关于治理小金库问题的调研报告讲解.docx

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关于治理小金库问题的调研报告讲解

关于治理“小金库”问题的调研报告

一、开展治理“小金库”工作的简要回顾

“小金库”问题由来已久。

传统意义上的“小金库”是指：

凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门或未纳入预算管理，私存私放的各项资金均属“小金库”。

2004年国务院颁布《财政违法行为处罚处分条例》对“小金库”问题解释为：

财政资金或者其他公款私存私放指未将资金收入、支出等经济活动纳入法定账目进行记载和核算，致使资金的运行完全脱离财务的统一核算和职能部门的监管。

因此，我们认为“小金库”的核心要素在于违反法律法规、私存私放、逃避监管。

治理“小金库”工作历来是财政、财务监督检查的重要内容。

特别是1995年国务院办公厅下发了《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的意见》后，我省专门成立了清理检查“小金库”工作领导小组，依托省财务大检查办公室。

重点对国有企业、集体企业、联营企业、企业集团、行政事业单位、社会团体和各种协会、学会，违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门帐内或未纳入预算管理的资金，进行清理检查。

通过制定清理检查工作方案、宣传发动、设立举报电话、组织以财政、审计、银行部门为主的联合检查小组，采取各部门各单位自查自纠，检查部门选择重点单位开展专项检查等措施，对单位私设“小金库”问题进行专项清理。

通过清查，严肃了财经纪律，增强了法制观念，强化了财会和预算管理，完善了财税监督机制，杜绝了私设“小金库”现象，取得了阶段性的成效。

1998年财务大检查职能转变后，治理“小金库”工作纳入日常财政、财务监督检查的内容，通过体制机制制度创新，从源头上加以预防和治理。

1999年，我省以预算外资金清理为载体，开展“预算外资金管理年活动”，通过清理银行帐户、专项检查、开设财政专户，逐步对行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理，进而推行“收缴分离”、“票款分离”、预算内外资金统管。

出台了《福建省预算外资金管理办法》、《福建省行政事业性收费管理条例》、《福建省关于预算外资金管理工作中违纪问题的处分的暂行规定》等相关财政财务制度，明确了法律责任，强化了财经纪律。

随着财政改革的不断深入，又相继推行了部门预算、会计集中核算、国库集中支付制度、政府采购、票据电子化改革等，从源头上进一步遏制“小金库”问题的发生。

我省在完善上述各项改革的同时，下大力气抓好票据电子化改革和开展制止开具虚假发票公款报销专项检查。

在票据电子化改革方面，通过开发电子开票软件，采取“科技加管理”的手段，实行“电子开票，自动核销，全程记录，源头管理”的做法，达到“以票管费”、“以票管收”的目的，从源头上堵塞了漏洞。

得到中纪委、省纪委、财政部的充分肯定。

在开展制止开具虚假发票检查方面，立足于规范报销行为。

从2003年开始，省纪委、监察厅、财政厅、审计厅等部门连续三年联合开展制止开具虚假发票公款报销专项检查。

重点放在政府组成部门及直属机构，特别是资金流动量比较大且预算外收入比较多的单位，针对其2004年度发生的各项财务报销凭证进行专项检查。

以“办公用品”、“接待费”、“会议费”、“差旅费”的报销凭证为检查内容，对其发票的有效性、内容的真实性、手续的完备性，以及会计有否造假行为、帐外设帐等逐一进行检查。

并对检查中发现的问题，注意从体制机制上查找原因，督促有关部门进行整改。

为加强财务收支管理，规范财务报销手续，严肃财经纪律，从源头上制止开具虚假发票公款报销行为，省财政厅制定了《福建省行政事业单位财务报销审批手续的若干规定》，对各单位财务报销手续完整性、真实性作出严格规定，并由财政、审计部门定期实施监督检查。

同时，省纪委、监察厅要求各级各部门把这项工作列为党风廉政建设责任制和业务目标责任制的考核范畴。

为加大惩处力度，省纪委、监察厅下发了《关于对开具虚假发票公款报销行为党纪政纪处分的暂行规定》，规范了财务报销行为，严明了财经纪律，强化了责任追究。

2004年国务院颁布了《财政违法行为处罚处分条例》后，我省认真组织学习宣传，深入贯彻执行，进一步规范了财经秩序。

二、“小金库”的现状和主要表现形式

长期以来，党中央国务院高度重视治理“小金库”工作，并根据市场经济转轨过程中，出现的新情况、新问题，采取了切实有效的措施加以整顿和治理，严肃查处了违法违规违纪的案件，起到了积极作用，收到了显著效果。

但随着市场经济体制改革的不断深入，经济活动的多样化及相关制度的滞后和不健全，“小金库”原有的定义已被打破。

新形势下，私存私放的资金，已相对减少，而在体外循环的资金相对增加，寄生于“外来户”。

同时，由于“小金库”具有很强顽固性、隐蔽性、利益驱动性、开支的随意性、查处的艰难性等特点，仍然出现屡查屡犯，屡禁不止的问题，尤其是高收入的垄断行业、具有行政职能的事业单位、社会团体、协会、学会等部门或多或少还存在“小金库”问题，治理“小金库”工作任重道远。

从目前情况看，还有以下几种表现形式：

1、帐外帐：

经济活动中的一部分收支不纳入单位财务统一核算，另设银行帐户、账簿单独核算。

主要有：

一是截留应上缴的各项收入，直接转移到账外。

二是不及时上缴收费，截留资金形成单位存款，或将大额资金转移成定期存款及委托机构理财，牟取利息和额外高息作为“小金库”。

三是将收取的资金擅自出借，获取的利息收入私存“小金库”。

四是利用一些个人单位交款后不要正式发票，将收入隐藏形成“小金库”。

五是由内部职能机构或内部核算单位设立银行帐户。

六是有的改制企业保留改制前企业名称和银行帐户设立帐外帐。

七是个别政企合一单位利用其中一个名称开立银行帐户设立帐外帐。

2、私存私放：

将违规代收和搭车收取的款项和将单位房屋、设备等固定资产的出租收入及捐赠、赞助等其他收入，以个人名义在银行开立存折账户或以现金形式存在，用于发放单位有关人员福利、补贴和请客送礼等不正当的开支。

3、寄存冲销：

将单位本应收取并纳入预算或财务管理的租金、承包费、投资收益以及采购过程中的回扣等，暂寄存在对方单位，逃避财税监管。

并作为本单位不便开支的各种费用的资金渠道，直接在对方单位冲销。

4、职权转移：

将行政职能或业务管理权转移到自收自支的所属协会或下属单位，由协会或下属单位收费，用于购置高档个人消费品、出国旅游以及为行政机关人员提供福利、补贴，谋取私利等。

5、虚列套现：

利用食堂、干部培训中心，以虚开的发票（包括假发票）、虚开会议等形式，在本单位套取现金，用于请客送礼和发放补贴。

6、转让收益：

以单位工会名义或职工个人集资，投资兴办经营性企业，将收益好的项目转移给该企业或将自产（商）品以批发价（或低于市场价）出让给该企业，使之获取高额利润，以分红形式集体私分。

7、越权减免：

法律法规赋予行政执收权的单位，其征收的收入属国家财政收入，通过擅自减免，使行政相对人非法获利。

而行政执收单位一些人员的吃喝玩乐等个人消费直接在对方单位列支。

总之，“小金库”的来源渠道多样，但其方式多是以存折、现金、有价证券等表现，有的设帐簿单独核算，有的不设帐簿在个人笔记本中记录，有的只是“包包帐”，并且隐蔽性越来越强。

但不管它以什么形式存在，从本质上说，资金都来源于财政资金或单位应得收益（包括国有资产收益），其行为都应界定为违反财政法规和财经纪律，都要加以制止。

三、“小金库”产生的主要原因

随着市场经济体制的转变，客观上存在制度不健全，管理上的漏洞。

法制不健全，执法不严，缺乏有效的惩处机制。

主观上存在着认识偏差，受利益驱动的影响，法纪观念淡薄等。

同时，由于“小金库”存在很强的隐蔽性，监管部门难以发现，且“小金库”资金支出不受财务制度约束，使用灵活等因素，这就造成“小金库”问题屡查屡犯，屡禁不止。

具体表现在：

一是法制不健全，法纪观念淡薄。

多年来，我国虽然制定了《会计法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规，但从实际情况看，有些条文过于原则致使执行者依据不足，缺乏可操作性。

个别单位领导和管理者认识模湖，法纪观念淡薄，狭隘地认为要遵守财经纪律，就难以搞活经济。

因此钻政策、法律、制度的空子，弄虚作假，为偷漏税款、公款宴请、公费旅游大开方便之门。

甚至认为只要个人不贪不拿，为大家谋福利，就不违法犯罪，没有真正认识到它的危害性。

这种长期形成的错误观念助长“小金库”的形成。

二是受利益驱动，无视法纪。

在社会主义市场经济中，由于受小团体利益的驱动，一些单位领导缺乏全局观念，只考虑本单位的小团体利益，不考虑国家的整体利益。

有的通过非法截留、隐瞒和转移收入，偷漏应上缴资金；有的片面照顾干部职工利益，滥发奖金、补贴和福利；有的只图用钱方便自由，不考虑是否违反规定、是否损害国家利益。

一些人放弃了世界观、人生观、价值观的正确追求和改造，个人私欲膨胀，无视法纪，挖空心思利用党和人民赋予的权力进行肮脏的钱权交易，谋取不正当利益。

三是监管不到位。

有些金融部门为了自己的眼前利益各自为政，没有按照金融法规和结算纪律，纵容一些单位多头开户，多头结算，为设置帐外帐和任其支取现金开了方便之门。

同时，随着经济体制改革的不断深入，企业或一些自收自支事业单位在经营管理上有很强的自主权，无论是产品定价或是原材料的购进，都是由企业或一些自收自支事业单位自行决定，加上企业或一些自收自支事业单位收入的多元化，单位分支机构的跨区域等，都给财政、审计、税务等职能部门的监管带来很大难度。

有的单位内部控制制度不健全、企业内部监督乏力。

会计、审计作为单位的管理者，既要服从单位领导指令，又要执行国家的财经法规、制度，由于在切身前途、利益上受制于单位领导，因而在坚持原则问题上往往处于“站得起顶不住，顶得起站不住”的两难境地，存在有章循不了的尴尬，也给私设“小金库”提供了空间。

四是执法不严，惩处乏力。

多年来，有些执法部门在查处“小金库”、帐外帐等问题上，存在“查帐从严，处理从宽”，不少问题往往通过零距离接触、磋商后便大事化小，小事化了。

在处理“小金库”问题上，存在失之于宽、失之于软的现象，对滥发或已挥霍的资金往往难以追缴，以罚代法或“下不为例”。

由于不严格按照审计、会计、经济法规的适用条款实行责任追究，在很大程度上削弱了执纪执法的威慑力。

四、“小金库”问题的危害

“小金库”问题的危害是显而易见的，不仅造成国家和单位收入的流失，导致消费基金非正常增长，加剧通货膨胀，扰乱了市场经济秩序，而且诱发和滋生各种腐败现象。

败坏党风、政风和社会风气。

其危害主要表现有四个方面：

1、滋生腐败行为的土壤。

一是腐蚀了党的领导干部。

由于“小金库”管理权和支配权往往掌握在个别人手中，且普遍存在公款私存、开支随意性、收支混乱无帐等问题，形成监督“空缺”。

这样，不仅使一些人挥霍无度、无所顾忌，而且为少数人挪用、私分、侵占甚至贪污制造了“良机”、带来了“便利”、提供了“温床”；二是助长了“拜金主义”。

“小金库”已成为一些单位游山玩水、乱奖滥发等非正常开支的重要渠道，对“拜金主义”思潮的滋生起着推波助澜的作用；三是损害了干群关系。

少数党员干部凭借“小金库”请客送礼、侵占私分、贪污挪用等不法行为，一旦被揭露，在群众中造成恶劣的影响，容易造成群众对领导的种种猜测、议论和不信任，同样也严重损害了干群关系。

2、扰乱市场经济秩序，影响经济改革进程。

由于“小金库”的设立是以转移、截留、私分国家或单位收入，偷漏税款为前提，使大量财政收入和国家应征收的税收收入散失在社会上，造成了国家财政资金分散和政府公共分配秩序混乱，加剧了消费基金膨胀，出现新的社会分配问题，激化社会矛盾，助长了不正之风和腐败现象的发生。

同时，受经济主体多元化、利益分配多样化的影响，一些企事业单位采取不正当竞争，利用“小金库”攻关，搞商业贿赂，制造虚假发票、套开发票等，严重侵害了市场经济的健康发展，影响了经济改革的进程。

3、破坏正常财经秩序，造成国家集体资产大量流失。

个别单位出于利益驱动，无视法纪，对“小金库”隐蔽性心存侥幸，逃避监管。

超标准发放干部职工奖金补贴及其他个人消费性开支，支付国家规定的正常财务支出所不允许的款项等，违反企业财务管理制度。

将应纳入预算或财务管理的收入、租金、承包费、投资收益等不纳入财务统一核算，私存私放，或采取虚列套现等手段，设立“小金库”。

存在“两本帐”、“多本帐”、假帐等。

而且“小金库”的数额越来越大，有的“小金库”的数额已上几十万、几百万，甚至几千万，这些“小金库”的资金主要来源于侵占、截留、转移、私分国家或集体资金，大部分用于违规开支，滥发奖金补贴、挥霍浪费、公款私分等，甚至存在贪污、挪用等违法违纪的问题，造成国家集体资金大量流失。

严重违反了财经纪律，破坏了财经秩序。

五、治理“小金库”的对策与建议

“小金库”的设立，其性质属侵占、截留、私分国家或单位收入。

它的支配权仅掌握在个别领导者手中，其存在的隐蔽性和开支的随意性，形成了监督的死角、管理的“黑洞”，在很大程度上扰乱了正常的财务管理秩序，造成了大量国家、集体资产的流失，也极易诱发违纪违法案件和消极腐败现象，纵容助长了不正当的职务消费和职务腐败，侵害了领导干部队伍的健康，危害了党风、政风和社会风气。

由于“小金库”的顽固性、广泛性、隐蔽性、开支的随意性、查处的艰难性等特点，已形成一种痼疾。

要根除这个社会毒瘤，遏制“小金库”的发生，必须引起高度重视，把治理“小金库”作为反腐败斗争的一项重要任务，坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针，采取强有力措施，制止“小金库”问题的发生。

第一，强化法律意识，营造浓厚氛围。

加大法律法规宣传教育力度，深入宣传贯彻《会计法》、《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》等，加强对单位负责人、财务人员和具体经办人财经纪律和法规教育，强化法制观念。

充分发挥舆论宣传作用。

利用广播电视、报纸刊物等新闻媒体，扩大法律宣传，通过正反两方面案例的教育，并选择一些典型案例公开曝光。

提高人们对“小金库”危害性、严重性的认识，引导广大党员干部遵纪守法，增强法律意识，扶正祛邪，端正风气。

第二，强化制度建设，建立健全严格的制度和保障措施。

一是针对新形势下“小金库”的特点，对现行的财务、会计、票据（特别是统一票据印制、发放、核销等）、报销、销售折扣折让与现金回扣以及关联交易、津补贴、基本支出标准等有关政策、制度要进一步修订和完善。

如：

修订和完善社团财务管理。

按现行规定，社团收支不纳入财政监督范畴，造成部份公权与社团收入挂钩，部门开支转移到社团，变相设立“小金库”。

建议一方面尽快修订完善社团财务管理规定，另一方面进行一次专项治理。

二是财政部门要肩负起建立和完善各部门单位财务制度的指导工作，加强对单位财务管理。

特别强化建立健全单位内部控制制度，提高单位财务管理水平，严格执行各项财经制度。

三是加强内部审计管理。

建立和完善内部审计管理制度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上杜绝“小金库”的资金来源。

第三，创新财政体制机制制度。

加强对政府非税收入的管理，严格执行“收支两条线”管理规定。

继续完善国库收付改革，预算外资金统管制度，加大票据电子化改革力度，规范财务报销行为，把票据电子化改革和开展制止开具虚假发票公款报销专项检查作为日常工作，常抓不懈。

紧紧抓住票据的源头控制基础性作用，以实施票据电子化管理来实现“以票控费”、“以票管收”的目的。

完善利益分配机制，统一津补贴、奖金、福利标准，正确处理好国家、集体、个人三者之间的利益关系。

推行职务消费货币化制度，从源头上预防和遏制“小金库”的发生。

第四，整顿和规范市场经济秩序。

加强税收管征，严厉打击各种干扰破坏市场经济秩序和财经秩序的违法违纪行为。

继续深入开展治理商业贿赂，制止不正当竞争。

打击虚假发票，严厉查处套开发票行为。

建立健全信用体系，打击会计信息失真，推行会计诚信制度。

发挥协会、学会作用，加强行业诚信建设和自律管理。

倡导“诚信经商”的商业文化，树立“诚信兴商”的经营商业伦理道德，维护市场经济秩序。

第五，建立统一协调的监督检查机制。

严格执行《违反财政行为处罚处分条例》，加强财政、审计、监察等部门的沟通协调，建立联席会议制度，充分发挥各部门职能的作用，形成合力。

要建立经常性的监督检查制度，将治理“小金库”工作纳入日常财政、审计监督之中，积极探索治理“小金库”问题的有效方法，防止“小金库”的发生。

同时，把经济责任审计作为对领导干部特别是“一把手”进行监督的重要手段，变离任审计为任期审计，形成有效的监督机制。

第六，加大惩处力度。

财政、审计、金融和纪检监察等部门要充分运用财政监督、审计和执法监察、金融监管的手段，加大对“小金库”问题的查处力度。

坚持处理人与处理事相结合，特别对群众举报有“小金库”问题的单位，要一查到底，做到秉公执法执纪，严格执行责任追究制度，不但要对当事人进行严肃处理，而且要追究单位主要负责人和直接负责的主管人员的责任。

做到严肃处理，决不姑息迁就。

形成经济上重罚、媒体曝光、严惩责任人的一体化惩处机制。

同时，对“小金库”行为实行一票否决制。

第七，完善举报制度，重奖举报者。

设立“小金库”举报奖励金，制定奖励办法。

发挥群众的监督作用，广泛发动群众举报。

对举报有功人员给予重奖，对打击报复举报人的一律从严惩处。

第八，健全法律体系，课以重罚。

制定治理“小金库”的专门法律、法规。

目前，我国还没有一部专门针对“小金库”的法律规范。

过去的有关文件，大多是临时制定的规定，缺乏时效性和硬约束。

2005年出台的《财政违法行为处罚处分条例》，有针对性的条款对私存私放财政资金或者其他公款的，在处罚处分方面偏轻，没收违法所得往往成为一纸空文，罚款数额不足以构成更大的威慑。

虽然《财政违法行为处罚处分条例》也规定“财政违法行为构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

但现行《刑法》除规定集体私分国有资产罪外，没有其他刑罚与“小金库”搭界。

且“集体私分国有资产罪”没有具体金额标准，有时也很难界定。

随着市场经济的发展，单纯的国有经济越来越少；而单位公款涵盖面大，包括非公经济特别是私有经济。

这种非公经济中所涉及的“小金库”问题，侵犯的可能是公司财产或国家税收征管制度——偷税，情况就更加复杂，也就不是《财政违法行为处罚处分条例》中的一、二个条款能包容的。

针对“小金库”的复杂来源和多种存在形式，建议尽快制订一部旨在遏止“小金库”的专门法律，对经查明确实存在“小金库”的单位及其相关责任人，课以重罚，在法律层面遏制“小金库”问题的滋生和蔓延。