区、市）密切协作，保证社会各界广泛参与到规划实施中来。

我国部分地区也开始重视规划实施的社会手段，在这方面也做了不少工作。

在规划实施监督监察方面，广东省出台了《广东省国土资源监察条例》，根据该条例，广东省将建立国土资源动态巡查制度，重点对城乡接合部、基本农田保护区和矿产资源开发、利用情况进行巡查。

在公众参与方面，天津市通过展示、公布方式引导公众参与规划的编制与实施，在政府网站上，以问答题的形式向公众宣传规划的具体规定、规划管理的主要手续、市政府对土地管理的具体规定，这为公众参与规划、了解规划和遵守规划创造了有利条件，有力地支持了规划的贯彻实施。

江苏各地乡（镇）在规划编制与实施前后通过规划方案公示、标牌、标语、条幅、电视广播、座谈会等形式专门进行宣传，提高公众参与规划管理的程度。

2、存在的问题

新《土地管理法》中规定了乡镇土地利用总体规划在批准后应实行公告制度，但是仅仅公示规划内容是远远不够的，还没有充分发挥社会在规划决策、参与实施等方面的作用，不能适应建立和谐社会发展的要求。

在规划的公众参与方面，公众参与面窄，参与深度不够，公众真正参与规划内容非常有限，基本上停留在规划编制成果的公示层面，仍然只是规划的被动接受者。

在规划实施的监督方面，规划实施的人大监督、公众监督、舆论监督运用不够充分，尚未建立起有效的社会制约机制。

此外，各地还存在重事后查处，事前防范、事中监督不够；重个案查处，主动的、经常性的全面检查不够；重违规批地占地行为的检查和查处，对规划指标不落实、下级规划突破上级规划等检查和查处不够等问题。

3、其他国家和地区经验

在一些经济发达国家中规划实施的透明度很高，在规划实施的不同阶段社会公众有着知情、参与决策、监督的权力，使得规划能够站在公众利益的立场上反映土地利用中互不相同的价值取向，调节各种利益关系，这也是规划方案能够顺利实施的必要条件。

加拿大各省的法律对土地规划过程中的公众参与都有明确的规定，规划管理的各个阶段都要向公众公开，并举办听证会。

台湾《都市计划法》的规定，土地权利关系人为促进其土地使用，可以自行拟定或变更细部计划，主要计划拟定之后，在报送政府都市计划委员会之前，应于直辖市、县政府及乡镇等公共场所展示30天，任何公民或团体都可以在公展期间以书面形式向政府提出意见，由政府都市计划委员会审议，并报请上级政府核定，经审议批准后，计划方案还要向民众公告，然后才可以实施。

4、研究的重点与方向

规划实施的社会手段就是发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。

在规划实施保障体系设计中社会监督保障应主要包括三个制度的建设即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。

建立规划公众参与制度就是明确规划程序中公众的职责与权益、参与的渠道与途径，通过集思广益比较准确地表达社会需求调整土地利用的整体利益和个体利益，减少决策失误。

完善规划公示制度，不应仅仅停留在规划批准之后，规划管理的各个步骤都体现公开透明的原则。

建立规划管理公开制度是指公开规划的内容，公开实施规划的政策和有关要求，公开工作制度和办事程序，公开按规划审批和审查用地的结果等。

上述三个制度是互为补充共同作用的社会监督保障措施，其目的都是宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与决策、监督规划的权力，促使政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违反规划行为的发生。

（五）规划实施的技术手段

规划实施的技术手段内容十分广泛，主要涉及规划监测理论和方法、研究标准化建设、信息化建设、实施效果评价、技术队伍建设等方面，这些方面既对当前的规划实施产生影响，又对规划的长远发展具有决定性的作用，因此也可称之为土地利用规划基础保障管理。

1、国内现状

国土资源部在规划标准和信息化建设方面进行了大量的工作，目前国家规划管理信息系统已初步建立，在建设项目用地预审、项目用地规划审查中发挥了重要作用；遥感监测也在不断完善中，在城市规模审核、开发区清理整顿中得到了有效的应用。

国内现状

上海市以嘉定区为试点，建立了土地利用总体规划管理信息系统，通过此系统将整个土地管理流程统一起来，包括征地、预审、供地、地籍管理等。

在规划实施的过程中，还广泛应用遥感技术所具有的宏观性、实时性及动态性等特点，监督土地规划实施的动态过程，为土地管理提供基础数据。

浙江省通过强化人员培训加快新技术应用以确保规划实施。

探索了规划编制机构的资质认证审查制度和规划师职业制度，并加强从业人员的培训，从根本上保障规划的质量和有效实施。

福建省建立健全了规划成果档案管理制度，将各级规划编制和审批工作中形成的文件、图件、资料收集齐全，并分类进行整理、立卷、归档，要求各地及时上报，否则暂停审理其农用地征用报件和新增建设项目用地预审，为日常规划实施、规划信息系统的建设和规划修编工作打下了坚实的资料基础。

2、其他国家和地区经验

自1997年美国政府放宽了对高分辨率卫星技术的限制以来，美国国家土地管理局开发了融土地信息调