河道流域治理PPP项目实施方案.docx
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河道流域治理PPP项目实施方案
河道流域治理PPP项目实施方案
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1.项目概况
1.1基本情况
“中国水城”是某某市委、市政府高度重视的建设项目，根据《某某某某市“中国水城”规划建设指导意见》，某某市将对18条内河进行环境综合整治，实现相邻水系互联互通，形成18条景观生态廊道，最终形成“蓝脉绿羽”的城市内河水系和绿地景观系统结构。
竹排江作为某某市城区主要内河之一，担负着排洪、景观等多种功能，是某某市“中国水城”建设的重要组成部分。
而竹排江的上游植物园段河道位于南湖-竹排江水系的上游，具有重要的城市水系生态价值以及城市休闲作用。
图1-1那考河现场图
目前，竹排江上游植物园段水质为劣Ⅴ类，污染严重，基本上成为纳污河。
主要的污染源为上游的养殖企业和沿线的村庄、企业和村民的生产生活产生的污水，严重影响了完成的南湖-竹排江水系一期工程的整体效果。
为达到《某某“中国水城”建设规划目标》和《南湖-竹排冲水系环境综合整治总体规划》的建设目标，恢复此河道两岸的生态景观，满足人们休闲生活的需要，提升城市环境景观，有必要对竹排江上游进行综合治理，从而彻底改善整个流域的生态环境。
在财政部推行基础设施及公用事业领域“政府和社会资本合作模式”（简称“PPP”）的大背景下，某某市政府启动了某某市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理PPP项目（以下简称“本项目”），并授权某某市城市内河管理处担任本项目实施机构，引入合适的社会投资人，与政府方合作组建项目公司负责本项目的设计、融资、建设和运营。
1.2项目建设范围和内容
本项目红线范围南起规划的茅桥湖北岸，穿湘桂铁路、长罡路、厢竹大道、药用植物园、昆仑大道，北至环城高速路，治理主河道长5.4公里，支流河道1.235公里，全长6.635公里。
另外，下游污水厂用地（茅桥湖）也纳入本项目红线范围。
工程在规划红线范围内的建设内容主要包括：
（1）河道整治工程，主要包括堤防和护岸工程、清淤工程、溢流坝工程和水闸工程等。
（2）河道截污工程，沿河流两侧铺设截污管网收集污水，需保证治理流域范围内污水及初期雨水不直排河道。
（3）河道生态工程，主要包括曝气增氧工程、生态浮岛工程、水生植物工程等一系列河道生态工程措施。
（4）沿岸景观工程，根据河道功能分区的不同，植物景观规划分为滨水香花植物观赏区、科普植物观赏区、湿地植物观赏区等三大区域，同时打造沿河两岸亲水步道。
（5）污水厂建设工程，分别在工程区上游和下游河岸选址建设两座污水处理厂。
（6）海绵城市示范工程，结合海绵城市理念，于河流沿线设置初期雨水调蓄净化设施以及湿地花园、草沟等低影响开发设施。
（7）信息监控工程，于河流监测断面建设水环境监控系统，加强那考河的水质水量监管。
1.3主要经济技术指标
本项目应达到如下经济技术指标：
（1）项目投资总额：
本项目各项工程由投资人自行修改、完善初步设计，总投资额由投资人在初步设计概算中提出，最终以市发改委批复的项目初步设计概算为准。
投资人自行估算的投资额不得超过10.01亿元（含征地拆迁费用）。
（2）防洪标准：
河道行洪按50年一遇洪水标准，抽排按雨洪同期最大24小时20年一遇排涝标准设计。
（3）水质考核指标：
本项目在那考河干流及支流共设4个监控断面、4个监控点，分别用于考核河道治理效果及污水厂运行状况，具体考核标准详见6.2中的产出说明。
（4）水量考核指标：
为保障河道生态基流量，监控断面2、3、4最小流量不得低于同点位、同水文期多年平均径流量的60%。
1.4项目实施进展
本项目原名为“竹排江上游植物园段环境综合整治工程”，原项目已取得立项（南发改农经[2009]64号）、可研（南发改环资[2013]96号）、用地（南国土资函[2011]1081号）、环保（南环建字[2013]169号）、规划（南规管[2011]499号）批复，并已完成方案设计（河道工程和截污工程）和初步设计。
2014年，项目更名为“某某市竹排江上游植物园段（那考河）流域治理PPP项目”。
目前，本项目已完成社会投资人的资格预审，后续将按照财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号，下称“财政部76号文”）相关精神以及《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]113号，下称“操作指南”）的相关规定，以“公开、公平、公正、科学择优”的原则，采取竞争性磋商的方式采购PPP项目投资人。
待项目投资人最终确定后，将根据中选投资人提交的项目建设方案，按照某某市有关城建项目管理规定重新完成“立项、规划、用地、可研、环保、初步设计”等工作，在得到某某市相关政府部门的批复后正式开工建设，竣工后继续开展运营维护等工作。
2.项目前期论证
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2.1物有所值评价
根据操作指南的相关规定，财政部门应会同行业主管部门对项目采用PPP模式开展物有所值评价工作，包括定性和定量两方面。
因本项目尚不具备定量评价的条件，故本方案编制前期仅从定性方面对项目进行了物有所值评价。
物有所值定性评价工作严格按照操作指南的相关规定开展，将项目采用PPP模式与政府传统供给模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等纳为重点评价指标，另结合了本项目实际，并考虑其他有助实现“物有所值”的相关因素。
综合分析后认为，本项目采用PPP模式与采用传统政府供给模式相比，具有增加供给、优化风险分配、提高运营效率、提升产出收益、促进创新和公平竞争等优势，具体体现如下：
（1）有利于增加供给
借助社会资本的资本优势，有助于缓解短期内政府方的财政压力，从而突破资金瓶颈，加快河道治理设施及相关沿河公用设施的建设，增加近期公共服务（雨水收集、污水处理及回用、河道整治、水体修复等水生态环境服务以及沿岸景观塑造服务等）供给。
例如，随着本项目的实施，以2014年平均水量3万m³/d计算，某某市每年COD削减量约1.2万吨，氨氮削减量约0.1万吨，同时项目也将每年为某某市提供河道补水、景观用水、绿化用水、市政中水共计约1080万吨（3*360=1080万吨污水处理量）。
（2）有助于风险分配优化
在本项目拟采取的操作模式中，社会资本方为追求一定的合理收益，将自愿承担与其收益相对等的项目设计、投融资、建设、运营和维护风险。
从政府方的角度来看，在明确投资回报机制的同时，可以将绝大部分核心风险转移给更有能力管控它的社会资本方，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失。
如此风险分配框架符合最优风险分配原则、风险收益对等原则与风险有上限原则。
（3）有助于提高运营效率
因本项目涉及到河道整治、河道截污、河道生态改善、污水处理厂建设等多个系统工程，对于综合治理者的专业技术和管理水平要求较高。
通过引入专业社会资本，一来可有效解决政府方专业综合技术能力不足的问题，保障项目运营的可持续性，二来“让专业的人做专业的事”，政府部门和社会资本方通过合理分工和加强协调，在激励机制的作用下，可带来“1+1>2”的项目运营效果，也即有效提升公共服务提供效率。
（4）有助于节约全寿命周期成本
从全寿命周期来考虑，本项目采取PPP模式比采用传统模式更能起到节约成本的作用。
一方面，社会资本方将设计和施工进行无缝对接（传统方式下分开实施），在建设管理上更有优势，更重要的是项目建成后仍由社会资本方继续负责运营，其有很大的激励在保证质量的前提下尽可能降低建设成本和建设质量，因此也就避免了传统方式下的“三超”和豆腐渣工程。
另一方面，项目后续运营管理是社会资本方的优势或专长所在，通过借助竞争程序，社会资本的报价将尽可能放大其在运营成本控制方面的优势。
（5）有助于发挥规模经济效益
本项目涉及河道整治、雨水收储、污水处理及回用、沿岸景观、信息化监控、水体修复工程等系统工程。
无论是在项目建设还是运营领域，“打包”操作有助于形成规模经济，发挥规模经济的优势，如成本下降、管理人员和工程技术人员的专业化和精简、有利于新技术的开发等。
（6）有助于提升产业经济效益
本项目作为某某市和某某省的首个PPP项目，具有可复制性与示范效应，项目经验可供某某市乃至某某省的其他项目学习、借鉴。
未来，项目公司可在本项目成功运作的基础上对外进行水环境综合治理技术、工程及运营服务的输出，推动相关上下游产业发展，提升某某市乃至某某省的产业经济效益。
（7）有助于促进创新和公平竞争
本项目通过引入北控水务、北京排水集团、北京城建道桥建设集团等多家社会投资人参与竞争，可以有效促成良好的公平竞争局面，通过充分竞争获得最优社会资本方报价方案。
此外，本项目要求社会资本方自行提出具体的技术方案，为在竞争中占据有利地位，社会资本方将更加重视技术创新与成本节约。
如此一来，也将有利于实现政府、企业、百姓的多方共赢。
2.2财政可承受能力评价
为确保财政中长期的可持续性，在本方案编制前期对项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素作出预测，开展本项目的财政承受能力论证，以确保每年政府支出额控制在当年财政收入的一定比例。
近年来，某某市大力发展经济，全力增收节支，财政实力不断增强。
全市经济发展平稳快速，其中，2013年某某市财政收入为468.55亿元，财政支出为436.58，财政结余31.97亿元。
根据近年财政收支状况（见表2-1），预测未来几年内年均财政收入将稳步增长，2015年的财政收入增速将达到8%。
本项目建设期内不需要政府出资，在后续的运营期内按季度向社会资本支付流域治理服务费，熨平了财政波动，平滑了财政支出。
政府每年向投资人支付的服务费用上限为2.08亿元（测算依据及过程详见附件1），不到全年财政收入的5‰，且远小于近年来的财政结余资金。
综合来看，即使没有中央财政的资金支持，本项目也完全处于财政可承受范围之内。
表2-1近三年某某市全市及市本级财政收支情况表（单位：
亿元）
全市
市本级
总收入
总支出
总收入
总支出
2011年
353.88
315.51
274.5
255.94
2012年
432.35
388.25
327.6
298.45
2013年
468.55
436.58
338.47
311.46
3.项目采购及运作方式
3
3.1项目采购方式
根据《政府采购法》、财政部76号文以及操作指南的相关规定，可供选择的采购方式如下：
（1）公开招标和邀请招标：
在招标方式下，投标方只能响应招标人单方面制定的招标文件要求，缺乏必要的实质沟通，故适用于项目边界条件清晰、产出易于标准化的工程、货物采购。
由于本项目所涉专业面广、边界条件尚不清晰、产出说明及绩效评估标准复杂，又涉及到全寿命期内风险合理分担安排等，故建议本项目不采用公开招标方式确定社会资本合作方。
（2）单一来源采购：
《政府采购法》对单一来源采购适用情形的规定较严格，即“只能从唯一供应商处采购的”或“发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的”，与本项目的实际情况不符。
同时，考虑到本项目拟申报财政部第二批PPP示范项目，若采用单一来源采购方式，极有可能因缺乏竞争性而影响其评选。
（3）竞争性谈判：
根据《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74号）第36条规定，竞争性谈判应“根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求，且最后报价最低的原则确定成交供应商”。
本项目投资规模较大，所要求的技术复杂，故对投资人的专业能力、设计方案及相关项目经验等综合实力要求较高，在甄选社会投资人时需综合考虑其技术方案和商务方案。
因此，本项目不适宜采用“最低价中选”的竞争性谈判方式。
（4）竞争性磋商：
近期财政部下发的操作指南对竞争性磋商这一全新的采购模式进行了较为全面的介绍和描述，从政策用意和相关精神来看，竞争性磋商适用于技术工艺复杂、项目边界条件不清晰、需要与投资人进行多轮互动沟通才能确定采购需求的PPP项目，该种采购方式既采纳了竞争性谈判的多轮响应，又结合了公开招标的综合评审。
综合上述比较，结合本项目的实际情况，建议本项目采用竞争性磋商的方式甄选社会投资人，相应的采购程序按照操作指南的有关规定执行。
另经项目组了解，财政部正在加紧制定竞争性磋商管理办法，并预计于近期发布。
该办法将在操作指南基础上做出更为深入、细化的规定和解释，一旦出台，项目组将迅速消化并依照该办法对后续采购工作进行完善和优化。
3.2项目运作方式
本项目具有投资额大、技术与交易结构复杂等特点，为保证政府方与社会投资人在较长的合作期限内充分发挥各自优势，建议本项目采用DBFO（设计-建造-融资-运营）的运作方式。
具体来说：
（1）由政府方出资代表与社会投资人共同出资组建项目公司，双方的股比分别为10%与90%。
其中，征地拆迁费、建设单位管理费等各项前期费用由政府方代为垫付，待未来项目公司成立后将该笔前期费用返还给政府方。
（2）项目公司负责本项目的设计、融资、建设与运营管理，政府在运营期开始后依据绩效考核标准进行付费。
合作期满，本项目设施等项目资产使用权和经营权无偿移交至政府指定机构，或在同等条件下优先委托项目公司继续运营。
需要指出的是，在DBFO模式下，项目公司同时负责本项目的设计、建设和运营维护三个阶段的核心工作，这有利于项目公司基于全寿命周期成本对项目工程设计、建设工期和工程质量进行管控。
项目公司前期有效、合理的工程设计，将会提高建设质量，降低运营维护成本；同时越早完成项目建设并进入运营维护期，则可以越早获得政府购买服务的付费。
4.项目交易结构
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4.1项目公司股权结构
本项目由政府方出资代表与社会投资人合资组建项目公司，由项目公司承担本项目的设计、融资、建设、运营及维护等职责。
其中，政府方出资代表持股10%，社会投资人持股90%。
项目公司注册资本金不应少于项目总投资的20%，暂定为2亿。
项目公司注册资本金与项目投资总额之间的差额由社会资本方以银行贷款等方式予以解决。
某某建宁水务投资集团有限责任公司（以下简称“建宁水务”）作为国有水务集团，兼具国有属性及水务行业的专业性，因此由建宁水务作为政府方出资代表。
项目公司的股权结构如下表所示：
表4-1项目公司股权结构
主体
股权比例
出资额
备注
政府方出资代表
（建宁水务）
10%
2000万元
现金出资2000万。
征地拆迁费、建设单位管理费等各项由政府方垫付的前期费用，待未来项目公司成立后将该笔费用返还给政府方。
社会投资人
90%
18000万元
现金出资1.8亿。
注：
新修订的《公司法》对注册资本的实际缴纳到位时间并无特别要求，即本项目公司的各方股东可以分期分批出资，但出资时间及次数应满足项目的实际建设、运营需要以及相关的法律规定。
项目公司的经营范围包括：
建筑工程施工、河道工程施工、管道施工及维修、园林绿化工程施工、生态环境调查和监测、生态修复、流域污染治理等，经批准可以从事旅游、广告和商业物业经营等业务，最终需以工商部门注册登记为准。
项目公司应保证其经营活动、经营范围和项目资产使用仅限于为了实施本项目合同下的项目建设、运营和移交之目的，未经项目实施机构书面许可和政府部门批准，不得从事其他经营活动。
4.2投融资结构
本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，如下图所示：
图4-2本项目交易结构图
（1）投融资安排
本项目估算投资额10.01亿元，其中项目公司注册资本金不低于总投资额的20%，其余部分为负债融资。
项目公司可采用的融资方式主要包括股东担保融资、有限追索项目融资和无追索项目融资。
为隔离项目风险、厘清债务和风险承担边界，对本项目较为适用和实际的融资方式为有限追索权项目融资方式。
有限追索权项目融资方式下，项目建设期内，由项目公司社会投资人股东按照合资协议和项目公司章程中的相关约定，为项目公司的债务融资提供担保。
项目建设完工后，转为无追索项目融资，社会投资人股东撤销在建设期提供的担保，转为以项目资产抵押、项目收益权质押及项目保险受益权质押等项目自身拥有的资产或权益进行担保（须经项目实施机构同意）。
（2）资产形成与转移
本项目由项目公司承担投资和建设职责，引入的社会资本将为项目公司提供包括项目设计、原材料及设备采购、工程施工、资产维护等一系列有关项目资产形成和维护的服务。
在整个合作期内，政府方拥有项目新建设施的所有权；项目公司享有占有、使用、收益权，但无处置权。
本PPP项目协议期满时，项目公司应按照PPP项目协议约定的机制、流程和资产范围，将本项目所有资产和设施无偿移交给政府指定机构。
4.3回报机制
本项目的回报机制包括项目自身的回报机制以及项目公司股东的回报机制两个层面。
（1）项目回报机制
通常，项目回报机制包括使用者付费、政府付费和政府可行性缺口补贴三种方式。
本项目可能的资金回报途径有：
●河道项目物业租赁、广告等产出收益（如有）。
通过对河道两岸进行旅游、无污染的简单商业开发，可以一定程度上增加项目收益，降低政府支付压力。
●政府购买服务支出即政府支付的流域治理服务费。
政府在项目运营期内采用购买服务的方式按效付费（含本项目所有工程的初始投资成本、资金占用成本及运营成本）。
（2）股东回报机制
各方股东投入的资本金及回报主要通过项目公司的利润和其它剩余权益分配收回，具体分配方式以项目公司章程约定为准。
通常情况下，各方股东按照实际到位的注册资本比例进行利润和其它剩余权益分配。
具体而言，本项目的政府方出资代表（建宁水务）和社会投资人按照10%和90%的比例参与项目公司分红。
4.4相关配套安排
除项目边界内建设、运营工作外，本项目为达到向社会公众提供亲水、惠民、休闲、舒适的宜人河道环境，还需以下配套安排的支持，相关协调工作由本项目实施机构与相关政府部门统筹协调。
1.1.
（1）土地使用权
本项目的土地使用权在政府方名下，但政府方应协调土地规划、储备和管理部门，无偿向项目公司提供本项目建设用地。
征地拆迁工作由政府方负责，产生的相关费用未来由项目公司返还。
（2）供水、电和道路等配套
本项目正常建设、运营所需水、电和道路设施等项目相关的外部配套设施应由政府相关部门负责协调，保障本项目用水、电（包括电量、电压）等配套设施，由此产生的费用计入项目总投资。
（3）上下游配套措施
本项目的治理效果受到上游水质污染等因素的影响。
因此，需要政府加强对上游污染源的监管，如果由于上游进水水质恶化导致本项目治理流域水质不达标，则项目公司应免除相应的责任，上游水源污染风险应由政府方承担。
（4）排水许可证
本项目的治理效果同样受到未来流域范围内各企业的排污情况影响。
因此，政府方在未来需加强流域范围内排水许可证的颁发审批，并对企业的排污情况进行严格控制和监督，同时也可赋予项目公司一定的建议及监管权，以控制河道的准排入条件。
5.项目合同体系
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5.1项目合同结构
本项目的合同体系如下图所示：
图5-1本项目合同结构图
5.2合资协议及项目公司章程
详细约定政府方出资代表与社会投资人在项目公司设立过程中和设立后的权利义务安排。
核心内容一般包括：
●合资公司名称、组织形式、合资期限、公司经营范围等；
●投资总额、股权比例及出资方式等财务事项；
●股东大会及议事机制；
●董事会构成及议事机制；
●经营管理团队；
●监事会的构成及议事机制；
●股东权益分配机制；
●退出机制。
5.3PPP项目协议
PPP项目协议重点是阐述本项目所采取的PPP运作方式，就合作目标、合作基本原则、运作架构、合作范围和内容、总体投资收益水平以及双方的基本权利义务等做出原则性的约定。
核心内容一般包括：
●PPP项目合作范围、期限；
●资产权属及融资安排；
●强制保险；
●履约担保；
●项目建设管理；
●试运营及正式运营；
●项目设施运营、日常维护及大修、项目设施改造；
●临时接管情形；
●PPP合作提前终止；
●项目移交。
5.4流域治理服务协议
核心内容主要包括：
●那考河流域的水质治理标准；
●那考河流域的水量平衡标准；
●防洪工程建设标准；
●流域治理服务费的计算、调整和支付；
●流域治理服务质量的考核等。
6.项目核心边界条件
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6.1权利义务边界
（1）政府方权利义务
●政府方通过PPP协议授予社会资本方本项目经营权。
●政府方负责审批本项目的项目建议书、工程可行性研究报告、土地使用、环境保护等相关文件，确保本项目设计、投融资、建设及运营维护等工作的正常开展。
●政府方负责本项目范围的征地拆迁和补偿工作，保证项目正常开工。
●政府方负责本项目全过程监管，对本项目设计、投融资、建设及运营维护过程中的进度、质量及安全等进行监管。
●本项目建设期内投资建设形成的各项资产，以及运营期内因更新重置或升级改造投资形成的资产，在PPP合作期内均归政府方所有，但出于对社会资本方融资便利的考虑，政府方在PPP合作期内允许对资产设施用于且仅限于本项目的质押融资。
●政府方负责将流域治理服务费列入政府跨年度财务预算，并按照签署的《流域治理服务协议》，在运营期内根据绩效考核结果，由政府财政部门按季度支付流域治理服务费。
●政府方负责同期开展本项目范围以外上游郊野段的水环境综合整治工作，确保本项目上游来水符合约定的水质标准。
●其他双方约定的权利和义务。
（2）社会资本方权利义务
●社会资本方按照本项目PPP协议的约定，获得本项目经营权。
●社会资本方负责本项目合作期内的设计、投融资、建设及运营维护等的一系列工作，承担相应风险，取得相应收益，并按照国家、某某自治区及某某市的相关规定履行相应的报建手续。
●社会资本方必须根据现行国家、某某自治区及某某市基本建设有关政策程序规定，做好对工程质量、文明施工、安全、进度、投资控制等工作并承担全部责任，确保本项目按时、保质竣工并正常运营。
●在本项目运营期内，社会资本方应确保流域治理河道内的水质、水量及其他技术指标符合双方签署的《PPP项目协议》和《流域治理服务协议》中的相关约定，合理控制运营成本，提高产出效率，彻底改善治理流域的生态环境。
●本项目PPP合作期内形成的资产，社会资本方拥有使用和收益权，并负责运营、管理和维护。
未经政府方同意并书面告知，社会资本方不得将该资产进行对外抵押和担保。
●当本项目协议期满或提前终止时，社会资本方应按照PPP项目协议约定的机制、流程和资产范围，将所有相关的资产和设备完好无偿地移交给政府方或其指定机构。
●在不可预见的自然灾害等极端环境下，社会资本方应积极配合政府方做好项目范围内及相关范围的防灾减灾等相关工作。
●其他双方约定的权利和义务。
6.2交易条件边界
（1）项目红线范围
本项目红线范围（如图6-1）南起规划的茅桥湖北岸，穿湘桂铁路、长罡路、厢竹大道、药用植物园、昆仑大道，北至环城高速路，治理主河道长5.4公里，支流河道1.235公里，全长6.635公里。
另外，下游污水厂用地（茅桥湖）也纳入本项目红线范围。
图6-1本项目红线范围图
（2）项目建设内容
本项目在规划红线范围内的建设内容主要包括：
●河道整治工程，主要包括堤防和护岸工程、清淤工程、溢流坝工程和水闸工程等。
●河道截污工程，沿河流两侧铺设截污管网收集污水，需保证治理流域范围内污水及初期雨水不直排河道。
●河道生态工程，主要包括曝气增氧工程、生态浮岛工程、水生植物工程等一系列河道生态工程措施。
●沿岸景观工程，根据河道功能分区的不同，植物景观规划
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