常宁土地利用总体规划.docx

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常宁土地利用总体规划

常宁市土地利用总体规划

（2006—2020年）文本

（2016年修订版）

常宁市人民政府

二〇一七年七月

前言

《常宁市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称现行规划或规划）于2010年12月经湖南省人民政府批复实施，规划实施以来，常宁市严格落实现行规划确定的土地保护目标任务，从用地总量、用地布局、用地方向和用地时序等方面对土地利用进行控制。

期间耕地和基本农田得到有效保护，土地利用结构得到优化，较好地满足了全市建设用地的合理需求，有效促进了工业化和城镇化进程。

十八大以来，党中央、国务院对耕地和基本农田保护、生态文明建设、新型城镇化等提出了一系列新的要求，常宁市资源型城市转型发展及常宁市区域性大型基础设施改善为常宁的发展带来了新的发展机遇。

为使土地利用总体规划落实党中央、国务院的新要求，充分发挥土地利用总体规划的统筹管控作用，根据《国土资源部办公厅关于印发<土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（国土资厅函〔2014〕1237号）、《湖南省国土资源厅关于印发<湖南省土地利用总体规划调整完善工作方案>的通知》（湘国土资发〔2014〕47号）及《湖南省国土资源厅湖南省农业委员会<转发国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作>的通知》（湘国土资发[2014]46号）精神及相关要求，常宁市人民政府组织对现行规划进行调整完善，编制《常宁市土地利用总体规划（2006-2020年）》（2016年修订版）（以下简称《规划》）。

《规划》以科学发展观为指导，全面贯彻土地基本国策，基于常宁市经济社会发展与土地利用的新形势和新背景，从严格保护耕地、合理引导建设用地、节约集约利用土地的要求出发，调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，维护土地生态安全，提出保障规划实施的有效措施，为促进区域经济、社会、环境的可持续跨越式发展提供用地保障。

第一章总则

第一节规划指导思想

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，切实按照“四个全面”的总体要求和“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，全面落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度和土地生态建设制度；落实《湖南省主体功能区规划》、《湖南省新型城镇化规划》和“十三五”规划要求，加快促进资源型城市转型和全面小康社会建设，协同推进新型城镇化、新型工业化、农业产业化、城乡信息化、服务业现代化、民生事业均等化“六大建设”，全面落实土地用途管制制度，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，不断提高土地资源对经济社会全面、协调、可持续发展的保障能力。

第二节规划原则

一、严格保护耕地原则

强化管控落实最严格耕地保护制度，进一步严格建设占用耕地审批，强化耕地数量和质量占补平衡，严格划定和永久保护基本农田，严防集体土地流转“非农化”。

二、集约利用土地原则

按照建设资源节约型社会的要求，以节约集约利用土地为核心，合理控制建设用地规模，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，不断提高土地利用效率。

三、统筹发展原则

根据常宁市社会经济发展特点，整合土地资源，统筹安排各类、各区域用地，促进城乡协调发展。

四、促进生态建设原则

立足构建良好的生态环境，倡导与生态环境建设相协调的土地利用模式，保障土地资源的可持续利用，促进生态文明建设。

五、加强宏观调控原则

加强完善规划实施的保障措施，增强土地参与宏观调控的针对性和有效性。

第三节规划期限与范围

规划以2005年为基期年，2014年为修改基准年，2020年为目标年。

规划范围为常宁市行政管辖范围内的所有土地，总面积204790.46公顷。

第二章区域概况

第一节地理区位概况

常宁市位于湖南省南部，衡阳市西南部，湘江中游南岸。

东隔舂陵水与耒阳市为界，南与桂阳县相连，西与祁阳县接壤，北濒湘江与祁东、衡南二县相望。

地处北纬26°07′至26°36′、东经112°07′至112°41′，市区中心位于北纬26°24′、东经112°23′。

土地总面积为2047.90平方公里，约占全省总面积１％，列全省县与县级市的第52位，衡阳市7县（市）中的第5位。

常宁市地处环长株潭城市群的南缘，是湘南地区的“中心区”，也是承接珠三角地区产业梯次转移的“前沿地”。

“十二五”期间，衡桂高速公路常宁段于2012年通车，祁东归阳至常宁蓬塘高速公路于2016年动工，预计2018年年底建成通车，茶陵至常宁高速预计2019年开工，推进了常宁市在湘南毗邻地区交通枢纽中心地位的形成。

此外，瓦松铁路建设现已全面启动，可改变常宁市无铁路运输的局面，促进综合交通运输网络的优化。

第二节自然环境概况

常宁市境内地势南高北低，大致呈两级阶梯形分布，南部是南岭山簇余脉的塔山和大义山，分别呈北东、南北走向，两山之间夹有庙前——西湖的低平谷地，成为常（宁）、桂（阳）市县的交通孔道，海拔1000米以上的山峰有16座，1000米以下至100米的山峰63座，群峰巍峨，构成南部的天然屏障，为第一级阶梯。

北部的平原，丘陵交错，海拔多在200米以下，地形起伏，为第二阶梯。

境内地势类型分山地、丘陵、平原三种，分别占常宁市土地总面积的37.60%、26.00%和37.40%。

土壤分为地带性土壤和非地带性土壤，共10个土类，22个土属，233个土种。

地带性土壤主要有山地草甸土，黄棕壤、黄壤、红壤。

非地带性土壤主要有黑色石灰土、红色石灰土、紫色土、水稻土、河潮土。

其中以水稻土、红壤土、紫色土、黄壤土面积较大，分布甚广，利用率最高。

常宁市范围内的河流均属湘江水系，境内水系较发育，河长5km、集雨面积10km2以上的河流53条，总长833.4km。

全市地表水总量162.82亿m3（其中地表水16.54亿m3，地下水5.07亿m3，客水量为141.21亿m3）。

常宁市属中亚热带季风湿润气候，四季分明，雨量充沛，土地利用的水热资源条件组合良好，但因塔山、大义山绵亘南部，中部低平，有利空气滞留，春秋天气多变。

区内年平均气温为16℃-20℃，最高气温超过40℃；历年降雨为902毫米-1812.2毫米，多年平均年降雨量1342.93毫米，日最大降雨量141.3毫米，降雨集中在3-6月；水面蒸发量为1017.5-1491.7毫米/年。

常宁市境内有树种75科，750种。

用材林主要有杉木、檫木、樟树、木荷、枫香、泡桐、常绿楮栲；经济林主要有油茶、油桐、乌椿、板栗、棕榈、桃、李、柑桔、山苍子等；杂树主要有马尾松、桎木、刺槐、白砾、黄荆等；稀有珍贵树种有银杏、金叶白兰、南云红豆杉、三尖杉、滇楸、山拐李、青檀、闽楠、半枫荷以及引种栽培的杜仲、鹅掌楸、凹叶厚朴等，竹类主要有南竹（毛竹）其次有青皮竹、阔叶箬竹、箬竹、变形竹、刚竹、水竹、淡竹、金竹（黄杆竹）、黄皮刚竹、苦竹、茶杆竹、箭竹、麻竹、绿竹、紫竹等16种。

第三节经济社会概况

2014年末全市户籍人口101.61万人，常住人口82.86万人，城镇人口数量为39.27万人，城镇化水平为47.39%。

2014年全市地区生产总值为244.88亿元，其中第一产业增加值42.86亿元，第二产业增加值为106.08亿元，第三产业增加值为95.94亿元，三次产业结构为17.5：

43.3：

39.2。

全市人均地区生产总值为29665元。

全年完成全部固定资产投资134.37亿元。

在经济不断增长的同时，社会日益进步，人民生活水平逐步提高，2014年，全市城镇居民人均可支配收入23238.00元，农村居民人均纯收入11740.00元。

第三章土地利用现状及存在的主要问题

第一节土地利用现状

2014年全市土地总面积204790.46公顷。

其中，农用地170929.17公顷，占土地总面积的83.47%；建设用地18797.08公顷，占土地总面积的9.18%；其他土地15064.21公顷，占土地总面积的7.36%。

具体见表3-1。

表3-1常宁市2014年土地利用现状表

单位：

公顷、%

土地利用类型

面积

比重

农用地

耕地

50639.32

24.73%

园地

2627.4

1.28%

林地

104544.24

51.05%

其他农用地

13118.21

6.41%

农用地小计

170929.17

83.47%

建设

用地

城乡建设用地

城市

1486.54

0.73%

建制镇

737.95

0.36%

农村居民点

11697.49

5.71%

采矿用地及独立建设用地

1471.54

0.72%

城乡建设用地小计

15393.52

7.52%

交通水利用地

公路用地

1461.53

0.71%

港口码头用地

0.05

0.00%

水工建筑用地

104.19

0.05%

水库水面

1404.75

0.69%

交通水利用地小计

2970.52

1.45%

其他建设用地

风景名胜设施用地及特殊用地

433.04

0.21%

建设用地小计

18797.08

9.18%

其他

土地

水域

4713.77

2.30%

自然保留地

10350.44

5.05%

其他土地小计

15064.21

7.36%

总面积

204790.46

100.00%

第二节土地利用特征

一、土地利用类型多样，以农用地为主

全市土地利用类型多样，总体上以农用地为主，农用地占土地总面积的83.47%，建设用地占9.18%。

土地利用类型齐全，有利于土地资源多样化开发利用。

二、土地利用地域差异明显

受自然和社会经济条件的影响，常宁市土地利用具有较明显的地域差异。

质量等级较高的耕地主要分布在罗桥镇、荫田镇、官岭镇等乡镇；园地集中分布在板桥镇、兰江乡、大堡乡等乡镇；林地主要分布在南部的洋泉镇、庙前镇、西岭镇等乡镇。

建设用地区域内分布不均衡，经济发展较快的乡镇，建设用地比例也较大，其中泉峰街道办事处建设用地比重最大，达到了42.86%；培元街道办事处次之，为36.63%；塔山瑶族乡最小，仅为1.38%。

三、耕地相对集中连片，土地垦殖指数高

常宁市农用地中耕地所占比重较大，耕地占全市土地总面积的24.73%，垦殖指数高于全国10.40%的水平，也高于湖南省18.02%的水平，土地垦殖率处于相对较高水平。

市内有江河平原、溪谷平原、溶蚀平原三大平原，这三大平原地势平坦，土壤肥沃，是全市主要农产品生产基地。

耕地的集中分布，有利于常宁市农业生产力水平、耕地开发利用程度的提高。

四、土地利用与区域经济增长相关性较强

全市土地利用与区域经济增长在数量和空间分布上均呈现出较强的相关性。

随着城镇化水平的提高，城镇工矿建设用地呈上升趋势。

从空间上来看，中心城区、水口山经济开发区以及周边乡镇地区人口集聚、经济增长较快，城镇工矿用地比重较大，建设用地动态变化度也相对较高。

第三节土地利用存在的主要问题

一、耕地保护形势严峻，耕地质量不高

常宁市仍然处于新型城镇化、新型工业化的快速发展阶段，随着人口的不断增长，经济的快速发展，加上“十三五”期间省市重点项目的陆续实施，建设用地的需求将快速增长，不可避免的会占用一定数量的耕地，加快城市化进程与保护耕地的矛盾愈发突出。

常宁市耕地国家利用等别在6-10等之间，其中，六等地面积所占比例最小，仅0.12%，八等地面积所占比例最大，为61.36%，全市平均质量等别为8.01等，优于全国耕地平均质量等别9.96等，但总体等别仍然处于偏低水平。

二、农村居民点面积偏大，人均用地超标

2014年全市农村居民点用地面积占土地总面积的5.71%，村庄平均规模小、布局分散，土地利用不够充分，人均农村居民点用地268.35平方米，超过人均用地指标的上限。

三、矿山生态环境破坏严重，生态恢复治理比重低

常宁市矿产资源丰富，矿种较齐全，资源特色明显，俗称“有色金属之乡”。

但是在矿产开发过程中，引发了众多的矿山生态环境问题。

矿产资源开发与利用范围广、面积大，资源开采条件有限，矿山开发中的“三废”污染严重，尤其是数量众多的乡镇和个体采矿点，多年来矿山生态环境治理相对滞后，生态恢复比重不足。

四、土地遭受重金属污染，生态安全隐患较大

常宁市属于资源型城市，矿产资源丰富，尤其是水口山地区，已有“百年”有色金属采选冶历程，百年冶炼产生的废渣、废水、废气致使区域环境介质中重金属污染突出，含重金属工业粉尘、废气和工业废水的排放，使水口山区域的土壤受到了重金属的污染。

第四节土地利用潜力

一、土地整理复垦开发新增耕地潜力

根据常宁市土地整治规划，2011-2020年，全市土地整理复垦开发补充耕地潜力为6990.04公顷，其中耕地整理新增耕地潜力1391.11公顷，土地复垦新增耕地潜力213.01公顷，农村居民点整理新增耕地潜力1028.64公顷，宜耕后备资源土地开发新增耕地潜力4357.28公顷。

2015-2020年，全市土地整理复垦开发补充耕地潜力为2049.38公顷，其中耕地整理新增耕地潜力407.85公顷，土地复垦新增耕地潜力62.45公顷，农村居民点整理新增耕地潜力301.58公顷，宜耕后备资源土地开发新增耕地潜力1277.49公顷。

二、建设用地集约利用潜力

常宁市建设用地集约利用潜力主要为农村居民点的集约利用潜力，2014年，常宁市现状农村居民点用地面积为11697.49公顷，人均农村居民点用地面积268.35平方米，超出了《镇规划标准》（GB50188—2007）规定150平方米/人的标准，通过测算，2014-2020年常宁市农村居民点可缩减潜力为5727.49公顷。

第四章土地利用战略与目标

第一节土地利用战略背景与目标

充分体现国家在耕地与基本农田保护、建设用地集约节约利用、“多规合一”与国土空间管制、“三线划定”以及生态文明建设方面的新要求，把握国家在创新创业、新兴产业发展、扶贫搬迁以及旅游服务业发展等方面的土地政策机遇，综合考虑区域空间格局优化与湘南承接产业转移基地建设对常宁市社会经济发展与土地利用的影响，立足常宁市“全国闻名的有色金属循环产业基地、全省知名的文化旅游胜地、舒适美好的人居福地”总体定位，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，为常宁市资源型城市转型发展提供用地保障。

第二节土地利用战略重点

一、严格保护耕地与基本农田

以保障粮食安全为目标，坚持以保护农用地特别是耕地为重点，进一步强化对基本农田的保护，推进耕地保护由重数量保护向数量、质量和生态全面管护的转变。

认真落实建设占用耕地补偿的法定义务，在保护自然生态的前提下，充分挖掘区内耕地补充潜力。

二、促进多规合一，推进“三线划定”

落实国家发改委、国土资源部等四部委《关于开展市县“多规合一”试点的通知》要求，推动常宁市土地利用规划、国民经济和社会发展规划、城乡规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合，强化土地利用规划的基础性作用，有力推进新型城镇化和城乡一体化发展，为科学引导国土空间开发利用打下基础。

会同农业部门，以规划调整完善工作为前提，按照《国土资源部农业部关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，科学确定永久基本农田保护任务和空间布局，科学划定城市开发边界；会同环保、林业等相关部门，科学划定生态保护红线。

三、统筹城乡、区域土地利用，引导资源要素跨区域合理流动

优化城乡建设用地结构与布局，优先保障中心城区发展，加强重点城镇、重点集镇的建设；有序推进农村居民点整理，实现城镇建设用地增加与农村居民点缩减相挂钩，促进城乡居民点网络体系的协调与完善；保障交通、能源、水利等重点项目用地，完善基础设施网络，确保各项设施的高效优质供应。

按照区域发展战略的要求，正确处理地区之间的土地利用关系，推动区域、城乡协调发展。

划分土地用途区和建设用地管制分区，明确土地用途管制规则，优化国土空间开发格局。

运用市场机制促进土地合理配置，引导生产要素跨区域合理流动，缩小区域、城乡发展差距。

四、统筹增量与存量土地，提高土地节约集约利用水平

坚持各业用地走内涵与外延相结合、以内涵为主的发展道路，盘活存量建设用地，加强土地管理，促进土地利用方式的根本转变，提高土地集约利用水平和效益。

五、保护土地生态环境，促进生态文明建设

按照保护优先、兼顾治理的要求，协调土地利用与环境保护的关系，促进土地资源可持续利用。

统筹区域土地重金属污染综合防治，强化涉重金属工业污染防治，加快面源污染治理，强化湘江水口山段重金属污染底泥无害化处理。

从环境功能区域协调性原则出发，实现土地生态环境质量分区管制，制定分区管制规则，对土地开发利用行为进行环境约束；进一步巩固退耕还林成果，预防和治理水土流失，增强区域防洪能力；强调土地规划中生态环境的高标准设计和建设，注重土地生态基础设施和生态景观建设，优化土地生态安全格局，控制工业“三废”和城市垃圾污染，改善土地生态环境，促进区域生态文明建设。

第三节土地利用调控目标

一、耕地与基本农田保护目标

2014年全市耕地面积为50639.32公顷，规划到2020年，耕地保有量不低于46690.00公顷。

规划期间，基本农田保护面积不低于40900.00公顷。

二、建设用地总量控制目标

到2020年，建设用地总规模控制在17670.22公顷以内。

其中，城乡建设用地规模控制在15189.26公顷以内，城镇工矿用地规模控制在6609.46公顷以内，中心城区城镇建设用地规模控制在3056.48公顷以内。

三、新增建设用地控制指标

规划期间，全市新增建设用地控制在4559.88公顷以内，新增建设占用农用地控制在3623.82公顷以内，新增建设占用耕地控制在1721.76公顷以内。

四、土地整治目标

规划期间，全市通过土地整治补充耕地不低于2144.17公顷，其中通过农村建设用地整理补充耕地94.50公顷，通过农用地整理补充耕地495.50公顷，通过土地复垦补充耕地90.53公顷，通过土地开发补充耕地1431.18公顷，其他补充耕地32.35公顷。

五、生态环境保护目标

到2020年，具有改善生态环境作用的耕地、园地、林地、水域、自然保留地等基础性生态用地面积占土地总面积的比例不低于84.57%，森林覆盖率达到60%。

六、土地利用效益目标

土地利用率由2014年的92.64%提高到2020年的93.24%；土地产出率由2014年的1195.76万元/平方公里提高至2020年提高到1953.22万元/平方公里。

人均城镇工矿用地控制在115平方米/人以内；人均农村居民点用地控制在150平方米/人以内。

第五章土地利用结构调整

第一节农用地结构调整

在保持生态平衡的前提下，调整农业用地结构和布局，因地制宜安排耕地、园地、林地等各类用地。

2014年全市农用地面积为172333.92公顷，占土地总面积的84.15%；2020年为172827.78公顷，占土地总面积的84.39%，比2014年增加493.86公顷。

一、耕地

严格控制非农业建设占用耕地，以农用地整理、土地复垦、土地开发为平台，推进田、水、路、林、村的综合整治，确保常宁市耕地保有量目标得以实现。

2014年全市耕地面积为50639.32公顷，占土地总面积的24.73%；到2020年耕地面积为49918.9公顷，占土地总面积的24.38%，比2014年减少720.42公顷。

二、园地

加大科技投入，挖掘现有园地的生产潜力。

调整园地生产布局，引导园地向条件适宜的低丘缓坡地集中发展。

加强对中低产园地的改造和管理，推进特色园地的规模化和基地化发展。

2014年全市园地面积为2627.40公顷，占土地总面积的1.28%；到2020年园地面积为2747.26公顷，占土地总面积的1.34%，比2014年增加119.86公顷。

三、林地

控制各项建设工程征占自然保护区、森林公园及生态脆弱地区的林地，重点保护和建设宜水、潭水、主要铁路、公路沿线防护林地。

建设高标准绿色通道、防护林体系、自然保护区等生态林地。

加强低效林地的改造，加快受损林地的恢复和重建。

2014年全市林地面积为104544.24公顷，占土地总面积的51.05%；到2020年林地面积为107390.25公顷，占土地总面积的52.44%，比2014年增加2846.01公顷。

四、其他农用地

保障用于改善农民生产、生活条件及提高农用地综合生产能力必需的其他农用地面积。

加强生态养猪场等畜禽养殖用地规划，坚持区域化布局，推进标准化管理。

2014年全市其他农用地面积为14522.96公顷，占土地总面积的7.09%；到2020年其他农用地面积为12771.38公顷，占土地总面积的6.24%，比2014年减少1751.58公顷。

第二节建设用地结构调整

围绕实现人口与建设用地协调增长，提高建设用地保障科学发展的能力，从严控制建设用地规模，优化建设用地结构，提高土地利用效率。

根据省下达的控制指标，优先确保重点交通、水利等基础设施用地需求；保障市域经济发展必需的城镇及独立建设用地；结合农业现代化建设要求，满足改善农民生产生活条件必需的村镇建设用地需求。

2014年建设用地为17392.33公顷，占土地总面积的8.49%；到2020年建设用地为17670.22公顷，占土地总面积的8.63%，比2014年增加277.89公顷。

一、城镇用地

2014年城镇用地面积为2224.49公顷，占土地总面积的1.09%；到2020年城镇用地面积为4175.2公顷，占土地总面积的2.04%，比2014年增加1950.71公顷。

二、农村居民点用地

2014年农村居民点用地面积为11697.49公顷，占土地总面积的5.71%；到2020年农村居民点用地面积为8579.8公顷，占土地总面积的4.19%，比2014年减少3117.69公顷。

三、采矿与其他独立建设用地

2014年采矿及其他独立建设用地面积1471.54公顷，占土地总面积的0.72%；到2020年采矿及其他独立建设用地面积为2434.26公顷，占土地总面积的1.19%，比2014年增加962.72公顷。

四、交通水利用地

2014年交通水利用地面积为1565.77公顷，占土地总面积的0.76%；到2020年交通水利用地面积为2040.84公顷，占土地总面积的1.00%，比2014年增加475.07公顷。

五、其他建设用地

2014年其他建设用地面积为433.04公顷，占土地总面积的0.21%；到2020年其他建设用地面积为440.12公顷，占土地总面积的0.21%，比2014年增加7.08公顷。

第三节其他土地结构调整

2014年全市其他土地面积为15064.21公顷，占土地总面积的7.36%；规划到2020年其他土地面积为14292.45公顷，占土地总面积的6.98%，比2014年减少771.76公顷。

一、水域

2014年，水域面积4713.77公顷，占土地总面积的2.30%；到2020年水域面积为4159.66公顷，占土地总面积的2.03%。

二、自然保留地

2014年，自然保留地面积10350.44公顷，占土地总面积的5.05%；到2020年自然保留地面积为10132.8公顷，占土地总面积的4.95%，较2014年减少217.64公顷。

第六章土地利用布局优化

第一节农用地布局

规划期内，坚持因地制宜的原则，结合当地的区位优势和自然禀赋优势，发展地方特色产业。

充分发挥中心城市的区位优势，建设城周边及近郊的蔬菜、水产、粮油基地，确保对城市农副产品的正常供应；重点抓好农业八大产业基地建设和潭水流域现代农业科技示范园的建设，八大产业基地分别是位于西岭、柏坊、三角塘等乡镇的湘两优儒高粱生产基地，位于塔山乡、洋泉镇的茶叶生产基地，宜阳街道、三角塘镇、西岭镇、