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对我国开征生态税收的若干思考

作者：

2007级会计学专业张平

指导老师：

职称：

摘要：

我国目前还没有纯粹的生态税收，虽然税收方面也有一些支持环境保护的措施，但都是零星的、不系统的。

着眼我国的主要环境问题和现有税收体制，借鉴国外的成功经验，通过完善和调整现行的相关税种，开征专门的生态税收，并对生态税收进行立法保护和监督，同时结合多样化的税收优惠措施和政府给予的鼓励补贴政策等一系列措施，提高公民社会意识、环保意识和纳税意识，从而有效促进我国社会经济的可持续发展。

关键词：

生态税收；环境保护；税收政策；可持续发展

环境问题是人类在社会经济发展中面临的共同问题。

进入20世纪以来人类面临的生存环境越来越受到严峻的挑战：

森林锐减、土壤沙漠化、水和空气污染、全球温室效应。

当前我国正处于经济快速增长发展过程中，经济的快速发展造成生态环境的严重破坏。

为了避免重蹈西方国家“先污染，后治理”的覆辙，选择适合我国国情的可持续发展模式，将环境保护纳入税收制度，利用税收杠杆保护环境，对破坏、有损环境的生产经营活动课税，已经成为许多国家税制改革的发展趋势。

许多西方发达国家已形成了较为完善的环境保护税制，并取得了较好的社会经济效益。

中国政府也明确强调要积极运用财税、信贷等调控手段，来加强环境保护，以促进经济与环境的协调发展。

生态税收即绿色税收、环境保护税收。

生态税收是指以保护生态环境和自然资源为主要目的，向所有因其生产和消费而造成外部不经济的纳税人而课征的税收。

典型的环境税有：

二氧化碳税、硫税、噪音税、垃圾税、资源税等。

生态税收最早起源于英国经济学家庇古的外部性理论，他提出了政府可将税收用于调节污染行为的思想。

而真正从理论上和实践中得到重视是在20世纪80年代末的西方。

生态税是生态环境补偿费，它体现了“谁污染谁治理、谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿、谁受益谁付费”的生态环境开发利用保护原则。

生态税收具有双赢效应，是为保护环境而征收的税种。

生态税的征收不仅具有较高的透明度和公平性，可以调节有利与不利环保行为，而且有利于减少管理费用，提高管理效率。

我国不断的提出要建设和谐社会，走可持续发展道路，保护生态平衡，但是，由于目前我国尚未设立以环境保护为根本目的的专门税种，且税收优惠措施单一，环保建设措施不力，从而限制了税收对环境污染的调控力度。

开征生态税收是实现生态和资源价值合理补偿，确保社会经济可持续发展的需要。

目前，可持续发展思想的提出迅速得到国际社会的认同，而且在很多国家已经成为政府管理经济和社会发展的一个重要指导思想和行动计划，说明了传统的发展观已经从根本上得到了动摇。

可持续发展已经成为中国经济和社会发展观的一个指导思想，而税收手段的利用已经成为一个重要的经济政策手段之一，明确列入了政府的文件。

重新认识现行税制结构，调整税制设计思想，将生态税收放到可持续发展的高度去认识，设计出合理的生态税种。

我国的税制结构调整应该考虑到21世纪对税制的这种要求，优先考虑可持续发展，依靠生态型资源循环来发展经济，使资源利用最大化、废弃物排放最小化。

开征生态税收是保护生态环境的有效措施之一，它不但可以实现经济效益、社会效益和生态效益的统一，使税收政策最终服务于可循环经济发展的轨道，而且有利于我国环保事业的发展，加强环保建设，提高社会生态意识、资源意识、环保意识。

一、我国生态税收的现状、问题及成因

（一）我国生态税收的现状

1978年至2006年，中国国内生产总值年均增长9.67%，远高于同期世界经济3.3%左右的年均增长速度。

但是，由于在总体上没有摆脱以浪费资源和牺牲环境为代价换取经济增长的发展模式，这种成功伴随着自然资源的过度开发和污染物排放量的大幅度提高，长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生。

据统计，全国每年流失土壤总量达50亿吨，水土流失面积达260多万平方公里，1997年至2006年我国耕地面积减少了1.24亿亩；缺水城市数量已达60%以上，每日处理城市污水规模达到7000万吨，处理率达60％左右；工业固体废弃物每年堆存6亿吨，城市生活垃圾每年以10%以上的速度递增；全国二氧化硫排放量逐年增长。

发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已经集中出现。

生态破坏和环境污染，严重阻碍了我国的可持续发展，也威胁着人们的生命健康和生活质量。

我国一直将保护生态环境作为一项基本国策，近年来我国对环境污染征收费用，对一些资源开采征税，并利用法律法规的环保条款等措施来保护环境，虽然取得了一定的成效，但由于没有真正意义上的生态税收，税收在环保方面应有的作用尚未得到充分的发挥，而且我国目前环境税收上仍然是以征费为主、征税为辅的体制，同时没有对环境污染征收专门的税种，相应的法制不健全，公民的环保意识薄弱，导致了征收效率低，征收的费用使用方向不明确，税收优惠政策单一等。

为了走可持续发展道路，使经济能循环稳定的发展，创造和谐社会，切实保护人们的生活环境质量和生命健康，我国的生态税收制度必须得到改革和完善，开征专门的生态税收完全符合我国的现状。

（二）我国生态税收存在的问题

1．现行税制中缺乏以保护环境为目的的专门税种

在控制污染中，税收有着非常显著重要的作用，也是政府筹集环保资金的最有效途径。

但因为没有设置独立的环保税种，限制了税收对环境污染的调控力度，环保税的专项收入也难以运用到环境污染治理中，同时也使环保事业发展产生了阻力。

比如我国消费税中对无铅汽油征收每升0.2元和对含铅汽油征收每升0.28元的消费税率，这主要是为调节消费结构，抑制超前消费需求，并非出于保护环境的目的，因此并未把煤炭能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围，这样只能对环保起到补充性作用，不能有效治理当前的环境污染。

正因为缺乏以保护环境为目的的专门税种，所以全球空气污染最严重的城市20个中有10个在中国。

2．税收优惠政策相对单一

目前我国有关环境保护性质的税收优惠政策，主要以减免税形式分散于各税种中。

受益面比较窄，缺乏针对性和灵活性，而且力度也不足，有些税收优惠措施在扶持或保护一些产业或部门利益的同时，对生态环境的保护却起了负面作用。

国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中，但我国几乎没有这方面的内容。

3．征收管理存在较多问题

征收方式不合理，征收不具有针对性，对象也不明确，环保法制不健全；征收的费用有些项目过低，征收效率低、成本大。

比如废气、废水的排污量仍是按几分钱一公斤来计算，这种收费制度使“三废”日益严重。

另外，为支持农业发展，增值税对农产品按13%征收，但对农药、农膜等也实行低税率就会造成环境污染，导致土地污染更加严重；征收的资金管理和使用不明确，很少用于治理环境污染的。

4．所得税的调节作用甚微

所得税本来在社会分配环节应该要起到重要的调节作用，但在我国目前收入差距不断拉大，两极分化的严重局面下，无论是个人所得税还是企业所得税都显得束手无策。

多年来，内资企业税负与外资企业相比一直较重，尽管从2008年1月1日起实施的新企业所得税法基本解决了上述税负不公的问题，但由于给予五年的过渡期，这就意味着彻底解决内外资企业税负不公的问题还需要较长的时间，这样的差异必然导致非公平竞争。

另外我国西部丰富资源的地区，区域优惠不到位，使资源得不到保护。

税收优惠政策的漏洞就扭曲了企业的经营行为，造成国家税款的流失。

（三）我国生态税收存在问题的成因

1．以保证财政收入为核心的税制改革弱化了环保税制

改革开放后，我国经济飞速发展，人口也是成正比的迅猛增长，因此在解决温饱问题的状态下，毁林造田，乱砍滥伐，填海填河变耕地，大量开采自然资源（可再生的、不可再生的）等现象变的非常严重。

随着GDP的高速增长，“三废”问题日渐突出，农药化肥对土地的污染也日益严重，CO2、SO2、CFC等对空气造成了严重的污染，固体废弃物和垃圾由城市向农村延伸。

中国的税制改革从1994年就开始，数次的改革虽然有一定的效果，但历次税制改革的核心是保证财政收入，没有从财税收入改革转变到以环保为目的的思想体系上，从而导致了税收环保调节作用的弱化。

2．公民的生态危机意识薄弱

环境保护是需要全民总动员的，人人环保，才能社会环保，才能全球环保。

世界银行与环境经济专家在《关于中国环境污染的调查报告》中指出，中国大城市的环境污染状况是世界上最严重的。

全球空气污染最严重的20个城市有10个在中国。

环境的恶化不但直接影响我国人民的生存质量，而且制约着我国社会经济可持续发展。

从1997年黄河全年入海仅有5天到1998年抗洪，从2003年SARS病毒到2008年罕见的雪灾，生态危机不断给我们敲响了警钟。

虽然美国现在汽车不断增加，但美国全民动员保护环境，使CO2的排放量反而比20世纪70年代减少了90%，空气质量明显得到了提高。

所以只有公民的环保意识提高了，都能积极参与到保护环境的运动中来，相信我国的环境一定能够得到改善。

3．税收体制实施的监督不到位

我国目前对污染环境行为征收排污费制度，虽然取得了一定成效，但也存在诸多缺陷，其根源在于环境收费制度作为行政行为，缺乏法律的规范和监督，容易滋生个人不规行为，从而损害环境收费的目标。

在环境保护方面还没有专门的法律法制来约束和制约，这样就造成那些税收实施有很大阻力，资源的合理利用得不到保障，同时也制约社会经济的可持续发展。

二、国外开征生态税收的启示

目前大多数西方国家都开征了环境税。

美国早在20世纪70年代初就开征了SO2税，20世纪90年代开始，丹麦、芬兰、荷兰、挪威、美国和瑞典等国为了控制CO2的排放，相继开征了碳素税。

1991年瑞典颁布了世界上第一部环境税收调整法案，其中规定对每吨二氧化硫排放征税3050美元，每吨二氧化碳排放征税120美元，对其他破坏环境的行为也规定了征税标准。

德国、新加坡、美国、俄罗斯、日本和瑞典等国都开征了水污染税；美国、德国、日本和荷兰等国开征了噪音税；美国和比利时等国开征了固体废弃物税；荷兰、芬兰和英国开征了垃圾税等等。

另外，OECD成员国都对含铅汽油和无铅汽油在税收上区别对待，规定无铅汽油适用低税率。

总结西方发达国家生态税收的实践经验，给我们的启示是：

（一）生态税收种类多样化

发达国家的环境税多以能源、有害物和有关行为为征税对象，且税种呈多样化。

例如瑞典是实施环境税较为成功的国家之一，瑞典政府设置的环境税有燃料税、水污染税、汽车排气税、土壤保护税、噪音税、固体废物税、垃圾税等十几种之多，并都取得了显著成效。

因此开征新的生态税种要呈多样化，并逐步循环开征。

（二）生态税收手段和其他手段相结合

税收手段应与其他手段相互协调结合，共同发挥作用，实现经济持续、稳定、协调发展。

1．生态税收与法律手段结合

美国环保工作的显著成效就是在使用税收保护环境的同时，也注重对环保税收立法，用法律对税收实施监督和保护作用。

2．生态税收与政府调控手段结合

日本税收最初是为了筹措道路交通服务和管理的必要资金，但现在建立了世界上最庞杂的运输税收体系，这都是与政府的调控相互配合起到的作用。

3．生态税收与其他经济手段结合

丹麦在开征生态税收时，对那些为保护环境而建设的项目、购进的设备和回收利用废旧物等都给予经济奖励和补贴。

（三）公民的环保意识和纳税意识薄弱

公民自觉环保和纳税意识是基础，完善的环保立法和有效的税收征管是保障。

德国通过广泛的宣传教育增强公民的环保和纳税意识，并制定严格执行环保法，由政府到公民人人参与环保事业，公民的环保意识增强了，环境污染也就大大减少了，相对的为环保而纳的税也就逐渐减少了。

相比之下，仅我国的排污收费，其漏交率就在30%以上。

因此我国的公民素质有待提高，特别是环保意识需要加大宣传力度。

（四）注重税率差别和税收减免的调节作用

为了提供正确的市场价格信号，更好的引导人们的行为，完善国家的奖励机制，发达国家非常重视税率差别和税收减免的调节作用，因此发达国家的环境质量都得到了很大的提高。

比如丹麦的能源税实施不同时期的税率差别，能源税分为三个阶段实施，每个阶段税率相同。

美国环境税体制尤其重视税收优惠减免，采取了一系列税收优惠措施鼓励使用清洁燃料和减少污染，如利用太阳能和地热能设备，设备投资额的10%可获得税收减免，利用可再生资源发电，每千瓦可获得1.5美分的税收抵免等。

（五）完善环保立法，加大对环保事业的投资力度

美国通过广泛的宣传教育，将主要由政府重视的环保工作变成全民参与、人人重视的环保事业。

并且通过完善的环保立法，使税收等经济政策均能严格依法执行，大大减少了偷逃税款的现象。

另外荷兰对环保事业的投资力度也是值得我们借鉴的，比如对燃料税的征收是政府每年根据环境部确定的环境保护目标所需资金数额来确定征收率的。

三、我国开征生态税收的构想

借鉴西方国家的成功经验，结合我国的具体国情，应当尽快建立和完善我国的环境税收制度。

现代的生态税制改革并不是对现有税制的修修补补，而是以人类社会长期发展为着眼点的税收制度的全面调整。

要走可持续发展道路，要使社会和谐稳定，经济循环发展，就要保护生态环境，设立专门的生态税种，调整完善现行税种，并对其立法，相应还要提高政府的宏观调控能力和公民的自觉意识。

（一）调整完善现行相关税种

1．完善现行相关税制

完善有关环境保护和税收调节措施，优化生态体系。

完善现行的消费税、增值税、资源税和所得税等税种，使税收制度更加具有生态功能。

在现行增值税制度中，应增加对企业购置的用于消尘、除尘及污水处理等方面的环境保护设施允许抵扣增值税进项额的规定。

在保持资源税、消费税和所得税原有的生态功能上，合理制定计税依据和税率，使征收更加合理。

另外应更多地将环保的目标体现在车船税、房产税、耕地占用税、城镇土地使用税等税种税制的设计上，充分发挥这些辅助性税种在环保方面的作用。

2．调整现行相关税种

（1）扩大资源税的征收范围，提高征收标准

资源税的调整是要扩大征收范围，提高征收标准。

应将土地资源、水资源、森林资源、草原资源、海洋资源等列入征收范围，以有效保护我国短缺的自然资源，保持生态平衡。

对非再生、非替代性特别稀缺的资源课以重税。

应扩大资源税目，将现行针对土地课征的耕地占用税、土地使用税和土地增值税一并划入资源税，统一进行管理，提高城镇土地使用税税额，从而借助市场调节机制引导矿业生产主体合理开发节约资源。

（2）扩大消费税的征收范围，采取差别税率

对消费税而言，应扩大其征收范围，采取差别税率。

可适当提高汽油、柴油、鞭炮、焰火等应税消费品的适用税率，对排气量相同的小汽车在安装尾气净化装置达标与否方面实行差别对待，促使消费者做出降低污染的理智选择。

提高消费税的环保功能，将那些难以降解和无法回收利用的、使用中容易给环境带来污染的一次性使用的消费品纳入征收范围，比如对塑料购物袋征税，提倡使用环保袋；还有一次性餐具等使用品。

（3）取消污染环境的农业用品免征增值税规定

降低环保产品在生产、消费过程中的增值税，对节能设备、环保设施等环保项目实行消费型增值税。

取消对农膜、农药特别是剧毒农药免征增值税规定，以免对土壤和水资源的保护产生不良影响。

虽然从农业经济发展的角度来看，应该免征这些农业用品的增值税，但是从国家长远利益，从可持续发展的角度看，我们不仅不该免这些税，甚至还可以多征税来防止环境的进一步污染。

（4）对所得税的综合调整

2008年1月1日实施新企业所得税法，其中国家对所得税进行了一系列的调整，重点是在环境保护的所得税收方面进行了调整。

首先是明确了对减免税的具体范围和对象，其次是对从事符合条件的环境保护、节能节水的项目所得实施“三免三减半”的优惠，对购置用于环境保护、节能节水和安全生产的专用设备投资额的10%，可以从当年的应纳税额中抵免，最后还对合理综合利用资源生产的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额。

这些调整体现了国家对环保的重视，同时也在逐步的实施生态税收。

（二）开征专门的生态税

开征独立的生态税，建立以保护环境为目的的专门税种，将污染环境和破坏生态的开发生产行为及在消费过程中会造成环境污染的物质列为环境污染税的征收范围。

借鉴国际经验，分期分批开征水污染税、大气污染税、污染源税、噪音税、垃圾税、生态补偿税等一系列专项新税种。

当然还要根据我国的具体情况来实施分配，并对其设立专门的环保法制，确保专税专用。

税收具有监督作用，并在此基础上实现环保资金的保值与增值，从而使得环境保护税真正起到保护环境，提高环境质量和加强政府宏观调控的作用。

比如对污染排放收费方式改为生态税收中的税种，考虑到我国实际情况，开征初期课税范围不宜过宽，在税基上，可采取污染物的排放浓度和数量双重标准；在税率上，制定要适中，最优税率应使企业的边际控制成本与边际社会损失成本相等，可采用幅度定额税率、从量计征，根据环境整治边际成本的变化，税率随之合理地调整，以便使防治污染的总成本在每一时期都能趋于最小化。

（三）实施税收优惠措施

1．认真落实新企业所得税法

2008年国家将内外资企业所得税法合二为一为企业所得税法，对企业所得税政策进行了重大调整。

新的企业所得税涉及更多生态环保方面的优惠措施，综合运用优惠税率、免税、减税、加计扣除、加速折旧、减计收入、抵扣抵免等方法，统一税收优惠的标准和管理办法，有效的解决了税收优惠单一、区域优惠过多和优惠政策目标不明确等问题。

应研究贯彻新所得税法政策法规，调整企业生产结构，以便获得税收优惠待遇。

（1）政府的宏观调控

政府的宏观调控使新企业所得税法能有效合理的实施，政府部门要严格监督执法部门的落实情况，同时还要引导企业和公民认真落实。

鼓励企业和个人参与其中，对环保做出贡献的企业给予鼓励和补贴等政策。

（2）执法部门的监督

执法部门要认真依照新企业所得税法对企业进行监督，对偷税漏税要严格依法处理，保护公共利益。

（3）公民的积极响应和配合

认真落实新企业所得税法，公民的积极响应和配合是关键。

公民的积极响应和配合有利于新税法的顺利贯彻实施，同时也是在为环保事业做贡献。

2．完善进出口税收的优惠措施

进一步完善进出口税收政策。

认真贯彻落实国家宏观调控政策，完善加工贸易税收政策，研究完善出口退税和进口税收政策，制定有利于环境保护、生态建设和短缺资源性产品进口的税收优惠政策。

3．其他税收的优惠措施

采取多种税收优惠形式，扩大税收优惠范围。

除继续保留原有的减税、免税和零税率等税收优惠形式外,还应针对不同优惠对象的具体情况，完善现行保护环境的税收支出政策，减少不利于污染控制的税收支出，对清洁能源减税。

环境税应当具有较大的弹性，即对那些有益于环境的产品实行低税率，而对损害环境的产品或劳务课以重税。

严禁或严格限制有毒、有害的化学品或可能对我国环境造成重大危害产品的进口，大幅提高上述有毒、有害产品的进口关税。

取消不符合环保要求的税收优惠政策，实施环保投资优惠，鼓励企业开展环境领域里的科技研究与开发的税收优惠，刺激企业投资于治污设备的税收优惠。

（四）对生态税收立法

我国现行环保收费制度存在诸多缺陷，急需进行环境税立法。

借鉴西方国家经验、立足我国具体国情，逐步建立起相对完善的环境税收制度，是我国税法建设的重要目标。

在环境保护方面，我国目前对污染环境行为实行的是征收排污费制度。

在多年的实践中，环保收费制度虽然取得了一定成绩，但却存在诸多缺陷，已经不能适应社会主义市场经济的要求。

其根源在于环境收费制度作为行政行为，缺乏法律的规范和监督，容易滋生个人不规行为，从而损害环境收费的目标。

因此，我国在加快环境保护制度建设方面，急需通过立法的方式开征专门的环境税，充分发挥其对环境污染和生态破坏直接、有效的调节作用。

我国于2001年加入WTO至今已有7年的时间了，但在环境税立法方面却仍然没有迈出实质性的一步。

面对目前的现状，开征生态税收已经迫在眉睫了，对生态税收的征收当然需要一个监督的工具和后盾，所以对生态税收立法不但可以鼓励更多的贸易进出口，而且还可以使税收资金可以在法制的旗帜下得到合理利用。

（五）实行财政补贴政策

这是政府为企业治理污染而发生的各种费用给予的直接补贴，通过提供补贴，从价格上影响企业的生产行为，鼓励削减污染。

无论在发达国家还是发展中国家，政府投入都是国家生态环境投入的重要组成部分。

现在的税收体制对于环境、资源有关的问题关注不够，无法充分利用税收这类经济手段缓解我国目前面临的突出问题，因此尚需借助政府干预手段，制定更多优惠政策吸引广大投资来建设环保，鼓励环保者并给予补贴政策。

另外政府还要领导广大公民尊重环境，重视环保，提高自觉纳税意识，灌输人本意识，全球意识。

四、研究结论

随着社会主义市场经济的发展，环境税在保护环境资源中的地位和作用将不断加强。

需要注意的是，脱离当前的具体国情来探讨环境税制的建立是不妥当的。

一味的模仿国外的生态税收模式是盲目的，我们必须审慎地研究发达国家在环境税制构建和运行方面的经验教训，着眼我国的主要环境问题和现有税收体制，采取相应的生态环保措施，鼓励、引导企业和个人积极采取措施治理污染，参与环境保护活动，保护国内企业的市场竞争力，在自身发展的同时促进整个国民经济的可持续发展。

总之，要以长远的眼光来看待社会发展，坚持走可持续发展道路，保持经济循环稳定发展。

当然环保的理想情况是需要多种手段，多管齐下的。

一种制度的有效实施，不仅在于它的建立完善，更有待于它能有效地执行，因此在完善环保税收制度的同时，还要致力于环保事业的加速发展环保科技水平的不断提高，高素质执法人员的培养以及环保宣传教育的大力推行，只有这样才能使政策出台后有法可依，有法必依，发挥其应有功效，达到改善日益恶化的环境状况，实施可持续发展战略的最终目的。

在借鉴国外环境税实施的丰富经验，只要我们善加利用，去芜存菁，必可使我们开征环境税的工作事半功倍。

参考文献

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