论1994年分税制改革的得失.docx

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论1994年分税制改革的得失

论1994年分税制改革的得失

摘要

根据建立社会主义市场经济体制改革目标的要求，1994年在全国范围内全面实行了分税制财政体制改革。

分税制在我国己经实行了将近20年，它是为适应社会主义市场经济体制的需要而从国外引入的一种财政管理体制，在提高中央财政收入，增强宏观调控能力，推进公共财政体制建设，构建转移支付制度等方面发挥了巨大的作用。

但毕竟我国的分税制是在旧体制上的基础上所推进的温和的、渐进式的改革，受各种因素的影响，还有很多需要改进的地方。

特别是这几年分税制已经出现了很多不适应，甚至是阻碍经济发展的情况，社会各界对分税制改革的呼声越来越大。

因此，本文将在认识分税制改革的基础上，再对分税制出现的问题进行剖析和解决。

关键词：

分税制，改革，法律

Commentingonthetax-distributionsystemin1994

Abstract

Accordingtotherequestofbuildingofthesocialistmarketeconomicsystemreformgoal,acrossthecountrytoimplementthetax-distributionfinancialsystemreformin1994.Systemhasbeenimplementedfornearly20yearsinourcountry,itisinordertoadapttotheneedsofsocialistmarketeconomicsystemandafinancialmanagementsystem,introducedfromabroadinimprovingthecentralfiscalrevenue,strengthenmacro-controlability,promotingtheconstructionofpublicfinancesystem,constructingthesystemoftransferpaymentshasplayedahugerole.But,afterall,ourcountryisontheoldsystemoftaxallocationonthebasisofadvancebythemild,incrementalreform,isinfluencedbyvariousfactors,therearealotofroomforimprovement.Especiallyinrecentyearsgovernmentstherearealreadymanydon'tadaptto,andevenhindertheeconomicdevelopment,thesocialfromallwalksoflifetothetaxreformcallsforgreaterandgreater.Therefore,thisarticlewillbeintheknow,onthebasisofthetaxreform,andthentoanalysisandsolvetheproblemsoftax-distribution.

Keywords：

Tax-distributionSystem,Reform,Law

前言

2014年，中国迎来了分税制改革20周年。

这二十年是我国社会经济快速发展，整个国家形象发生翻天覆地变化的二十年，同时也是我国社会主义市场经济体制不断发展的二十年。

分税制是为适应社会主义市场经济体制的需要而从国外引入的一种财政管理体制，它在提高中央财政收入，增强宏观调控能力，推进公共财政体制建设，构建转移支付制度等方面发挥了巨大的作用。

但毕竟我国的分税制是在旧体制上的基础上所推进的温和的、渐进式的改革，受各种因素的影响，还有很多需要改进的地方。

特别是这几年分税制已经出现了很多不适应，甚至是阻碍经济发展的情况，社会各界对分税制改革的呼声越来越大。

一、分税制的概念

分税制就是一种分权式的财政体制，它是指在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照财权与事权相统一和兼顾利益关系的原则，并考虑到各税种的特性，将税收收入在上下级政府之间进行划分，并辅之以补助金制度的一种财政管理体制。

分税制的内容主要包括以下几个方面:

（1）每一级政府都有自己独立的预算制度，各级政府财政之间相互独立，自收自支，保证收支平衡;

（2）对各级政府的权力和支出责任进行划分，根据他们的管理权限对税收管理权限做出相对应地划分;（3）为保证各地方政府的正常运行，弥补因承担基本公共服务职能所产生的财政缺口，均衡各地区、各群体收入分配关系，提供均衡的公共服务，需要中央政府集中绝大部分的财力，并通过转移支付进行财力的二次分配。

二、分税制的意义

实施分税制，既是依法治国、依法行政，建设社会主义法治国家的需要，是税收法定原则在财政、税收管理体制方面的体现。

分税制对我国经济体制改革所带来的影响是深远的，它在提高中央财政收入、增强宏观调控能力，构建转移支付制度，推进公共财政体制建设等方面都发挥了巨大的作用，另外，还对地方预算外收入加强了管理，规范了财政收入分配秩序，改善了政府和企业的关系，这些都为重新塑造地方政府的形象做出了不可磨灭的贡献。

分税制的真正意义在于中央和地方政府之间分权，财政相互独立，各级政府自收自支，保证收支平衡。

目前，世界上绝大多数国家都普遍实行了分税制，尤其是市场经济体制比较完善的欧美发达国家，它们的分税制财政体制己相当成熟。

我国于一九九四年开始实行具有中国特色的分税制财政体制，虽然由于各种各样的原因，当时的分税制改革没有触及利益集团，是渐进式的改革，但是，它彻底改变了过去的财政大包干体制，初步理顺了中央与地方的财政分配关系。

（一）实行分税制，能充分体现财政制衡原则

所谓财政制衡，就是由于我国地区差异较大，中央政府可以通过一般性转移支付及专项转移支付等财政转移支付形式实现财力的二次分配，达到平衡各地区及各级别政府的预算管理，以此使国家政策能在全国范围内得以实施，并能够实现社会和谐稳定。

为了使财政制衡原则得到充分的体现，并提高地方政府征税的努力程度，必须实施分税制财政管理体制，使中央政府能够集中绝大部分的财力和物力。

其优点在于:

1、便于进行转移支付

中央政府对各地方政府的财政转移支付，主要包括专项转移支付和一般性转移支付。

中央财政如果不能集中较多的财力、物力，转移支付就成了无源之水，就没有办法来平衡地区财力。

主要包括:

提供专项转移支付:

在某些地方政府由于财力所限不能落实国家的经济政策时，中央通过专项转移支付来支持地方基础设施建设、社会保障等，起到了改善民生、稳定社会等作用。

提供一般性转移支付:

由于我国地区之间差距较大，为促进各地区的公共服务水平趋向均等化，分税制可以使用一般性转移支付将财政资金在不同地区之间转移，实现财力的二次分配，使财政资金从发达地区转移到贫穷落后地区。

2、便于监督财政支出

实施分税制以后，中央通过转移支付制度，可以调动各地方政府组织财政收入的积极性，这种行为其实就是对地方财政支出的监督。

另外，中央政府通过掌控各地方的投资规模，可以达到监控地方政府的财力分配的目的，在使中央财政总量保持基本稳定的前提下，把中央和地方财政统一为一个有机的整体，保证国家的经济政策能够在每一个地区得到实现。

（二）实行分税制，有利于国家进行宏观调控

二战以后，世界上的很多国家，无论是自由市场经济还是带计划性的市场经济，都高度重视运用税收、国债、转移支付等财政政策及货币政策来调控经济，保证市场供需平衡。

为了使税收能够充分发挥调控经济的作用，首先应该选择的是运用分税制来调动各级政府组织收入的积极性，将本该由地方政府管理的事务交给地方政府来管理，保障中央从全局出发，利用税收等财政手段更好地发挥中央的宏观调控能力。

另外，实行分税制，可以为中央政府提供足够的时间、精力以及资金，使中央政府能很好地发挥宏观调控作用，促进国家经济的持续协调发展。

（三）实行分税制，能够满足市场经济的要求

自主经营、自由竞争是市场经济的两大基本特征，这就要求政府能够建立相对独立的分级财政管理体制，原因如下:

在市场经济条件下，各级政府都必须扮演好两种角色:

一是市场的服务者，即为市场经济的健康发展创.1良好的生产、生活环境，制定法律法规，加强社会管理，提供更好的公共服务;二是市场的调控者，即根据本地区实际情况，综合运用多种政策手段，对市场活动进行调控，保证社会稳定、经济平稳快速发展。

这种服务和调控，应该是全方位、多层次的。

但每个地区的情况有很大的不同，税收、财政政策必须考虑各地区的特殊情况，中央政府不可能事无巨细，再一一根据各地的特殊情况作出适合该地的具体规定，这就需要采用分税制的财政管理体制，充分发挥各级政府的积极性，中央政府负责管理、调节全国性的社会经济活动和统一市场，地方各级政府负责管理、调节本行政区域内的社会经济活动及局部市场。

中央和地方政府应充分发挥自己的功能，根据事权和财权相统一的原则，合理划分财政收支范围，建立国家和地方两个独立运营的税收系统。

三、我国分税制的成果

一是初步理顺了国家与企业之问的分配关系;二是增强了中央财政的实力;三是使税制更加公平、合理、有效，适应了经济发展对组织税源的需要;四是在统一税法的基础上，初步实现了公平税负，有利于促进各类企业在市场经济条件卜平等竞争;五是较好地体现了国家的产业政策，促进了经济结构的有效调整，从而促进了国民经济的持续、快速、健康发展，同时也避免了经济、社会的震荡;六是通过适当集中税权和税收收入，调整税收政策，大幅提高了中央财政占全国财政收入的总比重;七是促进我国税制与国际税制接轨;八是实现了税收的持续、快速增长;九是通过学习、贯彻新税制，使依法纳税的观念深入人心。

四、我国分税制实施中存在的问题

分税制改革在取得一定成效的同时，也遗留了诸多难题。

实际上，分税制改革并非彻底否定并取代财政包干制，而是在一定程度上保留了财政包干制的痕迹，这使分税制形似“旧的财政包干制的补充”。

具体体现在以下几方面:

（一）中央与地方事权和财政支出划分不明确

纵观各国分税制建立与发展的历史，大致遵循了类似的逻辑:

在界定中央与地方事权范围的基础上，划分财政支出范围;据此划分税种，形成各自的收入;再根据需要进行均等化或具有特定政策意图的转移支付。

可见，事权的明确划分是理顺中央与地方财政关系的前提性基础。

1994年我国分税制改革是在克服中央财政困难、改进中央与地方财力分配状况的指导思想下进行的。

在事权划分上，分税制改革并没有解决中央与地方事权如何界定及如何划分的问题，而是继续延用原有的模式。

这是我国难以形成规范的中央与地方财政关系的最根本的原因，也使得分税制改革在持续推进的过程中遇到了基础性的障碍。

中央与地方事权和财政支出划分不明确具体体现在两个方面:

政府越位或缺位、中央与地方职责不清。

（二）中央与地方事权和财权划分不匹配

中央与地方事权和财权划分不匹配体现在两个方面:

一是中央政府事权与财权划分不匹配。

二是地方政府事权与财权划分不匹配。

由于分税制改革并未明确中央与地方的事权划分，财权的划分也不可能建立在科学合理的事权划分的基础上，而是往往以简单的行政手段，将税收按一定比例划分，事权与财权划分不匹配在所难免。

由于财权划分的主导权集中于中央政府，同时，中央政府基于宏观调控的考虑，往往集中财权并下放事权，这样，中央政府事权与财权划分不匹配主要体现为收大于支，而地方政府事权与财权划分不匹配则主要体现为支大于收，地方财政收支不平衡加剧。

以地方政府为基点，中央与地方事权和财权划分的不匹配具体体现在:

地方财政收入不能满足财政支出的需要，地方税权不能满足税收收入调整的需要，地方预算外资金不能满足预算管理的需要，地方制度外资金不能满足财政管理的需要。

（三）中央对地方转移支付不规范

在计划经济条件下，中央与地方财政关系的基本特征是高度集权，地方政府征收的绝大多数收入都要上解中央政府，全部支出均由中央政府决定。

这样，在高度集权的条件下，是无所谓转移支付的。

严格意义上的转移支付，是1995年推行的过渡期转移支付。

但实际上，1994年分税制改革延续的税收返还、专项补助、体制补助、结算补助也扮演着转移支付的角色。

其中，税收返还、体制补助、结算补助坚持以来源地为基础划分税收的原则，扮演着弥补财力缺口的角色;而专项补助则扮演着体现中央政府政策意图的角色。

转移支付的首要目标是实现各地公共服务的均等化。

均等化的目标对我国而言尤为重要。

这是因为，“有些国家（如美国）人口的高度流动性确实大大缩小了地区差别，从而削弱了均等化转移支付的作用。

但我国的情况完全不同，经济因素、制度因素、交通因素、地理与气候因素乃至历史文化因素，使人口的自由流动受到许多限制，而越是缺乏流动性，均等化转移支付越重要”。

然而，目前存在的税收返还、体制补助、结算补助显然与均等化目标相差甚远。

中央对地方转移支付不规范主要体现在两个方面:

（1）转移支付结构不合理。

一般性转移支付新旧体制并存、形式繁多，难以实现纵向和横向均衡，而规范的一般性转移支付则因规模较小难以实现均等化的目标;专项转移支付适用范围广、重点不突出、资金分配的透明度和规范性较差，不利于实现中央政府与地方政府之间的权责明确，也不利于中央政府特定政策目标的实现。

（2）移支付分配方法不规范。

我国现行的一般性转移支付体系，除过渡期转移支付在全国范围内实现了统一的公式化分配外，多采用基数法，确切地说，是承认既得利益基数法。

基数法是指不考虑各地财政收入能力和财政支出需要的差异，以前一年的实际执行数或前两年的平均数作为基数，即确定本年度财政收支的主要指标，进行存量不动、增量调整的分配。

基数法不但不能缓解长期以来各地区财力不均的状况，反而加剧了地区间发展的不平衡。

专项补助的分配缺乏明确的目标，缺乏科学公正的事权依据和标准，缺乏周密的论证和客观的评审，支出透明度差，随意性大。

五、完善我国分税制改革的建议和措施

（一）逐步建立规范化的财政转移支付制度

实行规范的财政转移支付制度是各国解决地区差距的通行做法，也是各国缩小地区差距、实行地区公共服务水平均等化最基本的手段。

在我国现行转移支付制度中，包含有税收返还、体制补助或上解、结算补助或上解、专项补助及过渡期转移支付办法等多种转移支付形式。

不但占转移支付主体的税收返还、体制补助等转移支付形式保留了原来不合理的利益分配格局，而且各种转移支付形式之间也缺乏良好的协调机制，导致财政转移支付制度的整体均等化功能不断弱化，扩大了地区之间的经济差距。

因此，在转移支付的选择上，将现行的多种转移支付形式通过结构转换归并为均等化转移支付和专项转移支付。

具体的思路如下:

1、渐进式转移支付制度改革

为了减轻转移支付体制改革过程中的阻力，可以推行渐进式转移支付制度改革。

比如，在若干年内，逐步加大按新体制运行的（公式化）转移支付在全部转移支付中的份量，也就是说，在这一时期，全部转移支付中的用新的公式分配的财政收入逐步增加，用旧方法分配的财政收入逐步减少。

或者，在若干年内保持按老体制分配的名义财政收入不变，随着经济增长和政府财政收入的增加，将增量部分用新方法分配。

当按老体制分配的转移支付在转移支付总额中的比重下降到十分次要的地位时，可以考虑将其取消。

2、加大过渡期转移支付力度，明确过渡期转移的规模

最早于1995年引入的过渡期转移支付，是唯一的基于公式计算的转移支付类型。

这种转移支付专门用于处理横向的财政不平衡。

3、采取一般性转移支付、专项转移支付相结合的方式

一般性转移支付、专项转移支付（特殊性转移支付）二者结合使用既很好地体现了一般性，又照顾到了特殊性。

一般性转移支付时，应从公平原则出发，更多地考虑对财政比较困难的地方加以支持，同时特殊性转移支付的支持重点转向落后地区，以改善该地区的基础设施状况。

控制专项转移支付规模，提高一般性转移支付比重将有利于提高地方政府对一般公共服务的保障能力和财政自主化水平。

同时，缩小了经常性专项补助的覆盖范围，相对集中财力保证最基本的公共服务水平均等化，其效果也将大大提高。

另外，要根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，合理确定对各地区的转移支付的规模;加大对中西部地区的一般性转移支付，增强中西部地区财政保障能力。

（二）规范预算外收入和体制外收入

从总体上看，预算外和制度外收入的规模和增长速度与地区经济发展程度呈正相关关系，在西部、中部和东部三大经济区域的分布依次呈现出递增趋势。

而这种非正式财政收入能够100%被地方掌握而不受中央分成的影响，因此非正式财政收入客观上拉大了地区之间的差距。

所以，必须规范预算外收入和体制外收入。

（三）完善税制改革

1994年的分税制改革建立了以增值税和所得税为主体的税收体系。

经过十几年的实践以及实证表明目前的税制的设计加剧了地区之的税收负担的差异，进而拉大了地区之间的经济发展差距。

因此，在当前我国区域经济发展差距日益扩大的情况下，应该转变原有的带有一定区域倾斜性的税收政策缩小这种地区间日益扩大的差距，实现区域之间协调发展。

1、调整增值税

生产型增值税最大的缺点是不允许将外购固定资产的价款（包括年度折旧）从商品和劳务的销售额中抵扣，从而加重了企业机器设备购置成本，抑制了企业技术改造和设备更新的积极性，因而不利于资源型企业、重工业的西部地区。

同时，现行税制对外商投资企业在投资总额内购买国产设备准予退还已缴纳的增值税，对部分进口设备实行免征进口环节增值税，实际上相当于给予了部分外资企业和进口设备消费型增值税的待遇，这也不利于外资企业较少的中西部地区。

为了改变东部和中西部地区之间的经济发展不平衡状态，区域经济协调发展，我国就应当实施消费型增值税，从而降低投资成本，促进落后地区经济发展。

为避免这种转型对财政收入造成过大的影响，选择一是首先将生产型增值税转为收入型增值税，即从当期购入的固定资产折旧所含的增值税款进行扣除;选择二是可以按照国家产业政策和西部大开发的需要向中西部地区倾斜，即率先在中西部地区的特定产业、特定区域实行。

2、统一内外资所得税

外资企业长期享受优惠税率，不仅不利于内外资企业之间的竞争，而且外资企业主要集中于东部地区，客观上拉大了东部和中西部地区之间的经济差距。

为了缩小地区之间的差距，应该尽快统一内外资企业所得税。

同时，要调整企业所得税的优惠措施，使税收优惠转向有利于基础设施薄弱的落后地区经济发展。

税收优惠方式应当逐步山直接优惠转向间接优惠。

例如对在落后地区投资的企业，准许加速折旧、抵免所得税、提供税收信贷、建立投资准备金等。

3、扩大消费税税基

在消费税方面，要改变现行的消费税征收范围太窄、征收消费税的产业主要集中在西部地区的状况，将一些东部地区的高档消费品和高档娱乐行业列为征收范围，尤其应该对有损环境的产品消费征收较高的消费税。

事实上，消费这些产品的消费者通常来自比较富裕的阶层，主要位于东部发达地区，产品供给者则主要来源于西部地区。

通过这种方式，不但可以增加国家的财政收入，而且可以籍此缩小区域间的经济发展差距。

4、提高资源税税率、扩大征收范围

现行的资源税由于征收范围窄、税率过低、从量定额征收、地方政府没有税收立法权以及资源性产品长期实行低价政策，限制了资源税缩小地区差距方面的重要功能。

因而，调整现行的资源税是缩小地区差距的重要手段。

其一，适度提高资源税税率、扩大资源税的征税范围，以增加落后地区的税收收入，使之构成省级财政能力差距。

其二，在资源性产品定价过程中引入市场机制，使价格趋于合理化。

其三，优化资源税的使用方向，返还部分资源税给资源开发企业，促进企业发展，加大环保等公共支出缓解区域间居民福利水平差距。

小结

1994年分税制改革具有明显的双轨制特征。

一方面，分税制改革在税收划分、征管等方面采用了一些科学的方法，并取得了显著的成绩;另一方面，分税制改革也在许多方面延续了原有的财政包干制的做法，如，事权与支出划分不清、税收返还等，这使分税制改革规范中央与地方财政关系的初衷难以落到实处。

为此，迫切需要深化分税制改革。

一是要以合理的规则规范中央与地方财政关系，注重政策的稳定性与连续性，使中央政府和地方政府在明晰、稳定、协调的规则下不会做出机会主义行为的选择。

二是要调整中央政府与地方政府之间的权力关系和利益关系，注重事权、财力、财权等在中央政府和地方政府之间的科学划分，使中央政府与地方政府在相互影响和制约的条件下实现双赢。

参考文献

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