行政强制措施检察监督研究.doc

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行政强制措施检察监督研究

　　[摘要]强化对行政权力的监督和制约，是全面推进依法治国的必然要求，作为国家法律监督主体的检察机关，必须完善对行政机关行使行政职权的检察监督制度。

在所有行政行为中，涉及公民人身、财产权益的行政强制措施具有行政机关实施的主动性、调整范围的广泛性、与广大人民群众切身利益的密切相关性，倘若不加以有效监督和制约，将极易被滥用去侵犯公民的合法权益造成严重后果，因而对行政强制措施实施检察监督具有重要意义。

对行政强制措施实施有效检察监督，检察识别是前提，检察建议、支持诉讼、提出抗诉是具有操作性的监督方式，尊重行政权的自主性、坚持检察权的谦抑性是检察监督中检察监督权的正确定位。

　　[关键词]行政强制措施;检察识别;监督方式;权力定位;检察监督

　　我国《宪法》第129条规定：

"中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

"这一条文明确了检察机关国家法律监督者的地位。

法律监督的本质是防范、控制和矫正权力的扩张和滥用，保证国家意志的统一和实现。

具体来说，检察机关的根本任务就是对行政权和审判权进行监督和制约。

然而，与检察机关积极行使监督权，对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼进行审判监督相比，检察机关对行政权的监督却一直囿于行政权的强势地位，没能有效实施，所以作为制约权力的法律监督者，检察机关应该充分发挥监督作用促使行政权在规范和制度中运行。

行政行为是指行政主体行使行政权，做出的能够产生行政法律效果的行为，直接体现行政权的主动性、直接性和强制性，所以检察机关监督和制约行政权的有效方式就是对行政行为实施检察监督。

在所有行政行为中，行政强制措施调整范围广泛，直接针对公民人身、财产权益，具有更明显的直接性和强制性，而且强制方式属于物理性强制，更应被有效监督，因而检察机关应重点对行政强制措施实施检察监督。

　　十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》），对合理配置权力、推进检察改革做出了重要部署。

《决定》要求"完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。

"阐明了"检察机关行使监督权"的一种重要形态――对行政强制措施进行检察监督。

这将构成"强化对行政权力制约和监督"的"司法监督"的重要内容。

《决定》明确提出对行政强制措施进行检察监督，体现了监督和制约行政权的决心，也反映了目前违法滥用行政强制措施，严重侵害公民合法权益，危害国家法治建设的现状。

中央领导指出：

"如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方政府和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪。

"显然，强化检察机关对行政强制措施的监督，有利于规范行政权的运行，从而积极助推全面依法治国。

　　一、行政强制措施的检察识别

　　行政强制措施的检察识别，通俗地讲，就是对被检察监督的行政行为是否属于行政强制措施作出判定。

检察识别是检察监督的第一步，是正确监督和处理案件的前提。

如果识别出现偏差，就会影响事实的认定和程序的适用。

而且，"识别"是一项智识性活动，检察机关不能简单沿用行政机关的判断，应该作出检察认定。

（1）识别标准

　　根据《行政强制法》的规定，所谓行政强制措施，是指行政主体在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

《行政强制法》第九条规定了4种类型的行政强制措施：

限制公民人身自由，查封场所、设施或者财物，扣押财物，冻结存款、汇款，并作了"其他行政强制措施"的兜底规定。

可见，行政强制措施可分为对公民人身自由的行政强制措施和对公民、法人或者其他组织的财产的行政强制措施。

　　在检察机关对行政强制措施实施检察监督过程中，识别哪些行为属于行政强制措施，需要结合行政强制措施的特点把握以下标准：

　　第一，暂时性标准。

行政强制措施是行政机关在行政管理过程中为维护和实施行政管理秩序而采取的暂时性手段，本身不是其管理的最终目标。

如果某一行为对权益的处分具有最终性，则不属于行政强制措施;

　　第二，控制性标准。

行政强制措施是为了"制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等"而采取的措施。

如果某一行为具有制裁性、惩戒性，则不属于行政强制措施;

　　第三，从属性标准。

行政强制措施是一种辅助性行政行为，它为另一种行政行为服务，具有预防和保障的作用。

如对醉酒、精神病发作等状态下的人员限制人身自由，是为了防止该人危害社会;对财产的查封是为了防止该财产的转移，从而保障事后的行政裁判能够得到执行。

（2）识别范围

　　《决定》立足于全面推进依法治国的需要，让检察机关对"行政强制措施实行司法监督"，且将其对象限缩为"涉及公民人身、财产权益"，因而检察识别的范围是"涉及公民人身、财产权益"的行政强制措施。

事实上，《行政强制法》所规定的各种行政强制措施，包括"其他行政强制措施"，都可归入"涉及公民人身"或者"涉及财产权益"。

也就是说，只要确认了其为行政强制措施，就可以将其归入检察监督的对象之内。

将对行政强制措施实施检察监督的范围界定为"涉及公民人身、财产权益"，可以避免超出检察机关能力范围的全面监督，既约束部分行政权力的行使，又最大限度地尊重行政权力的运行的自身规律性。

　　二、检察监督的方式

　　检察机关对识别出的行政强制措施实施检察监督，应当采取合理有效、具有操作性的监督方式。

构建行政强制措施检察监督方式体系，是加强对行政权力运行监督的有力武器。

（1）检察建议

　　《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条：

"检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。

"因而，检察机关在履行职责中发现行政机关违法滥用行政强制措施，完全可以以检察建议的方式督促其纠正。

检察机关在履行法律监督职能过程中，结合实际情况，可以向有关单位发出纠正、改正违法行为或移送案件的建议，包括纠错建议、改正建议、处置建议和移送犯罪案件建议等。

但检察建议系柔性的法律监督方式，它通过被建议单位的自觉接受、主动采取行动而发挥作用。

这也是当前学界及司法界普遍认为检察建议适用效果不尽如人意的根本性原因，为了更好地实施检察监督，必须切实提升检察建议的法律效力和实施效果。

可以从以下方面完善：

　　一是法律应当明确规定检察建议接收者的义务。

法律（至少在《人民检察院组织法》中）应当明确规定检察建议接收者（有关单位和人员）的义务。

对于检察机关发出的检察建议，接收者必须按照检察建议书中的要求，限期审查自己的有关行为，承认确有违法情况和漏洞的，要及时纠正或采取有效措施，并将纠正或改进情况通报发出检察建议的检察机关;认为没有违法情况的，应当及时回复察机关。

检察机关在必要时，可以向其上级主管部门反映情况，上级主管部门接到检察机关反映的违法情况，应当及时审查了解，并回复检察机关。

　　二是赋予检察机关提请惩戒权。

对于违法实施行政强制措施的人员和单位，在收到检察建议后，没有正当理由仍然不予纠正或者改进的，或者发现有违法违规行为的，检察机关有权向其所在单位、有关主管部门、纪检监察机关、人大及其常委会提出对其进行违法、违纪审查的建议，并且根据审查结果决定是否提请惩戒处分。

　　三是建立检察建议约谈制度。

即指检察机关在发送检察建议的同时，与被建议单位相约座谈，阐释检察建议内容，共同研究整改措施，帮助行政机关预防和减少违法滥用行政强制措施，并将约谈与跟踪回访紧密结合起来的一项创新性工作机制。

检察机关可以事先约谈相关单位的主要负责人，直接沟通，了解案情、释法说理，这样既保证检察建议有的放矢、言之成理又可以提高被建议单位履行检察建议的积极性和主动性，同时与跟踪回访制度相结合，有利于实现监督督促效应，确保检察建议的实效性与时效性。

（2）支持诉讼

　　《行政诉讼法》已经明确将对行政强制措施的不服纳入行政诉讼的受案范围，检察机关可以支持公民、组织诉讼，有效缓解弱势群体不敢起诉、起诉难的问题。

虽然行政诉讼法没有明文规定检察机关可以支持行政相对人诉讼，但《民事诉讼法》第十五条规定：

"机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。

"可以看作是支持起诉的原则性规定，而民事诉讼法作为行政诉讼法的法律渊源之一，对于行政诉讼法没有规定的，可以适用与行政诉讼性质不冲突的民事诉讼规则。

还有《人民检察院组织法》第四条的规定，则可以认为是法律对检察机关支持起诉的一种概括性授权。

同时，现实生活中，社会转型所产生的弱势群体，他们缺乏必要知识、资源、甚至勇气，当面对过于强大的力量侵害时，不敢起诉，不知起诉或者无能力起诉。

在这种情况下，检察机关通过辅助权利人诉讼，保障当事人平等地享有参与行政诉讼的机会，符合支持诉讼的立法精神。

　　相对民事起诉而言，行政相对人起诉压力更大、起诉更难，实践中行政诉讼高撤诉率就是实证。

基于检察机关法律监督权，从有效监督行政权，解决行政相对人在受侵害后无力、不敢或不能进行诉讼的实际情况来看，支持诉讼应该作为一种监督措施。

特别是针对实践中，符合起诉条件的行政相对人向法院提起诉讼，法院拒绝接收起诉材料、或者在收到起诉材料后不出具收据、不予答复的现象，检察机关以支持诉讼的方式进行监督将会很有实际效果。

　　2D00年以来，检察机关在司法实践中形成了不同的支持诉讼模式。

其中适合支持行政相对人提起行政诉讼的模式有两种：

其一，向法院递交《支持起诉意见书》的事前监督模式，支持当事人参加诉讼，但不介入随后的诉讼活动;其二，向法院递交《支持起诉意见书》并出庭支持诉讼，对庭审活动进行监督。

　　（3）提出抗诉

　　《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二条规定：

"人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。

"检察机关通过对错误的行政裁判结果提出抗诉，间接对行政行为进行监督。

特别是针对法院作出的涉及行政机关对公民人身、财产权益采取行政强制措施的行政裁判。

行政抗诉是检察机关监督行政强制措施的法定手段，从现行法律来看，将抗诉机制严格落实将会比各种创新的监督形式更有效果。

　　三、检察监督中的权力定位

　　行政强制措施检察监督活动的本质是检察权对行政权的监督，然而每种权力都有自己的特性和作用，既要让行政权发挥作用，又要让监督权得以落实，就必须正确"定位"检察监督权的角色，积极弥补"缺位"，极力避免"越位"。

我国行政权和检察权分别为独立的国家权力，行政权是管理的权力，提供秩序;检察权是监督的权力，提供保障。

两种权力在我国宪政体制内，相互独立而各居其位、各司其职;相互关联而分工配合、相辅相成。

就行政强制措施来说，其本质是行政权在行政管理中的具体表现，是治理国家的具体方式;其具有管理上的即时性、控制性和强制性以及违法行使损害人民切身利益的密切相关性和范围广泛性，这决定了在对行政强制措施实施检察监督时，必须同时做到既尊重了行政权的自主性，又切实履行了检察权的监督职能。

（1）尊重行政权的自主性

　　行政权是以一种主动、直接、连续、具体的方式对行政事务进行管理，而司法权则被动地解决社会争端。

行政强制措施更是为了"制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等"而采取的紧急措施。

这要求检察机关必须充分尊重行政权的自主性，尊重行政强制措施临时性、紧急性的特点，在行