浅述行政强制措施.docx

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浅述行政强制措施

浅述行政强制措施

摘要：

中国的行政强制制度由行政强制措施制度与行政强制执行制度所构成。

所谓的行政强制，是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。

具有下列法律特征：

一是强制性，二是非处分性，三是临时性，四是实力性，五是具体性，六是可诉性。

行政强制措施与行政处罚的区别在于：

1、处分权利与限制权利；2、是否以违法为前提，是否具有制裁性；3、中间行为与最终行为；4、立法上的表现形式。

行政强制措施与行政命令应区分不同情况对待。

行政强制措施是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的具体的行政强制措施。

行政强制措施是一个范围较宽广的概括性、包容性概念。

因适用场合和追求目标不同，在实定法上的名称和实际存在的形态有很大差异。

行政强制措施是可诉性具体行政行为，但并不是每种行政强制措施都具有可诉性。

一个特定的行政强制措施是否具有可诉性，取决于它是否是一个独立完整的已经成立的具体行政行为及其与相对人权益的关系。

行政执法人员采取行政强制措施应依法行政，人性化执法。

关键词：

行政强制措施行政处罚行政命令区别可诉性分析

在《行政诉讼法》颁布十几年之后，对行政强制措施的含义和范围仍存在较大的模糊性。

这说明我国对行政强制措施性质、形态的认识还存在许多空白。

本文拟从对行政强制措施的范围、形态和可诉性问题进行探讨。

一、“行政强制措施”的概念和特征

（一）概念和特征

要论述这个问题首先要从行政强制制度说起。

中国的行政强制制度由行政强制措施制度与行政强制执行制度所构成。

所谓的行政强制，是指行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态；或者处于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全的需要，对相对方的人身或财产采取紧急性、即时性强制措施的具体行政行为的总称。

行政强制的对象是拒不履行行政法义务的行政相对方，或对社会秩序及他人人身健康和安全可能构成危害或其本身正处在或将处在某种危险状态下的行政相对方。

行政强制并非适用所有违反行政法律规范的相对方，但相对方必须是违反了特定的法律、法规，符合适用行政强制的条件。

行政强制的目的是保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民的人身权、财产权免受侵害。

从这个定义中可以看出行政强制措施，系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序，预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律、法规规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。

行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成部分，具有下列法律特征：

一是强制性。

它意味着当行政机关实施行政强制措施时，对象人负有容忍的义务，否则要承担法律后果。

使用行政强制的行政主体，应该有严格的条件限制，都必须有法律予以明确的规定，特别是牵涉到对人身的强制措施时更是如此。

二是非处分性。

在行政强制措施中，无论作为基础性的有关强制措施的行政决定，还是对这一决定的执行，都不具有“处分性”。

换句话说，它一般是“限制”权利，而不是“处分”权利。

一般来说强制措施的实施，多是在具有现实且急迫的危险时才能启动，多针对相对方的人身或者财产，以保护相对人和社会利益为目的。

这一点与行政强制执行不同。

三是临时性。

任何行政强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为，因而具有临时性。

如扣押、冻结、暂扣证照等，都是一种临时性的保障措施，不是行为的最终目的。

其一般目的是“保证法定义务的彻底实现，维护正常的社会秩序，保障社会安全，保护公民人身权、财产权免受侵害。

”

四是实力性。

行政行为有意思行为与实力行为之分，前者是一种决意的表达，往往表现为一种行政决定、行政命令等，后者以作出物理性的动作为特征，如对人身的强制约束。

不管怎样行政强制措施都是一种行政行为，因而具有行政行为的一般属性，即确定力、拘束力、公定力、执行力。

第五具体性。

行政强制措施是行政主体为实现特定的行政目的，针对特定的行政相对人及行为或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为。

正因为它是具体行政行为，所以一些虽在形式上挂有“措施”而内容上带有“普遍性”的行为就不应被入“行政强制措施”的范围之内。

第六可诉性。

行政强制措施在法律救济上适用行政复议和行政诉讼。

根据《中华人民共和国行政复议法》第6条第

（二）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第

（二）项的规定，行政相对人对行政主体的行政强制措施不服的，可以申请行政复议和提起行政诉讼。

（二）与相关概念的区别

在上面的论述中，我们对“行政强制措施”的概念内涵与法律特征作了探讨，这属于对行政强制措施“内在”的研究。

在这里还有一个重要的任务是划清“行政强制措施”与其他外部概念——而这些概念是最易与它相混淆的——之间的界线，细心探测“行政强制措施”的外部“边界”，这属于对行政强制措施不是什么的研究。

1、行政强制措施与行政处罚

中国早在1996年业已制定了行政处罚法。

行政处罚是指行政机关或其他行政主体依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。

“行政处罚”行为已被作了严格界定。

按理说，两者的“界河”较为明晰。

但由于行政强制措施与行政处罚都属具体行政行为，而且两者的某些行为手段在形式上相同，如“暂扣证照”，这给我们的区分工作带来困难。

区分“行政强制措施”与“行政处罚”，并非纯粹基于学理上界定概念的需要，它涉及到在行政执法阶段对法律的适用。

某一行政行为如果被界定为“行政处罚”，那它就必须受制于《中华人民共和国行政处罚法》，我们必须按行政处罚法的标准去衡量该行政行为的合法性；相反，如果该行政行为被确定是“行政强制措施”，那它就不受行政处罚法的约束，而应受中国行将制定的《中华人民共和国行政强制法》规制。

1）处分权利与限制权利。

行政处罚与行政强制措施，其法律效果是不同的。

行政处罚是对行政相对人权利的最终处分，如没收财产之所以是行政处罚，因为它是对相对人财产所有权的最终剥夺即处分；而行政强制措施是对相对人权利（特别是财产使用权和处分权）的一种临时限制，如查封财物之所以是行政强制措施，因为它不是对该财物所有权的最终处分，而仅是在短期内对该财物使用权和处分权的临时限制。

2）是否以违法为前提，是否具有制裁性。

行政处罚是一种行政制裁行为，因而必然以行政相对人的行为违法为前提；行政强制措施不是一种行政制裁行为，因而与行政相对人的行为是否违法没有必然联系。

它可以针对相对人的违法行为，也可针对相对人的合法行为。

3）中间行为与最终行为。

行政强制措施是一种中间行为，它是为保证最终行政行为的作出所采取的一种临时性措施，它没有到达对事件最终处理完毕的状态。

如扣押财物，扣押本身不是最终的目的，它是为保证尔后行政处理决定的最终作出和执行所采取的临时措施。

行政处罚则是一种最终行政行为。

它的作出，表明该行政违法案件已被处理完毕。

如没收财物，它表达了行政主体对该财物的最终处理。

4）立法上的表现形式。

一般说来，从法律法规上看，行政处罚作为一种罚则，被规定在“法律责任”这一章节中，而行政强制措施被规定在“执法检查”的章节中。

我国已有“行政处罚”的单行法，等“行政强制”的单行法制定以后，两者的立法形式就更易区别了。

需要提醒的是，我们不能简单地根据行为“形式”、“手段”认定行为性质，因为有的行为形式既可作为“行政强制措施”的一种手段，也可作为“行政处罚”的一种手段，这需对照上述标准作具体分析。

2、行政强制措施与行政命令

目前在中国，行政命令既可作为抽象行政行为的一种形式，也可作为具体行政行为的一种形式。

作为前者，当然没有必要比较。

作为具体行政行为的行政命令，系指由行政主体作出的强制要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示。

行政命令是个意思行为，行政强制措施是个物理行为，这作为它们之间理论上最主要的区别标准是没有问题的。

问题在于我们时常发现，不少行政强制措施在实施时同时被伴随行政命令，几乎大多行政强制措施都以行政命令为程序上的附助手段，如要驱散人群，必然同时命令被驱者离开。

这时，如何解决行政强制措施与行政命令之间的界线，会使我们感到困惑。

我们认为，这里应区分以下不同情况对待：

1）如果行政主体在前面作出一个行政命令，而且该命令尚未最终生效，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为对待，事后的行政强制行为也作为独立的行政强制措施行为对待。

2）如果行政主体在前面作出一个行政命令，并且该命令已获得最终效力，事后根据该命令实施一种强制行为，那么，事前的行政命令作为独立的具体行政行为（命令性决定）对待，事后的行政强制行为便作为“行政强制执行”而不是“行政强制措施”对待。

3）如果行政主体在实施行政强制措施过程中或与实施行政强制措施同时作出行政命令，那么，这种命令只是行政强制措施中的一个程序上的告诫环节，它被行政强制措施行为所吸收，不能作为一个独立的具体行政行为（行政命令）存在。

二、“行政强制措施”的种类

通过以上的分析可以看出，行政强制措施在其属性有“强制”的限定，但就其所包含的内容而言，行政强制措施并不是仅指某个特定的行为方式，而是指具有强制属性的一类具体行政行为。

因此，行政强制措施是一个概括性、包容性的概念，其中可以含有不同形态的具体的行政强制措施。

有些学者在论及行政强制措施时明确指出，“行政强制措施包括预防性强制措施、制止性强制措施和执行性强制措施”。

预防性强制措施，是指行政主体对可能发生危害行政管理秩序的人或物，依法采取的即时性强制措施。

预防性强制措施适用的主要特点是：

相对方的行为或物即将对社会或公共利益产生危害，非采取即时强制不足以防止危害结果的发生。

制止性强制措施，是指行政主体对正在实施危害行政管理秩序的相对方采取的限制其财产或人身自由的即时性强制措施。

制止性强制措施适用的主要特征是：

相对方危害社会的行为已经发生，非采取即时制止性强制措施不足以遏制违法行为的继续和发展。

执行性强制措施，是指行政主体为了保证法律、法规、规章和其他行政规范性文件以及行政主体本身作出的行政决定所确定的行政相对方的义务的实现，采取一定的强制措施，迫使拒不履行相应义务的相对方履行义务或通过其他法定方式使相应义务得以实现。

换言之，行政强制措施既可以适用于行政强制执行的场合，以实现已生效的具体行政行为；也可以适用于调查、取证或可能对相对人的人身、他人或公共利益造成危害的场合，以保证具体行政行为的作出。

还有的学者以行政强制行为的调整对象为标准将其分为：

对人身的强制措施和对财产的强制措施；以行政行为使用目的和程序为标准，把它分为即时性强制措施和执行性强制措施。

可见，场合的不同，目标追求的差异，都使行政强制措施呈现不同的形态，与相对人权益的关系，法律对其规范和要求的侧重点，也有许多差异。

本文为了论述的方便，按罗豪才老师的分类方法。

对人身的强制措施主要是指公安、海关、国家安全机关、医疗卫生等行政机关，对那些对社会有现实威胁或拒不接受有关机关作出的人身处罚，拒不履行法定义务的相对方采取的限制其人身自由或迫使其履行人身义务的强制措施。

根据目前有关法律、法规规定，对人身的强制措施主要有以下几种：

强制拘留、强制扣留、限期出境、驱逐出境、强制约束、强制遣返、强制隔离、强制治疗、强制戒毒、强制传唤、收容审查、强制履行等。

对财产的强制措施，主要是指行政主体对负有履行法定财产义务却拒不履行义务的相对方，所采取的迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的强制措施。

主要有：

冻结、扣押、查封、划拨、扣缴、强制拆除、强制销毁、强制检定、强制许可、变价出售、强制抵缴、强制退还等。

从这里可以看出在我国行政法理论以及实践中行政强制措施的多样性和复杂性，并且