农业与农村法制建设论坛中国农业经济法.docx
《农业与农村法制建设论坛中国农业经济法.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《农业与农村法制建设论坛中国农业经济法.docx（15页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
农业与农村法制建设论坛中国农业经济法
2010农业与农村法制建设论坛
中国农业经济法研究会2010年年会
暨统筹城乡发展背景下的农村土地法律制度学术研讨会
简报（第二期）
主办：
中国农业经济法研究会
承办：
西南政法大学经济法学院
西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心
第二阶段主题发言
2010年11月19日下午，台下宾朋满座，在清华大学法学院教授高其才的主持下论坛继续进行。
高其才：
各位嘉宾下午好，经过中午短暂的休息，现在会议继续进行。
现在有请刘俊教授发言。
他的题目是：
《户籍改革中农民土地权利与社会保障待遇之关系》
刘俊（中国农业经济法研究会副会长、教授）
各位专家、老师、同学，大家下午好！
我今天和大家交流的题目是户籍改革中农民土地权利与社会保障待遇之关系。
中国已经进入城镇化快速推进的社会发展阶段，户籍制度改革，减少农业人口，农民变为市民，将成为我国社会发展的基本形式。
在农民变市民过程中，如何看待和处理他们在农村的土地权利，农民土地权利与转为城镇居民后社会保障权利之间究竟是一种怎样的关系，这是我国城镇化改革中面临的亟待解决的重大问题。
重庆户籍制度改革之前，各地为此而进行的改革创新，基本上都基于同一个理论逻辑：
农民在农村的土地财产与城镇居民的社会保障性的权利是相同性质的法律权利，二者具有关联性。
正是基于这样的理论认识，才形成了“以承包地换社保，以宅基地换住房”的全国各地较为普遍的改革实践模式。
这种理论，实际上是对现行制度的误判，既有理论误解，社会改革实践的误导。
户籍制度改革的制度基础究竟是什么？
我国最初的农村法律制度，完全按照对农民的生存保障价值目标进行设计，其核心是“劳动群众集体所有”，就是集体经济组织成员共同拥有集体土地。
在当时的城乡完全分割封闭，生活困难，物资极端缺乏，土地作为农民生存唯一依赖的社会背景下，这种制度机制是科学的。
在城镇。
国家主要通过促进就业，使得城镇居民获得劳动报酬的方式，保障城镇居民的生存权，通过福利住房制度，保障居民“居者有其屋”对于那些无法就业的城镇居民，国家通过建立社会保障救济体系，使其生存权获得保障。
在改革开放之前，此二者具有相关性。
而在改革开放30年的今天，我国农村集体土地法律制度改革，已经完成了从生存保障价值目标为基础制度向效率价值目标为基础制度的转换，而且这是两种不同的制度逻辑。
如果再以以前的理念和理论评价现在的改革，不仅会形成理论误导，而且还会使得改革的社会实践偏离科学轨道。
基于两种完全不同性质的权力类型。
那种农民工与城镇劳动者按照不同的比例缴纳社会保险金，按照不同的标准享受社会保险待遇的政策，仍然是二元社会结构的具有歧视性的社会政策，应当逐渐废止，以实现劳动者﹙无论是农民工还是城镇劳动者﹚在劳动中的各项权利平等的法治目标。
希望大家批评指正，谢谢大家！
高其才：
感谢刘校长的精彩发言，刘校长对农民土地权利和社会保障的关心进行的精彩的演讲，我想对我们大家都是很有启发的。
让我们再次感谢刘校长。
有请下一位，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任任大鹏教授。
他的发言主题是《农村土地承包权退出的法理依据分析》。
任大鹏（中国农业大学农业与农村法制研究中心主任）
谢谢大会主持人给我找个机会！
首先申明一点，我们关于农村土地问题研究了这么年，始终有一个立场就是保护农民最基本的财产利益。
不管是在城乡统筹中遇到的承包土地问题，还是宅基地问题或建设用地问题，一切问题都可以归结到农民利益和其他利益主体之间的利益关系问题上面，即怎样在一个强势包围弱势、争夺土地的环节上，从法律的角度去维护农民的利益。
这是一点我首先要向大家申明的，因为下面我试图要和大家讨论的一些问题有可能会引起大家的一些误读，所以我想先明确我们的基本立场。
关于农村土地承包权的问题，我们一直在思考着，事实上作为每一个研究土地法律制度的人，我想大家也一直都在纠结困惑着以下的问题：
新增人口为什么没有权利承包土地？
如何看待返乡农民要地的现象？
《农村土地承包法》对家庭承包确立了一个基本原则是公平优先，那么是强调实质公平还是形式公平？
是强调动态公平还是静态公平？
我们在强调统筹城乡时，明确要构建城乡统筹的社会保障制度，农民也应当享有城市居民享有的社会保障制度，农民也应当享有城市居民享有的社会保障，共享改革发展成果，但农民不同于城市居民的是有土地。
到目前为止，土地仍有一定的社会保障作用，那么共享统一的社会保障的福祉的时候，如何看待作为农民身份而享有的土地权益？
土地权利作为承包权是农民独有的权利，那它是给农民的社会福祉，还是源于世代对土地的贡献？
土地承包权是基于成员身份，而事实上，成员身份已经消灭的仍享有土地承包权利，比如死亡，我们坚持的“增人不增地，减人不减地”的法理依据在哪里？
立法追求的承包经营关系的稳定的制度目标在现有体制下能否实现？
能在多大程度上实现？
在农村土地的家庭承包关系中，家庭扮演了什么角色？
在传统的民商法意义上，作为民商事主体的只有两类——法人和自然人，那么家庭是一种什么法律地位？
《民法通则》中规定了家庭承包经营权这样一种权利，《农村土地承包法》和《物权法》中都把土地承包经营权这样一种权利赋予“户”这样一个独特的组合类型，“户”是什么？
“户”享有什么权利？
农村土地承包经营权的退出的法理依据主要涉及的内容包括：
承包权应该以集体经济组织的成员权为基础，那么非农业经营群体是不具有成员权的身份或资质，因此不应享有承包经营权。
当然在这样一个体系下，我们现有的关于稳定经营承包关系的相应的制度可能都需要重新梳理，会产生许许多多的新问题，所以我一再强调我今天所谈的仍然是困惑。
从《宪法》、《农村土地承包法》、《物权法》中的相关法律规定看来，我们现在的承包土地制度体系设置无疑是，将承包权规定为以家庭为基础的，集体经济组织成员的成员权。
那么这个成员的概念是相对于自然人来讲的而不是对于“户”来讲的，实践中我们是以“户”为单位来分地的，这仅是对法律的一个误读。
我个人的看法是，在这里“户”是作为一个管理者的身份出现的，而非是一个权利主体的身份出现的，因为“户”本身不能成为集体经济组织的成员。
现有的体制的弊端在我提交给大会的论文中已有陈述，在此不再展开。
再回到谁是成员的问题上，我们要回答的是：
成员是不是要有民事行为能力；作为农地经营的主体来讲是否应当有农地耕作能力；农地的耕作能力和作为承包主体的自然人成员的民事行为能力之间是什么关系；实践中的未成年人、丧失劳动能力的老年人及长期外出务工已享有了城市市民才享有的社会保障的人还是否是成员。
这些问题也同样是困惑着我们的问题。
从现行的法律规定来讲，关于什么是成员权的问题，没有过明确的法律界定。
在实践中还会引起一个新的问题，即成员概念和村民委员会的村民这个概念之间的混淆。
在刚通过的《村民委员会组织法》中实际就将村民概念和集体经济组成人员概念混为一体。
将二者混为一体在实践中将带来很多问题，比如某些外来务工人员落户于某个村庄，我们把他们视为成员就意味着他们要瓜分原集体成员的财产利益，所以新成员和老成员形成严重的利益对抗。
如何解决这些矛盾呢，有一些国外的立法例可以借鉴，比如法国，其法律明确规定农业土地经营转移的年金制度，所以如果农民将其农地让渡出来，可以获得政府的补贴，而日本则有老年农民退休金制。
事实上不具有农业经营能力就应当把土地让渡出来，以使土地发挥更大的资源价值。
当然，如果我们将土地承包经营权的主体落到具有农业耕作能力的自然人身上而非“户”身上，由此可能会形成一系列新的问题，而最核心的是怎样保障农村承包关系的长期稳定、长久不变。
对于这样一个问题，我现在也没有一个很好的思路，所以我仍困惑着，借这次大会的机会把这个问题摆出来，求教各位。
最后，做一个简单的总结：
第一，成员权应当作为土地承包权赋权的依据和基础；第二，成员权是以集体经济组织的农业劳动者为标准确定的；第三，成员权是以自然人为主体，家庭在承包关系中是管理者身份而不是权利主体；第四，成员权因身份属性、农业经营能力丧失而消灭；第五，成员权丧失，其承包权的主体资格消灭。
请大家多批评！
高其才：
谢谢任大鹏教授对土地承包权退出的问题所作的深刻讲解。
现在有请甘肃省社科院法学所所长张谦元。
他的发言题目是《黑龙江垦区土地法律制度的思考》。
张谦元（甘肃省社科院法学所所长、研究员）
各位专家、各位代表，大家下午好，谢谢大家给我这一次发言的机会。
我发言的题目是取消户籍分割与立法完善。
我的题目主要是承担了一项国家项目课题的基础上形成一篇论文，请各位专家、各位代表批评指正。
我建议出台《中华人民共和国户籍法》。
首先，制定《户籍法》有其实现的必要性，时机已经基本成熟。
制定《户籍法》是保障公民迁徙自由的需要。
迁徙自由是指公民在国际所在国领土内自由旅行和居住的权力。
从国际上来看，迁徙自由作为公民的一项基本人权被大多数国家宪法予以确认。
同时我们也通过调查问卷可以得出这一结论。
其次，制定《户籍法》也是保障公民政治、经济、文化平等权力的需要。
城乡分割的户籍制度必然衍生出城乡劳动就业权力的差别。
第三，制定《户籍法》也是实现政府人口管理职能转变的需要。
户籍制度是一项重要的人口行政管理制度。
在市场经济的条件下，城乡户籍分割制度受到严峻挑战。
从现实情况来看，人口管理尤其是人口登记中的问题较为突出，如有人无户、有户无人或一人多户的问题，人口信息不一的问题，“黑人黑户”的问题，常住都市的暂住人口问题等。
从实践来讲，出台户籍法的时机也基本成熟，各地户籍改革的不断突破，经济社会的不断发展，城乡统筹社会保障制度的不断健全，国家相关法律的完善，这都为《户籍法》的出台铺平了道路。
户籍法作为专门规制人口的户籍的法律，在内容方面首先应该反映户籍制度的基本功能。
其次，要建立全国统一的户口登记管理制度。
第三，户籍法应保障公民的自由迁徙权，对相关的权力保障及必要的救济措施作出规定。
我的第二个建议是制定户籍制度改革的国家中长期方案。
目前，我国户籍制度的改革，从整体上可能，目标不明、思路不一、指导方针不确定、局部改革和全局性改革不统一，一些省份虽已经实现了一元化的管理，但是由于全国范围内还没有实行户籍一元化的改革，在实际工作中还遇到不少问题。
出台户籍改革总体方案是各地户籍改革的实践需要，也是改革本身的内在要求。
我的第三个建议是实行以身份证为主的人口管理制度。
传统的户籍制度是以户籍薄登记为手段进行管理，其在生活的方方面面发挥了重要的作用，但是现在户口已经不适应新形势的要求。
与此同时，我国居民身份证制度已实行多年，在人口管理社会控制中的作用日益重要。
在这种背景之下，政府管理应当及时实行以身份证为主的管理。
这中人口管理制度的特点和有点在于把公民户籍管理与公民流动管理分开。
我的第四个建议是统筹城乡发展，完善相关配套立法。
第一是制定《农民增收和农业发展支持法》。
第二是制定《城乡就业服务促进法》。
第三是制定《县域城镇发展规划和土地控制法》。
第四是健全社会保障法律体系。
望大家批评指正，谢谢大家！
高其才：
谢谢张谦元研究员的发言。
有请西南政法大学教授江帆。
她的发言题目是《从价值属性变化看中国农地制度的变革》。
江帆（西南政法大学教授）：
各位学者，专家下午好。
我所演讲的题目是《从价值属性的变化看我国农地制度的变革》。
我所表达的中心思想是土地制度变革的方向，我所主张的是土地私有化。
当前改革步履艰辛的原因在于无法突破意识形态和观念的束缚。
土地制度变革不是法律问题而是思想和观念问题。
土地所承载的双重属性使土地的权利配置和利用方式往往存在矛盾和冲突。
在当前的发展阶段，我们应该重新认识土地权利的财产性和保障性之间的关系。
我从四个方面来讲：
一、土地财产属性对地权配置的影响。
在市场经济条件下，土地作为极其重要而稀缺的生产要素必须通过确权和交易实现其资源配置和合理性与利用效率的最大化。
目前的经济发展现状下，土地的保障属性越来越小，财产属性越来越大。
对土地价值属性的认识决定着我们的制度选择。
一方面，我们应该充分重视土地财产价值。
但另一方面，我们必须重视土地资源的保障性和社会性，需要对土地的归属和利用进行适当的限制。
要处理好土地不同价值属性之间的冲突与平衡。
二、我国农村权利配置的历史与现状。
自从宋代开始，国家对于土地所有权的态度发生了重大变化，国家不再追求多所有权进行的绝对控制，国家也不再作为具有政治特权的一个主体参与对所有权的争夺和竞争，而是担负起保护私人土地权利的职能。
这反映了中国土地制度思想的不断成熟。
新中国土地制度在一定程度上使传统断裂。
近年来农地改革的制度措施和方向并不令人鼓舞和乐观。
从我国现行立法规定和十七届三中全会所表达的政策导向，可以清晰地看到，农地的财产属性任然被极大的弱化。
三、我国农地价值属性现状：
保障功能渐行渐远。
现实表明，农民对土地的依赖越来越小，改革开放，城市化进程为农民提供了很多改变身份的机会。
农民也是趋利避害的经济人，农民也会为了更好的生活去改变自己的身份。
四、我国农地制度的变革方向：
私有化是必由之路。
西方各国历史发展经验及我国30年改革的历程已经充分表明，生产要素只有在市场中才能实现其最大价值。
土地产权的清晰界定，尤其是土地自由转让权的清晰界定，是市场交易必不可少的基础性条件。
把土地分配给私人，再有公权力对其进行正当合理的限制才能保障资源优化配置，也能保障土地私有会导致的负面影响。
私有化并不意味着一步到位，私有化是方向，但改革的节奏可以是渐进的。
制度必须及时回应现实的变化。
经过30多年改革开放的历称，我国现行农地制度的价值目标已经丧失了它的合理性与现实性。
我们需要改革既有的关于农地财产属性与保障性关系的认知，需要进一步对农地“还权赋能”，需要解除农地抵押和流转的限制，并真正落实农民地权的稳定性和支配性。
当然，为了实现上述目标，我们还需要农地产权和政权的关系，需要约束国家在农地产权变革中的权利限度，需要克服意识形态和价值观念的路径依赖，尤其需要尊重农民意愿和广泛的社会协商，由此方可避免因农地产权变革而产生的社会动荡。
谢谢各位！
发言完毕！
高其才：
谢谢江教授的精彩发言，她从实际出发，大胆预测土地制度变革的方向，学术无禁区。
她的发言体现了一种可贵的创新态度和探索的精神。
谢谢江老师。
有请下一位，来自黑龙江八一农垦大学的陈彦彦教授。
她的发言题目是《黑龙江垦区土地法律制度的思考》。
陈彦彦（黑龙江八一农垦大学副院长、教授）
各位专家、老师、同学下午好，我和大家交流的主题是黑龙江垦区土地经营中的法律问题。
首先我对进行垦区简介。
黑龙江垦区位于我国东北部小兴安岭山麓、松嫩平原和三江平原地区，辖区总面积5.62万平方公里，其中耕地4000万亩。
下辖9个分局、113个农牧场，总人口166.8万人。
垦区是在省人民政府确定的国有土地使用权范围内，行使相应地方人民政府及其所属部门行政执法权，对国有农场实施管理的经济社会区域。
农业经营方式是以农场统一经营为主导、以家庭农场分散生产为基础、通过土地承包关系建立的双层经营体制。
土地承包政策是垦区的土地承包政策经历了大组承包、分包到户、两田制等发展阶段。
黑龙江垦区现行土地相关法律制度主要是欠缺专门性的法律法规和法律规范层级较低还有政策性规定较多。
当前垦区土地经营中的热点法律问题有很多，首先是“被城镇化”下的土地问题。
主要有房屋补偿、安置和外来落户农民的待遇以及征地补偿。
其次是关于垦区土地规模经营中的问题。
目前普遍存在一个误区，认为规模越大越好，其实有个度的问题，就是适度经营。
还有经济效益和社会效益的平衡问题，土地经营中的管理问题以及农场机关人员承包土地问题和土地流转问题。
最后是场县共建中的土地问题比如说农机作业中的问题，农村和农场的体制差异等。
建立健全黑龙江垦区土地法律制度的思路主要是立法理念的调整和法律体系构建。
在立法理念方面，首先不能过分夸大GDP的地位，因为GDP不等于财富，只能说明在增长，是否保障和改善了老百姓的生活不一定。
这就要求在立法和制定政策对土地调整和管理时既要实现经济增长的目标又要保障和改善民生问题。
其次，实现经济利益和国家利益的共赢。
现行的法律和政策中对国家的利益考虑的比较多，而轻视了垦区土地经营中的利益。
在法律体系的构建方面，首先对垦区土地作出专门的规定，形成有针对性的法律规范调整垦区特殊的土地，以实现其本来的功能和价值。
其次是制定国有农场土地经营的行政法规，容许各地国有农场土地搞试点，成熟后在上升到法律高度，以提高规制层次。
最后是出台针对国有农场土地经营的管理办法，保证对垦区的开发、保护、和利用。
希望大家批评指正，谢谢大家！
高其才：
经过短暂的休息，现在进入下午第二轮发言，有请贵州省社会科学院法学研究所所长任永强。
他的演讲主题是：
《“小产权房”问题及规划对策》。
任永强（贵州省社会科学院法学研究所所长）
大家下午好，今天和大家讨论一下“小产权房”问题及规制对策研究。
近年来，我国房地产业呈迅速发展之势，城市商品房价格也在不断攀升。
城市居民对住房的需求以及对城市商品房的购买力不足促使许多人将眼光投向了小产权房。
但是，小产权房无论是开发销售还是监管都游离于我国现有的法律体系之外。
因此有必要对它进行研究并提出对策。
首先先认识一下小产权房，严格讲，小产权房并不是一个制定法上的概念，学界对此也表述各异。
我们认为，小产权房是人们在实践中形成的对有一些村集体组织，村民或者开发商出售的建设在集体土地上的房屋的约定俗成的称谓。
它有以下特征：
一是权利的巨大瑕疵，产权不完整。
二是小产权房价格低廉。
三是它的利益主体复杂，易产生纠纷。
小产权房的开发交易过程中就形成了涉及集体组织农民、城市居民和开发商的利益相关方。
小产权房之所以面临这么大的困境，我认为最根本的原因是利益集团的阻挠：
地方政府往往能在出让土地中获得巨额财政收入，而小产权房无疑不交土地出让金，这让政府失利颇多。
小产权房不能用于抵押，很多银行以抵押贷款为主要业务，银行不会通过小产权房获得利益，所以它得不到银行集团的支持。
另外房地产商集团的阻挠，小产权房的开发打破了房地产商的垄断，他们惧怕巨大房地产业利益的丧失。
那么对小产权房是禁止还是引导呢？
我们认为应当引导而非一律禁止。
小产权房进入市场首先会给农民带来利益，农村也在小产权房的流转中改变落后状况。
大量小产权房的产生还会平抑目前高昂的房价。
当然小产权房也存在诸多问题，但我们可以通过制度上法律上的规范来解决这些问题：
首先，对符合规划的小产权房可以采取政府回购，作为廉租房的房源。
这样做一方面使小产权房变“大”了，另一方面还可以为更多的人提供廉租房。
其次大部分小产权房由于修建前并没有进行过土地建设规划和审批，所以不符合现有规划要求，也有很多建筑不符合目前建筑设计规范。
对这些小产权房应予以拆除，但是应协调好各方利益。
对小产权房做好引导规范要坚持以下原则：
做好城乡统筹，坚持城乡平等。
城乡规划法律法规城乡的房屋建设作出统一安排。
禁止在基本农田上建设小产权房。
应当允许并引导农民发展小产权房而非一律禁止。
这是我对“小产权房”问题的一点不成熟的看法，希望大家批评指正，谢谢大家！
高其才：
谢谢任永强所长对“小产权房”问题及规制对策所作的精彩发言，我想大家也深有启发，现有请华南农业大学王权典教授，他的发言题目是：
《解析广东“三旧”改造土地整理之政策障碍、法律风险及调控机制》
王权典（华南农业大学教授）
大家下午好，很高兴和大家讨论一下广东“三旧改造”的一些问题。
一是问题的缘起及探讨的意义。
在广东珠三角地区，由于多年来城市化工业化粗放型扩张，土地利用效率并不乐观。
城市用地普遍存在利用集约度不高和土地利用浪费严重的问题。
该区域目前已处于后工业化城市群膨胀阶段，建设用地供需矛盾十分尖锐。
显然，再沿袭既往粗放型土地利用的发展模式确实难以为继。
要缓解当前所面临的土地供需矛盾，必须摒弃以土地经营规模扩张换取经济发展的老路，而要通过土地整理向存量要增量，向效率要空间。
只有科学整理盘活目前有限的存量土地，才能缓解用地紧张的危机局面。
可以说，三旧改造是现阶段广东推进节约集约用地，提高土地利用效率，破解土地供需矛盾的有效途径，也是土地整理的重要创举，借此可成为促进区域产业结构调整，扩大内需，建设宜居城乡，实现经济社会发展转型的重要抓手，这事关城乡统筹的全局。
二是基于村民（居民）利益保障的视角对法律障碍及风险进行分析。
以往都是通过改变农民户籍，把土地征收过来，现在看来是不明智的。
城市中为什么不能有集体土地？
这是没有法律依据的。
在统筹城乡发展的背景下不能剥夺农民，房屋作为农民最后遮风挡雨的地方要予以保护，不能为了工业化城镇化而简单粗暴的强制拆迁。
㈠关于村社集体经济发展转型的依托问题。
三旧改造之旧村旧城改造最终目的在于有效利用土地政策，改善村民居住条件及提高环境品质。
㈡集体土地上房屋拆迁补偿法定标准不统一且无相应的争议解决机制。
对于这一问题，要健全法律法规，制定统一而又符合实际情况的标准，让矛盾不仅可以通过协商解决，还可以通过法定救济如裁决诉讼等途径来解决。
㈢关于实施主体及其权限问题。
三旧改造的方式包括以政府为主体，原土地使用人为主体以及任意市场主体为主体进行改造，此外还鼓励地方政府因地制宜，采取多种方式开展三旧改造。
㈣关于违建的处置。
对“违建”要进行鉴定。
在这一过程中要体现民主，充分采纳各方面的意见。
㈤关于程序机制方面的障碍。
在三旧改造中要提高可操作性，提高程序性。
对如何规划，报批报建，办理确权，进行筹资或市场化运作等重要环节要予以明确。
三是指导三旧改造的基本原则。
规划先行，统筹发展原则。
明晰产权，保障权利原则。
政府引导，民主参与原则。
规范运作，有序推进原则。
市场运作，提高效率原则。
积极探索，总结经验原则。
好的，时间有限，有时间在和大家深入交流，谢谢各位！
高其才：
谢谢王教授的发言，他围绕着广东省人民政府09年的78号文件关于推进三旧改造的政策，进行了深刻分析，给我们打开了新的视眼。
有请南京农业大学农业与农村法制研究中心主任曾玉珊发言，她的发言题目是：
论城中村的土地改造》
曾玉珊（南京农业大学农业与农村法制研究中心主任）
各位领导、各位专家、各位同学大家下午好，非常感谢大会给予的这样的一个学习交流的机会，我在这里跟大家交流的题目是《论“城中村”的土地改造》。
我们今天会议的主题是“统筹城乡发展背景下的农村法律制度”，“城中村”是位于城市建设区，是被城市包围或位于城市的边缘，但其大部分农业用地已被政府征收，留下少部分的都是宅基地和建设用地。
它的土地性质仍然属于集体所有，农民的户口也依然是农村户口，行政管理上依然由村民委员会管理。
所以在“城中村”这样一个区域，城乡在就业、社会保障、土地权益保障上的落差有充分的体现。
“城中村”形成的最主要的原因还是我们现行的土地二元制的土地所有制形态，土地一种是国家所有一种是集体所有，由此产生的是国家土地使用权和集体土地使用权，而现行法律制度实际上给予了两种权利不同的待遇，因此集体土地使用权不能享有和国家土地使用权一样的权利，集体土地的效益不能得到充分的体现。
但“城中村”的村民基于利益的刺激，加盖违章建筑等现象严重，而基于利益的需求也产生了地下的土地交易市场。
从我国目前的实际情况看，已经有相当数量的“城中村”的土地进入了地下的土地产权交易市场，非法流转现象严重。
因此对于城中村的土地改造就成了改造“城中村”的一个十分重要的问题。
我们现在对于“城中村”改造的通常模式就是土地征收制度。
在“城中村”形成的初期，土地征收模式对于政府和“城中村”集体经济组织都是一种双赢行为，因为政府得到了城市需要进一步发展的土地，而村民得到了一定的补偿。
但是，随着城市化进程的加快，土地价格急剧上升，村民对于征地补偿数额不满，许多矛盾都凸显出来。
其中存在的主要问题有：
第一，土地征收是一种国家强制性手段，作为被征地主体的村民和集体完全处于被动状态，无法参与土地征收和利用方案的决策与制定过程，村民在没有任何选择之下就失去了赖以生存的土地，使得他们对“城中村”改造缺乏积极性；第二
升级会员 