政府信息公开中的个人隐私权保护研究.docx

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政府信息公开中的个人隐私权保护研究

政府信息公开中的个人隐私权保护研究

[摘要]法治社会、阳光政府的理念要求政府信息能够得到最大限度地公开，以满足公共利益的需要。

但公共利益的实现不应当以牺牲私人利益利为手段，政府掌握的事关私人利益的信息应该得到保护，这其中就包括了个人隐私。

如果隐私权在政府信息公开的法律制度下被随意践踏，那么这种制度本身的合理性、合法性就值得怀疑。

本文以阐述政府信息公开中隐私权的特征及内容为起点，分析了在政府信息公开视角下保护个人隐私权的必要性，在此基础上通过梳理我国现行政府信息公开立法对隐私权保护的现状，探究其中存在的主要问题，最后借鉴国际上的立法经验，针对存在问题分别从立法层面、行政程序以及法律救济三个方面提出完善我国政府信息公开中个人隐私权保护的制度构想。

[关键词]政府信息公开；个人隐私；隐私权；利益平衡

PrivacyProtectioninGovernmentInformationDisclosureSystem

Abstract:

InordertoenhancethetransparencyofourgovernmentandbuildChinaintoacountryofnomocracy,theinformationheldbygovernmentshouldbemaximallydisclosedtomeettheneedsofpublicinterests.However,therealizationofpublicinterestsshouldnotsacrificeprivateinterests.Thatmeanstheinformationheldbygovernmentwhichcontainsprivacyshouldbeprotected.Ifprivacyisviolatedarbitrarilyunderthegovernmentdisclosuresystem,thenthesystemisnotrationalandlegal.Thispaperdiscussedhowtoprotectprivacyinthegovernmentinformationdisclosuresystem.Firstly,ittalkedaboutthefeaturesandcontentofprivacyandanalyzedtheimportancetoprotectprivacyingovernmentinformationdisclosuresystem.Secondly,bysummingupthecurrentlawsaboutprivacyprotection,itfoundouttheexistingproblemsanddifficulties.Lastly,accordingtotheinternationallaws,itrespectivelyputforwardstheimprovementstrategiesoninterestsbalanceprinciples,legislativetechnologies,administrativeproceduresandlegalremedysystems.

Keywords:

GovernmentInformationDisclosure;Privacy;theRightofPrivacy;BalanceofInterests

1绪论

1.1研究背景与问题提出

信息时代的巨大变革是人类社会正在经历的一场具有深远意义的革命。

由于政府是最大的信息所有者和控制者，国家、社会信息化的前提是政府信息化，而政府信息化的核心在于政府信息资源的有效开发与利用。

因此，20世纪下半叶以来世界上许多国家都纷纷制定了关于政府信息公开的法律法规。

我国于2008年5月1日正式实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），《条例》的公布与实施一方面标志着我国正在向透明政府、阳光政府的方向迈进，另一方面也展示着人民参与意识的显著提高。

诚然，由于中国长期的封建传统导致政府信息总是处于隐秘状态，公众对于公开的强烈渴求是可以理解的。

但是，我们在满足公众知情权的同时，也有另一种权利不容忽视，即公民的隐私权。

并非政府所掌握的所有信息都能公开，如果公民的隐私权在政府信息公开制度下被随意践踏，那么这种制度本身的合理性、合法性就值得怀疑。

国际上政府信息公开立法都将个人隐私作为信息公开的例外，以美国为代表，在其《信息自由法》中，个人隐私为豁免公开的信息范围，并配置有非常完善的个人隐私权法律体系，避免信息公开对个人隐私造成不必要的泄露。

而反观我国的政府信息公开制度对个人隐私权的关注与保护，却不尽完善。

虽然我国《条例》第14条第4款也有规定“行政机关不得随意公开那些涉及国家秘密、商业秘密以及个人隐私的政府信息”，但除此原则性的规定以外，没有进一步明确规定如何处理个人隐私公开与保密的关系，再加上个人隐私权配套制度的落后，使得豁免公开的信息难以确定，所以即便是隐私权人的权益受到侵犯，也难以寻求法律的保护。

本文也正是基于个人隐私权在我国政府信息公开中的尴尬地位的考虑，展开探讨如何在实现公民知情权的同时最大限度地保障公民的隐私权。

1.2研究目的与意义

权衡知情权与隐私权的关系，保证在实现公民知情权的同时最大限度地保障公民的隐私权，是《条例》实施后的一个重要话题。

因此本文的研究目的是以《条例》中关于个人隐私权保护的相关规定为研究视角，探索怎样去运用最少的制度设计上的变动，也就是在将边际效益的摩擦成本降到最低的情况下，来寻求最大限度地实现阳光政府下的公民隐私权保护。

在政府信息公开中研究和保护公民隐私权，不仅是适应现代行政法治的需要，而且具有非常重要的理论意义和现实意义。

对政府信息公开中的个人隐私权进行研究的理论意义在于：

有利于填补政府信息公开研究的空白，拓宽政府信息公开的研究领域；有利于在政府信息公开制度框架内完善个人隐私权保护的理论体系；有利于为我国日后制定个人隐私权法提供理论指导。

现实意义在于：

有利于明确隐私权人相应的实体权利、程序性权利及救济性权利；有利于行政机关实践中妥善处理信息公开中的公共利益与私人利益的平衡；有利于督促行政机关在信息公开过程中规范行使权力，促进依法行政。

1.3文献综述

目前，国内学者多将关注重点放在政府信息公开以及隐私权保护制度各自的研究范围内，很少将两者结合起来进行综合探讨，关于政府信息公开中的个人隐私权保护的文献资料相对于前两者要稀缺很多，在中国期刊网上有记录可查的不过四十余篇文章。

国内对于隐私权的研究成果较多。

我国学者对国外的隐私权理论和实践进行了探讨，出现一些隐私权方面译著和著述。

其中比较具有代表性的是阿丽塔·L·艾伦等著、冯建妹等编译《美国隐私法学说.判例与立法》、张新宝教授主编的《论隐私权的法律保护》、王利明教授主编的《人格权法研究》以及王利明教授和杨立新教授联合主编的《格权与新闻侵权》等。

有关隐私权的概念，学界尚未达成一致的认识，尚存在争议。

张新宝先生认为,“隐私权是指私人生活安宁不受他人非法干涉，私人信息保密不受他人非法集刺探和公开的权利”[1]。

王利明先生认为,“隐私权是自然人享有的对其个人的、与公共利益无关的个人信息，私人活动和私有领域进行支配的一种人权”[2]。

陈宝林、穆夏华认为,“隐私权是自然人和社会组织对其秘密信息加以控制、保护的权利主体的多寡，可分为集体隐私权和个人隐私权。

集体隐私权是指集团、机构自己决定自己的信息（隐私）在何时、以何种方式、及在多大程度上向他人传播的权利”[3]。

然而我国学者普遍认为，隐私权的保护要受公共利益和社会公德的限制。

政府信息公开的发展成为一种世界潮流，我国学者对此给予了深刻的关注。

以周汉华为负责人的中国社科院法学研究所有一些代表性的理论成果，主要对美、日、英、澳大利亚、新西兰、欧盟和亚洲等一些国家和地区的政府信息公开制度的发展历程、信息公开的范围、程序、实施机关和救济途径进行研究，对于我国政府信息公开制度的构建有很好的借鉴意义[4]。

刘文静有比较新的研究成果，她以利益分析的方法与制度经济学的研究模式，对行政公开制度进行了透彻的剖析，并提出了我国行政公开的立法模式和制度体系[5]。

关于政府信息公开中的豁免公开信息的研究，冯国基将限制公开的行政资讯概括为四类，个人隐私的豁免公开在“公开后可能带来不利后果的资讯”小节中有简单分析，没有具体制度方面的论述[6]。

张明杰在《开放的政府—政府信息公开法律制度研究》一书中在政府信息公开的范围一章中专门讨论了确定例外信息的原则、例外信息的分类和例外信息的分析[7]。

但通观这些文献，对于政府信息公开中的个人隐私保护，学者们一般是将隐私保护保护放在不公开的信息范围内附带探讨。

如宋超以公开和保密为视角，研究政府信息公开与保密的原则，通过借鉴国外豁免公开的规定，提出我国政府信息公开例外范围的设想[8]。

随着研究的深入，同时出现了一些交叉学科的研究成果。

如陈红的《论行政资讯公开制度中的隐私权保护》、宋超、沙建英的《政府信息公开中的知情权和隐私权的冲突与协调》。

陈红一文在阐述隐私权与知情权的内涵及其冲突的基础上，分析了比较利益衡量的两个理论，即“个别比较衡量论”与“界限确定衡量论”，最后肯定了后者，认为当一项隐私的公开牵涉到社会公共利益时，牺牲个人的隐私利益是成为必然的选择[9]。

宋超一文先分析了知情权与隐私权冲突的表现及原因，提出了协调两者关系的四个原则，分别是：

社会政治及公共利益原则、利益衡量原则、宽容协调原则以及人格尊严原则[10]。

关于政府信息公开中隐私权保护的不足与完善。

学者们在该问题上达成一致意见。

文献主要探讨的是立法缺陷，普遍认为我国缺少专门的隐私权保护法，现有法律规定缺乏系统性可操作性，并缺少隐私权的救济制度[11]。

完善对策主要从完善立法和完善制度两方面考虑，认为法律方面应该要尽快制定专门的个人隐私权法以及政府信息公开法[12]，制度方面要建立个人隐私的安全保障制度、个人隐私的听证制度以及隐私权的救济制度等[13]。

总体而言，从数量上说，我国目前对政府信息公开活动中的隐私权保护研究是比较少的，大多数是分别研究政府信息公开制度以及隐私权保护制度；从研究方法和内容上看，多偏重于理论研究，对技术方面的研究很少涉及；从研究内容上说；重复研究较多，创新比较缺乏。

1.4研究内容与研究方法

本文共分为四部分论述：

第一部分绪论。

首先介绍了本文的研究背景，研究目的以及研究意义，其次梳理了国内的相关研究现状，最后阐述了本文的研究内容与研究方法。

第二部分政府信息公开中隐私权保护的基本理论概述。

首先界定了个人隐私与个人信息的区别，阐述了政府信息公开中隐私权的特征与内容，最后分析了政府信息公开视野下保护个人隐私权的必要性。

第三部分政府信息公开立法中隐私权保护现状及存在问题分析。

以《条例》中关于个人隐私权保护的相关规定为视角，分析了政府信息公开立法中个人隐私权保护的不足与缺陷。

第四部分完善我国政府信息公开中个人隐私权保护的建议。

针对第三部分提出的问题，通过借鉴国际上的立法经验，从实体法、行政程序以及法律救济三个方面提出可供参考的对策意见。

本文在论证的过程中使用了以下研究方法：

（1）文献分析法。

广泛地搜集、查阅相关的著作、论文和法律法规，掌握目前国内外对该问题的看法和研究成果。

（2）比较分析法。

通过与国际社会现行的个人隐私权保护制度进行比较，来发现我国的立法缺陷，并借鉴他们的经验寻找完善我国个人隐私权保护的对策与途径。

2政府信息公开中隐私权保护的基本理论

2.1个人信息与个人隐私

对个人隐私权的保护首先应正确处理个人信息与个人隐私的关系。

个人信息是指现实生活中以任意形式存在的与特定个人有关的一切信息，其外延十分广泛，包括个人基本信息（姓名、年龄、体重、身高）、医疗记录、收入及消费和购买习惯、社会阶层信息（种族、血统、肤色）、识别信息（血型、指纹、基因）、婚姻状况和宗教信仰信息、教育背景、联系信息（家庭住址、电话号码等）。

有关个人隐私，王利明教授在《人格权法新论》中指出的隐私是一种与公共利益、群体利益无关，当事人不愿他人知道或他人不便知道的信息，当事人不愿他人干涉或他人不便干涉的个人私事，以及当事人不愿他人侵入或他人不便侵入的个人领域[14]，如身份证号码、年龄、联系方式、收入水平、健康记录、婚恋史、肇事记录、个人信用程度等等。

所以个人信息的范围大于个人隐私，个人隐私是个人信息的下位概念，个人信息中公民不愿被他人知晓的部分才属于个人隐私。

然而，需要指出的是，随着公民对其私生活的控制及生活安宁的诉求，隐私的范围在不断地扩展，越来越多的一般个人信息被纳入隐私权的范围内，如机动车车牌号码等。

2.2政府信息公开中的隐私权

2.2.1政府信息公开中的隐私及其特征

行政机关在履行职能的过程中收集和保管了大量的个人信息，如纳税人申请税务登记时，税务机关要求申请人提供的一些相关个人信息，这些个人信息并不全都是隐私，只有其中不宜公开的部分才属于个人隐私。

政府信息公开中隐私与一般意义上的隐私相比，具有自己的特点，主要表现在以下几个方面[15]：

（1）行政性：

这是因为个人隐私信息的持有者是行政主体，行政主体出于对国家或社会事务管理的需要，而收集、处理、保管公民隐私信息。

一般意义上的个人隐私没有行政性，行政性是政府信息公开中的个人隐私的本质特征。

（2）专属性。

个人隐私信息为自然人专属所有，当政府机关收集、利用、公开的信息是自然人的隐私信息时，特定的自然人为其隐私信息的权利人，该自然人享有对其个人隐私的保密权、知情权、处分权等。

而政府机关只是公民隐私信息的占有者、利用和传播者。

（3）可公开性。

个人隐私脱离个人之后处于行政机关控制之下往往是出于行政的需要。

这些个人隐私在进入行政系统之后，有公开的可能，不管是出于职权的公开，还是出于申请的公开，即在一定条件下，如为了公共利益，隐私信息可以予以公开。

2.2.2权利人享有的政府信息公开隐私权的具体权能

隐私权是自然人出于其隐私信息不被他人非法知悉、收集、公开、利用而对这些信息开展保护与控制的法律状态[16]。

政府信息公开中个人隐私权的内容主要表现为以下几个方面：

（1）个人隐私的保密权。

公民对自己的隐私有权隐瞒，使其不为他人所知，无论是有利于权利人的隐私还是不利于权人的隐私，权利人都有权隐瞒。

同时权利主体还有权禁止他人非法披露、公开、利用个人生活情报资料。

（2）个人隐私的利用权。

权利人有权利用自己的隐私，有权依照自己的意志利用自己的隐私满足自己精神上和物质上的需要。

当然公民对自己隐私的利用，不得违反法律的规定，不能违背社会公共利益和道德风俗。

（3）个人隐私的知悉权。

权利人有权知道行政机关是否保管其个人隐私以及该个人隐私的具体内容。

政府信息公开中个人隐私知悉权要求除非该信息依法不得对其公开以外，行政机关不得拒绝个人查阅的请求。

（4）个人隐私的修改权。

政府在通常情况下，基于统治和管理的要求，掌握大量有关公民个人隐私的信息，最典型的就是公民档案。

一旦档案所载内容与事实不符时，就会对当事人造成巨大损害。

要求政府公开有关个人档案信息，目的就在于让人们了解自己的“历史”，也了解档案所载信息是否有疏漏，当出现疏漏时，应当进行修正。

（5）个人隐私的救济权。

公民在自己的隐私权被侵害后，有权寻求行政途径或司法途径等来保护自己的权利。

2.3政府信息公开中个人隐私权保护的必要性

2.3.1保护人格尊严的要求

个人隐私权保护的法理基础是个人尊严。

我国宪法第38条规定：

“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。

”人格尊严以个人为基础，强调每个人都可以对自己的私人生活领域有所保留，要求充分尊重个人的自主性，让个人可以理性而且独立地决断自己的事，做自己想做的事，真实地表达自己，充分地发展自己。

可见，人格尊严是一项根本性的、终极性的价值，但是其过于抽象宽泛且常流于形式，因此，其实现主要是通过一些具体权利来完成的，隐私权即是人格尊严在个人领域中的体现，是人格尊严不可缺少的基础。

隐私权关乎人格尊严，所以应当对个人隐私权进行法律保护，个人应当对公权力的侵权提起反抗、寻求救济，从而维护自己的尊严。

自然法学者认为，个人对自己的人格尊严不应当放弃，他人不可侵害其法益，政府的调控和管理决定了国家权力也必须对人格尊严尊重和保护。

2.3.2促进政府信息公开的要求

要有效地实现政府信息的公开，核心在于科学地界定公开的范围与内容，而要明确政府信息公开的范围，其中重要的一点就是明确界定不公开信息的范围，这就涉及到对个人隐私保护的问题[17]。

如果不能准确地界定隐私权保护的范围，那么政府信息公开将产生两种后果，一是由于隐私权得不到法律的保护而导致个人隐私被不当地公开，从而侵犯公民的人格利益，使其对行政机关产生不信任，增加行政机关在日后的管理中寻求其合作的难度；二是有关行政机关对待信息公开申请时，以“个人隐私”为借口而拒绝履行必要的信息公开义务，导致政府信息公开工作的另外一种极端情况，即信息保密过度，不利于民主法治的进程。

可见，个人隐私权的保护将有效地促进政府信息公开制度的实施。

3政府信息公开立法中隐私权保护现状及存在问题

3.1政府信息公开立法中对隐私权保护的规定

政务信息公开在我国己经有了多年的发展，目前政府信息公开立法涉及行政法规、部门规章、地方性法规以及地方政府规章各个层面。

各个层级的立法都将个人隐私作为一项重要的免于公开事项，如部门规章层次的《环境信息公开办法》和地方性法规层级的《大同市政务信息公开条例》都规定“涉及个人隐私的政府信息不得公开”，可见了国家法律对个人隐私权的保护。

目前我国尚未制定统一的《信息公开法》，国务院颁布的《政府信息公开条例》则为我国最高层级的专项政府信息公开立法，其效力范围及于全国的行政机关。

故我们重点探讨《条例》中对隐私权保护的规定。

首先，《条例》规定了政府信息公开过程中对于个人隐私不予公开的基本保护原则。

《条例》以列举与概括的方式对信息公开的范围作规定的同时，以除外式的概括规定对不予公开的范围进行了限定，对公开的原则进行了保密例外的补充，即“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”（第14条第4款）。

其次，《条例》体现了事先通知的程序，保证了权利人在隐私信息公开与否事项上的参与权。

事先通知程序主要体现在依申请公开的情形（第23条），行政机关收到含个人隐私的政府信息公开申请后，要以书面的形式询问隐私权利人的意见，行政机关做出公开决定后，也需要书面通知权利人拟公开的信息内容和理由。

再次，《条例》对政府信息公开的隐私权保护做了必要的限制，提出以利益衡量的方法来确定是否最终公开个人隐私。

如第14条第4款及23条在明确权利人对个人隐私信息的公开决定权的同时，又明文规定“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以予以公开”，强调要在公开的公共利益与不公开的公益利益或个人利益之间进行衡量来决定隐私信息的公开与否。

最后，《条例》中体现了个人隐私权保护的救济。

第33条第2款规定：

“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权利的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

”

3.2政府信息公开立法中隐私权保护的主要问题

可以肯定，《条例》中部分内容涉及到了个人隐私保护的原则、例外以及救济等方面的内容，反映出立法者对隐私权保护的必要性和重要性的认可与确认，但是，这些还不足以让我们高枕无忧，由于政府信息公开和隐私权保护在我国的起步都比较晚，导致个人隐私权保护在政府信息公开立法中有着认定范围不明确、保护程序不健全以及救济途径不完善等诸多问题。

3.2.1隐私权保护的范围没有厘清

由上述分析得知，个人隐私的内涵对于政府信息公开的例外标准有着不可或缺的意义。

虽然我国每一部政府信息公开规范性文件都给予个人隐私例外公开的法律保护，但令人遗憾的是它们对个人隐私只是进行了原则性规定，没有任何一部明确地界定了个人隐私的具体内涵，导致隐私权保护的范围不明晰，行政机关在政府信息公开实践中往往难以判定个人隐私的范围，公民的个人隐私权得不到全面的、完整的保护。

归根结底，隐私权保护范围不清晰的根本原因，在于我国缺乏专门的个人隐私权保护法律。

3.2.2隐私权保护的行政程序不健全

政府信息公开的过程离不开程序的保驾护航。

相对于《条例》中大量篇幅规范应当公开事项的条款，对于国家秘密、商业秘密、个人隐私这三类不予公开事项的条款显得数量稀少，而且缺乏程序上的可操作性。

从个人隐私的不予公开规定来看，即使《条例》规定了含隐私的政府信息公开前询问权利人的公开意见，但询问后行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及个人隐私的政府信息可以予以公开，由于“公共利益”这种难以辨别的概念，个人隐私的公开与否行政机关都能自圆其说，这样实质上使得个人隐私是否公开的决定权完全掌握在行政机关手中，给予了行政机关过大的自由裁量权，十分不利于隐私权的保护。

广州的一则实际案例把这种行政裁量的不确定性演绎到了极致:

2009年5、6月份，在广州生活多年的徐大江分别向广州市的7个部门递交了政府信息公开申请表，要求公开的内容完全一致，即2008年1月至2009年5月间对流通领域的所有行政处罚决定书。

之后，徐大江陆续收到回复，不过7个部门的回复各不相同：

有完全公开，如物价局；有部分公开的，如药监局；有暂缓公开的，如林业局；有许文处罚对象后再公开的，如质监局等等。

而明确回复不予公开的广州市工商局，已经被徐大江告上法庭。

针对同一个申请，7个部门给出各不相同的答复，这样的政府信息公开结果令人哭笑不得，更使得申请人无所适从。

被告上法庭的市工商局回复“不予公开”援引的是《条例》；而答复“完全公开”、“部分公开”的部门，援引的还是《条例》。

尤其是在这种到个人隐私的案例中，针对同一法律的解读竟然会出现完全相反的理解，可见行政裁量权在其中发挥了重要的作用，而公民隐私权利被玩弄于股掌之中。

由于立法中缺乏对行政裁量的程序规制，行政机关很可能假借公共利益或申请人知情权的名义，对于涉及到个人隐私的政府信息进行公开，使公民隐私权成为行政裁量的筹码。

3.2.3对于隐私权侵犯的救济缺乏保障

《条例》虽然规定了政府信息公开的救济制度，但是规定过于简单、笼统，仅仅表达了公民合法权益遭到具体行政行为侵犯时可以申请行政复议或者提起行政诉讼这一原则性的规定，很多问题没有细化。

政府信息公开行政案件属于新型案件，不同于一般的行政案件，具有一定的特殊性，政府信息公开法律关系中可能涉及公民隐私权，如果依据一般的行政案件审理方式及程序规则，很可能会造成隐私信息的不当泄露，甚至会给权利人造成无法挽回的损失，如此进行的政府信息公开救济将变得毫无意义[18]。

首先，我国行政诉讼普遍适用公开审理的原则，虽然《行政诉讼法》第45条明确规定了人民法院有权对于那些“涉及到国家秘密、个人隐私以及法律另有规定的”案例可以采取不公开审理的方式，但这里的不公开审理仍然不能全面地保障公民隐私权。

不公开审理，主要是说法院有权不向社会公布就审的案件，即法院所审理的案件对于社会来说是处于保密状态的，在审理此类案件时，不存在旁听的公民以及新闻媒体，但是案件的审理对于当事人是公开的，而这种客观上对当事人的公开事实，就有可能造成个人隐私的不当泄露。

政府信息公开包括主动公开及申请公开两种情况，其中申请公开情形的当事人包括了信息申请人、行政机关以及隐私权利第