公共部门人力资源开发与管理.docx

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公共部门人力资源开发与管理

第一章导论

1.人力资源的含义

一般意义的人力资源的含义是，在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。

它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。

或者说：

人力资源是指已经投入和将要投入社会财富创造过程的、具有劳动能力的人们的总和。

●人口资源、劳动力资源、人力资源与人才资源及其关系

●人口资源与劳动力资源突出了人的数量和劳动者数量，人才资源则主要突出人的质量，而人力资源包含质量、数量两个方面，是人口数量与质量的统一。

2.人力资源的一般特征

1）人力资源生成过程的时代性与时间性。

2）人力资源的能动性。

3）人力资源使用过程中的时效性。

4）人力资源开发过程的持续性。

5）人力资源闲置过程的消耗性。

6）人力资源的特殊资本性。

7）人力资源的高增值性。

8）人力资源的再生性。

9）人力资源的创造性。

10）人力资源的社会性。

1.1.2　“人力资本”理论与人力资源管理

1、“人力资本”理论

现代“人力资本”理论（humancapitaltheory）最早是由美国芝加哥大学的经济学家西奥多·舒尔茨（TheodoreSchultz）和加里·贝克尔（GarySBecker）等首先提出和论证的。

2.人力资本理论的基本思想

第一，单纯从自然资源、资本资源和技术资源这些生产要素的投入角度，无法解释现代社会生产力提高的全部原因。

第二，人力的取得不是无代价的，其成长过程需要消耗各种稀缺的资源。

第三，人力投资的结果是将货币资本或财富转换为人的知识和能力形态，使人力与其他商品一样，具有使用价值与价值。

第四，人的能力和素质是通过人力投资而获得的，人力资本是对人力进行投资而形成的资本。

第五，人力投资的目的是要获得投资收益。

3.现代人力资源管理的含义

现代人力资源管理就是指国家和各种组织为开发和促进本国、本组织人力资本的发展，对本国或本组织人力资源未来和现状进行的统计、规划、投资、成本收益核算、培训、使用、保障、研究和发展等一系列组织、决策活动。

宏观人力资源管理就是对社会人力资源的管理，是政府的一项重要管理职能，是国家对人力资源整体的管理，它立足于社会经济发展的总体规划，有计划地投资于人力资源管理领域，开拓人力资源培养、继续教育的路径和专业，保证人力资源整体结构的适应性与合理性。

其主要内容：

宏观的人力资源状况预测及计划、战略制定，就业政策的制定与就业管理，社会人力资源投资与投资政策制定，收入政策及其调节机制的设定，社会人力资源保护，组织并协调劳务输出与输入，人力资源管理法规的制定与实行等。

微观人力资源管理就是各个组织对其组织内部人力资源的管理，即对组织内部的人力资源进行规划、获取、配置、评估、培训、薪酬、维护等的价值理念、政策规定与实践管理的统称。

1.1.3　公共部门的含义与范围

●公共部门（publicsector）是指在社会生活中相对于私营部门（privatesector）而存在的，旨在提供公共产品和公共服务，以谋求公共利益和普遍福祉的一套组织体系。

1.公共部门的分类

由于人们在认定公共部门内涵和外延时采纳的标准和评价方式不同，所以，对公共部门范畴的界定并不统一。

我们在分析公共部门的内在性质和外延范畴时，根据一系列标准和特征，将公共部门的范围和主要类型划分为以下几类：

●第一类公共组织是指，公共部门体系中具有最为突出特征的一大类组织——拥有公共权力，制定和执行国家宪法、法律，维持社会秩序，从事社会公共事务管理，提供公共产品和公共服务，运营经费全部来源于国家公共财政划拨，不以盈利为目的，追求公共利益实现的国家政权组织系统，包括国家各级立法机关、行政机关、司法机关和检察机关。

●第二类公共组织是指，由国家政权组织委托和授权的，从事公共服务的，为公众提供科学、文化、医疗卫生等公共产品，其运营经费一部分来源于国家公共财政的划拨，一部分来源于为收回成本向服务接受者收取的费用，不以盈利为目的的组织体系。

●第三类公共组织是指，由政府出资组建，生产社会需求的物质产品，以盈利和国有资产增值为目的，以企业化方式运营的组织体系，主要是指各种国有企业和公共公司。

1.2公共部门人力资源管理的性质

1.2.1公共部门人力资源管理与私营部门人力资源管理的异同

●公共部门人力资源与私营部门人力资源在管理过程环节的设计、具体管理事项以及一些管理技术上差别并不显著，有诸多相似之处。

●但另一方面，由于公共部门与私营部门各自的组织性质、追求的根本目标以及承担的任务与责任存在着本质的区别，所以，在它们的人力资源方面也反映出若干不同的特征。

公私部门在人力资源管理方面的差异特

●1.公共部门一个重要任务是依照公共利益的要求，依靠宪法和法律授予的公共权力，对社会资源和价值进行权威性分配，并推行公共政策。

●2.公共部门人力资源管理的政治性要求与特征远远高于私营部门。

●3.公共部门的管理活动在很大程度上缺乏像私营部门那样的自主性和独立性。

●4.公共部门组织与个人绩效的评价比私营部门更困难，更不易定量测量。

1.2.2人事行政管理与人力资源管理的差异

1.传统人事行政管理将组织员工只视为是一种成本或生产、技术要素，是对组织资本资源的消耗，而人力资源管理则将人本身看作是组织的财富和资源，是组织重要的投资。

2.传统人事行政管理一般将组织的工作人员看成是被动的工具，人的地位是附属性的，而人力资源管理将组织中的人作为组织发展的主体，具有广泛的能动性。

3.传统人事行政管理的内容比较简单，人力资源管理的内容则大大地丰富了。

4.传统人事行政管理的着眼点是组织成员的现状，人力资源管理的着眼点则是战略发展的需要和战略框架。

1.3公共部门人力资源管理的目标

1.3.1以人力资源发展促进公共部门生产力水平的不断提高

1.公共生产力的内容

●首先，从字面的含义上，公共生产力意味着公共部门通过其应有的活动，对社会发展做出贡献的能力和水平。

●其次，公共生产力的结果导向。

（效率与效能）

●再次，公共生产力的目标导向。

（政治目标，社会公平）

●最后，公共生产力的过程导向。

（经济的，成本节约原则）

２公共生产力的含义

●公共生产力是指政府组织在一定的政治目标下，通过各项公共生产力要素或资源的投入，进行各项管理行为，而对社会产生的效率或效能等积极的效果。

●在宏观层次上，表现为整个政府活动的成绩与效果，包括政治的民主与稳定、经济的健康稳定发展、人民生活水平和生活质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全与社会秩序的改善、文化发展和精神文明水平的提高等方面；

●微观层面则表现为一个特定的政府机构或工作部门取得的工作成就或效果，包括经济性、效率、服务质量、效率或客观社会效果、服务对象的满意度等等。

３.人力资源管理与发展在促进公共部门生产力方面具有举足轻重的意义。

●

（1）公共部门的人力资源是促进公共生产力发展的第一要素。

●

（2）公共生产力目标确定了公共部门人力资源管理与开发的方向。

●（3）公共部门人力资源的品德素质、行为能力与行为规范等是公共生产力水平提高的基础、条件和手段。

●（4）公共部门人力资源管理本身的投入—产出效益也是直接反映组织生产力水平的重要内容之一。

●（5）公共部门人力资源的不断开发是公共生产力水平持续提高的源泉。

●（6）公共部门人力资源自身的发展本身也是政府生产力提高的目的。

1.3公共部门人力资源管理的基本功能

识才选才用才育才留才

第二章公共部门人事行政的基本制度安排

2.1国家公务员制度的缘起与理论基础

2.1.1国家公务员制度建立的背景

1.国家公务员制度的含义

●国家公务员制度是指一国公共组织依靠立法和规章规制的手段，以功绩制为中心原则，以官员稳定性、连续性和职业化为目标，通过专门的人事管理机构，对规定范围内的公务员（civilservant指公务员个体）的获得、任用、晋升、工作福利、考核激励、纪律惩戒等方面进行管理而逐步形成和确立的公共组织人事管理制度。

2.国家公务员制度在西方建立的社会背景

（1）社会经济背景。

（2）社会政治背景。

（3）思想文化背景。

（4）经验借鉴背景。

（1）社会经济背景

●第一，政府需要随着社会管理事务范围的日益扩大，建立一支功能分化、职业化、专业化的文官队伍来管理国家公共事务。

●第二，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，能够有效地维持社会公共生活的秩序，同时节省纳税人的钱财。

●第三，为了实现新生资产阶级参政的利益和他们对公共政策的影响力，资产阶级打出了“民主”、“民权”的旗帜，要求政府的公职向社会公开开放，赋予公众更多的参与政治事务的权利和机会。

（2）社会政治背景

●第一，政府出现了结构性的腐败。

●第二，政府存在着周期性的政治震荡。

●第三，公职队伍人才匮乏，效率低下。

（3）思想文化背景

●资产阶级大革命中提出的“天赋人权”，“人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。

●民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。

（4）经验借鉴背景

●中国政府的科举考试制度给现代西方国家公务员制度的建立提供了直接的素材。

●而西方国家公务员队伍建设无一例外地采用了公开考试、择优录用的手段，并将它作为现代公务员制度的主要支柱之一。

2.1.2　国家公务员制度建立的理论基础

1、政治与行政二分论

●由伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）在公共行政奠基之作《行政之研究》首先提出，由弗兰克·古德诺（FrankGoodnow）在《政治与行政》中系统论证的政治与行政二分论，不仅是整个传统公共行政的价值基础，也是现代国家公务员制度的理论前提。

2.行政管理的职业主义倾向

●职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。

行政管理职业化倾向对现代国家公务员制度建立的理论意义

●第一，要求公职人员的招募和选用采取以客观的资格条件为中心的择优录用制度，按照公职人员的知识和技能水平获取、发展行政管理者；

●第二，公职人员的知识、能力、技能和由此产生的工作成绩是其得以晋升并获得职业发展的基本路径；

●第三，“去政治化”和对职业精神的忠诚则应是国家公职人员职业伦理的基本要求；

●第四，以专业化的工作分析和职位划分体系，发挥公职人员的能力，达到人尽其才，应该是公职人员基本制度设计的基础；

●第五，发挥技术和管理专家在行政管理中的作用。

2.2　国家公务员制度的特征与运行机制　

2.2.2国家公务员制度的基本精神和运行机制

１、国家公务员制度的基本精神

（1）功绩主义的精神。

（2）法治主义的精神。

（3）人才主义的精神。

（4）市场主义和竞争主义的精神。

（5）分权主义的精神。

2.国家公务员制度的运行机制

（1）竞争机制。

（2）保障机制。

（3）激励机制。

（4）更新机制。

（5）监控机制。

2.3.2国家公务员制度面对的挑战

1.“政治中立”问题。

2.永业制和终身任职的公务员雇佣模式问题。

3.以职位管理为中心，将公务员作为附属物和工具的管理导向问题。

2.4中国公务员制度改革与完善

●2.4.1中国公务员制度改革的背景

●中国公务员制度是在替代中国干部人事制度（cadresystem）的基础上建立的。

●尽管中国公务员管理制度的设计和选择，是中国政治体制发展、经济体制改革、社会文化变迁中多因素共同作用的结果，有着复杂的社会背景，但是，原有干部人事制度与社会变革、发展之间的高度不适应性，是国家人事制度进行根本改革的最直接动力。

中国干部人事制度的基本特征

●第一，所有干部都是党的干部,党管干部是干部人事制度最根本的原则。

●第二，所有干部必须坚持党的路线、方针和政策，在政治上、组织上和意识形态上与中央保持高度的一致，服从组织的分配和安排。

（革命同志是块砖,哪里需要哪里搬）

●第三，分部管理干部。

●第四，分级干部管理。

干部人事制度的问题

●

（1）领导干部的年龄严重老化，整个干部队伍的文化素质低下，专业技术管理人员十分匮乏。

●

（2）“国家干部”概念笼统、宽泛，范围不清，缺乏科学的管理分类。

●（3）人事管理权限高度集中，管理方式陈旧单一，用人与治事严重脱节。

●（4）干部人事制度中人治因素干扰过强，导致政府用人不正之风的蔓延。

●（5）政府中的人事主管部门职能缺位，机构设置不够稳定。

2.4.2中国公务员制度建立的目标及其实施

●1.中国公务员制度建立的目标体系

●首先，政府需要建立一个法治化的人事管理系统。

●其次，保证党的部门和政府部门，中央机关和地方机关合理地划分人事管理权。

●最后，采用规范、先进的公共部门人事管理方法和技术，吸收和开发现代人力资源管理科学、客观、理性、有效的手段，为获取和培养适合于社会主义市场经济需要的干部队伍提供技术保证。

2.中国公务员制度的发展历程

●

（1）政府人事管理制度改革的立法准备阶段（1984年8月—1986年底）。

●

（2）决策与正式宣布阶段（1987年—1988年4月）。

●（3）建立、完善公务员主管机构和公务员制度试点阶段（1988年4月—1993年9月）。

●（4）国家公务员制度的确立与制度的推行阶段（1993年10月至2005年4月）。

●（5）《中华人民共和国公务员法》颁布，中国公务员制度以国家立法形式得以确立，中国公务员制度进一步发展、完善阶段（2005年4月－至今）。

2.4.3中国公务员制度的特征

●1.公务员是党的干部，党管干部是公务员管理的根本原则。

●2.公务人员要坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，坚决执行党的路线、方针和政策。

●3.坚持德才兼备的人才任用和管理原则。

●4.坚持全心全意为人民服务的宗旨。

●5.建立了富有中国特色的公务员分类管理制度。

2.4.4中国公务员制度的不断完善

●

（1）制定并颁布了《国家公务员法》，推进公务员管理的法治化进程。

●

（2）引入人力资源管理的精神，进一步完善公务员管理的各项机制。

比如：

激励、聘任制等。

●（3）运用先进的分析和评估方法，不断开发公务员管理的技术手段。

第三章变革中的公共部门人事行政管理：

迈向人力资源管理模式

3.1公共部门走向人力资源管理模式的变革动力

1.公共部门人力资源管理模式的改革受到以下一些复合因素和目标的推动：

（1）新技术的挑战以及知识经济时代的到来。

（2）经济全球化和国际竞争的加剧。

（3）公共部门人力资源管理模式也是适应公共部门管理价值、管理目标与管理方式改变而选择的制度安排，是当今公共部门改革总体框架中的有机组成部分。

（4）公共部门人力资源管理模式是改善公共部门工作生活质量，激励公职人员参与管理能力的必然要求。

（5）公共部门人力资源管理模式是实现公共部门人事管理职业化前景的必要选择。

3.2　变革中公共部门人力资源管理的价值与方向

3.2.1公共部门改革理念对人力资源改革方向的影响和要求

公共部门进行人力资源管理模式的变革已经不是某一个发达国家或者一个地区的实践活动，而是一个世界性的潮流。

●公共部门人力资源变革、发展的方向与公共部门整体改革目标和价值基本上是同构的。

●所以，公共部门改革的框架和目标实际上是人力资源变革的直接背景、环境和前提。

公共部门的价值理念对人力资源管理制度建设的意义

●1公共部门的行为导向发生了变化，从短期性行为导向转变为追求长期的可持续发展的价值目标取向。

●2强化的公共部门竞争、市场激励、分权化、顾客导向、满足多样化服务需求等公共服务价值，使得公共部门需要形成一个开放性的、富于弹性的、具有回应能力的体系。

●3与公共组织目标相适应的弹性机制贯彻于公共部门人力资源管理过程的始终，灵活性、弹性化成为当今人事管理体系最为流行的和被优先选择的价值和策略。

●4突出以人事管理制度改革来拉动公共部门组织改革的作用。

●5以员工为中心的管理，发展员工激励、创新和参与的工作环境成为公共部门人力资源

管理的重要策略。

3.2.2当今公共部门人力资源管理变革的价值与主要方向

●2建立分权化、多样化的人力资源管理模式，转换人力资源管理部门的功能。

●3形成以共同愿景和使命感构建为平台，以发展员工工作绩效为中心，以维系和发展工作团队为基础的公共部门人力资源管理目标。

●4将人力资源管理过程的策略设计融入组织人力资源战略管理体系。

●5发展弹性化的人力资源雇佣关系形式。

●6不断开发和培训人力资源成为组织工作的重要活动内容，也成为员工终身事业和生活的一部分。

●7使用更为理性化的人力资源管理技术手段，以发展组织公平激励机制，促进员工绩效水平。

3.3变革中公共部门人力资源管理机构的角色和责任

3.3.1直线职能部门管理者的人力资源管理责任

●直线职能部门主管在与人力资源管理部门的分工中，主要承担着对直接下属进行指导、管理的责任。

他们在人力资源管理的不同环节行使着相应的职能。

3.3.2人力资源管理部门的管理责任与角色

1.从各种发展趋势概括而言，人力资源管理部门充当着以下角色：

（1）战略规划、人事政策的制定者。

（2）组织变革和创新的推动者。

（3）人事管理的专家和研究者。

（4）促成组织业务完成的服务、支持者。

（5）组织员工的激励者。

（6）资源使用中的协调、监控和评价者。

3.3.3人力资源管理部门的设置

●按照组织人力资源管理重要的职能划分，人力资源部门通常建立一些次级部门。

在人力资源管理经理的领导下，分别由各部门经理具体负责某一领域或环节的管理工作。

常规的人力资源部门包括招募与任用部门、培训与发展部门、绩效考核部门、薪酬与福利部门、劳动关系部门等。

●

（1）招募与任用部门的工作主要是要实现组织人力资源的获取、录用和任用。

●

（2）培训与发展部门的工作范围十分广泛，培训、发展的工作重点在于通过加强员工个人的资质和能力，提高员工的工作绩效和持续发展能力，从而提高整个组织的生产力水平，培训与发展部门起着组织发展专家的作用。

●（3）绩效考核部门的主要工作目标是围绕着绩效评估过程，发展公平的绩效管理标准和方法，激励员工提高工作业绩，推进员工个人和组织整体的绩效水平。

●（4）薪酬与福利部门在薪酬管理战略的框架下，从事着多方面的管理活动。

它的主要任务是，在分析外部市场、人员供需状况和内部职位性质的基础上，对职位的重要性进行评价，排列其位置，赋予职位相应的价值，建立公平、合理的薪酬给付体系，设计薪酬的结构和工资制度，开发福利项目和福利实施计划，积极推行绩效工资管理的实现。

●（5）劳动关系部门的主要工作内容是指导和协调组织内的劳动关系，解决有关员工旷工、怠工、跳槽、罢工、请愿方面的问题，必要时出面调解员工与组织存在和发生的冲突、争议，对违反规章或绩效低下的员工予以必要的惩戒，维护组织纪律和规章措施的适当性，保障工作场所的健康和安全，制定工作安全守则，建立设计组织安全措施等。

●人力资源管理组织体系包括三个具有整体性的部分：

●一是以人力资源专家为主体构成的，需要较多职业化知识的“专家中心”部门，主要从事薪酬设计与管理、培训开发与发展、招募甄选、组织沟通、组织变革研究等管理活动，充当管理顾问角色；

●二是以信息服务和支持为主体的，主要采用信息技术完成人力资源管理活动的“信息服务中心”，主要从事有关人力资源的信息储存、处理等管理活动；

●三是以通用人力资源管理者为主体构成的“现场管理”部分，主要承担人力资源的具体管理事务和活动，推动人力资源管理制度变革，推行各项人事管理政策，发展人力资源管理技术和管理方式等。

3.4变革中公共部门人力资源管理者的知能和道德守则

●1.人力资源管理者的基本知能包括：

（1）技术知能。

（2）组织经营知能。

（3）人际关系知能。

（4）知识技能。

2.人力资源从业人员的道德守则：

●●维护人力资源管理行业的专业标准；

●●在人力资源管理领域不断研究和进取；

●●公平和平等地对待每一个员工和招募的候选者；

●●以合理的标准为组织获得和发展人才；

●●使员工了解和信任组织的管理理念和管理方针，促进组织目标与公众需求目标的一致性；

●●保证所有行动均不违反法律和法规；

●●决不利用职位以任何方式为自己谋取特权和利益；

●●保守秘密；

●●帮助员工和公众更好地了解组织人力资源管理的作用。

第四章公共部门人力资源管理的法律环境

4.1.1公共部门人力资源管理的法律体系

●公共部门人力资源管理的法律体系，从广义上讲，是指有关公共部门人力资源管理事务的，由法律制度、法律原则、法律规定等因素构成的总体法律框架。

●从狭义的方面讲，公共部门人力资源管理法律体系可以视为由国家和政府组织制定、颁布并执行的，有关公共部门公职人员管理制度和规则的一系列法律、法规、规章等法律文件和规范的总和。

公共部门人力资源管理法律体系

●1公共部门人力资源管理中依据的基本法律原则和法律精神。

●2公共部门人力资源管理的基本制度安排。

●3公职人员的法律关系和法律地位。

●4公职人员享有的各种权利、承担的各种义务与责任。

●5对公职人员各项管理活动程序的法律规定。

●6公职人员行使职权必须遵守的纪律与违纪处置方式以及责任追究。

●7公共部门人事管理争议和纠纷的处理以及有权受理机构。

4.1.2　公共部门人力资源管理法律体系建设的意义

●1有助于确立公共部门人力资源管理的标准和规则，实现人力资源管理制度的规范化和科学化。

●2有助于塑造公共部门人力资源成长和发展的良好环境，提升公平的、有效竞争的人力资源管理能力。

●3有助于公共部门依法行使人力资源管理权力，约束公职人员的公务管理行为，并有效维护公职人员的合法权益。

4.2　公共部门与公职人员的法律关系

4.2.2公职人员法律关系的客体

●公职人员法律关系的客体是指在公职人员的法律关系主体中，法律关系参加者的权利、义务所指的对象，它包括公职人员享有的消费性生活资料；人身；行为。

其中，行政行为和公职人员的行为，是公职人员法律关系客体中的重要方面。

●作为公职人员法律关系客体重要内容的行为分为国家公共组织的行政行为和公职人员行为两类，而公职人员的行为又分为作为和不作为两类。

●行政行为有三个基本要素：

●第一，行政行为是公共组织的人事部门及组织各工作部门的人事管理机构的行为，这是行政行为的主体要素，明确了公职人员管理的归属权限；

●第二，行政行为是公职人员管理机构的管理行为，这是行政行为的职能要素，明确了公职人员管理机构行为的目的与方向；

●第三，行政行为是法律行为，这是行政行为的法律要素，明确了公职人员管理是依法的管理行为。

公职人员的行为同样包括三个基本要素：

●第一，公职人员行为是公务行为，而非一般公民的行为或私人的行为，这是公职人员行为的