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公共组织学复习资料
公共组织学复习
一、行政组织、公共组织、非政府组织
（广义）公共组织：
以管理社会公共事务和提供公共服务为目的的组织，不仅包括政府及其执行部门，还包括立法司法机关、学校、医院、教会、军队和政党等以实现公共利益为目标的社会组织和社会团体。
（狭义）公共组织：
仅指政府及其执行部门，以及具有行政授权的社会组织。
（行政组织为典例）。
政府组织：
狭义—行政组织，广义—行政立法司法军事机关及政党（尤其执政党）组织。
非政府组织（NGO/NPO）：
由志愿人员组成，不以营利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动，处于政府和市场组织之外的地位合法的自治型社会组织。
（广义）行政组织：
指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统，既包括企事业单位、群众团体、政党等负有管理职能的组织系统，也包括国家机关的立法司法系统中负有执行性职能的各类单位及国家行政机关。
（外延比公共组织还广）
（狭义）行政组织：
指国家的行政机关，即依宪法和法律组建的体现统治阶级意志的、行使行政权力执行行政职能、推行政务管理国家公共事务的机关体系，是国家权力的执行机关。
（当政府组织和行政组织概念同时出现时，政府为广义，行政为狭义。
）
其外延关系如下图所示：
特征比较：
公共组织
公共性、政治性、法治性、权威性、广泛性、独占性
行政组织
政治性、社会性、法治性、权威性、系统性、动态性
非政府组织
合法性、民间性、非盈利性、自治性、志愿性、公益性
公共组织的构成要素：
（1）组织人员：
公共组织作为人际关系的体现，人员的组成结构及素质直接影响其效能；
（2）物质因素：
是公共组织赖以存在和实施管理的载体，其核心是行政经费，物质因素配置的过当或者不足都将影响组织本身或其他组织的效能；
（3）职能目标：
决定了组织的行为方式和组织发展方向，公共组织的目标是管理公共事务和协调公共利益关系；
（4）机构设置：
公共组织的核心，是组织内部分工的结果，是决定组织效率的关系；
（5）职位设置：
是公共组织运行的最基本要素之一，保证了组织权力的流动和资源的分配整合；
（6）权责划分：
即公共组织中各部门、层次、成员之间相互关系的确认，是保证组织角色明确化的基本手段，是提升组织整体效能提升的内在机制；
（7）法制规范：
以书面形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行规范，具有对组织成员的普遍约束力，是组织合法地位和依法行使权力的保证；
（8）技术和信息：
即组织活动过程中所采用的科学技术和政治技术，信息作为其中不可缺少的因素。
行政组织构成要素：
（1）物质要素：
人员，经费，物质条件
（2）精神要素：
组织目标，权责结构，人际关系
我国的公共组织包括：
中国共产党组织、人民政协组织、国家权力机关、行政机关、司法机关、事业单位、社会中介组织（非政府非营利性、志愿从事公共事业的）
二、公共组织理论的发展
中国和外国古代组织管理思想
荀子“礼法相济”（法律、刑罚）VS孔子“礼义治国”（制度等级）VS孟子（礼貌、礼节）
《圣经》（法令、等级、专人）、古埃及（神权与世俗权）、古罗马（分权）、中世纪教会
古典管理时期的组织理论：
代表理论
代表人物
要点
内容
科学管理理论
《科学管理原理》（1919）
泰罗，
“科学管理之父”
1.制定标准定额（基础）；
基本动作分解，标准时间，合理的日工作量（不损健康、长期维持）；
2.挑选一流的工人；
安排适当工作，进行培训，使之成为一流工人；
3.设置计划层，职能工长制；
（泰罗首提管理独立和职能工长制）
专职的管理人员进行精确时间与动作研究，计划与分配每日工作量并给予相关指导、记录和统计等；故应将计划和执行分开，由不同的职能工长带领工人负责执行；
4.实行新的奖励制度；
计件工资制代替计时工资制，利润分享，实行差额报酬，克服“磨洋工”，调动积极性；
5.例外原则。
日常事务处理权下放，高层管理保留对例外事项的决策和监督权。
一般管理理论
（管理过程理论）
《工业管理与一般管理》（1916）
法约尔，
“管理理论之父”
1.企业基本活动：
技术、商业、财务、安全、会计、管理活动；
2.管理五职能：
计划、组织、指挥、协调、控制；
3.管理十四条原则：
劳动分工、权责相应、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从集体利益、报酬满意、集权、等级链、秩序、公平、人员稳定、首创精神、团结。
其他：
管理幅度原理（层级制基础），组织参谋部，法约尔桥
科层组织理论
《社会和经济组织的理论》
马克斯韦伯
“组织理论之父”
1.权威的类型：
卡里斯玛型权威（领导意志和强制性权威）；传统权威（对传统文化信仰和对个人的特殊尊重）；法定权威（选举、法律和社会契约）。
相应三种组织形式：
神秘型、传统型、法理型。
2.官僚制组织的基本特征：
1.劳动分工，明确权责并使之合法化；2.职位和权力形成等级指挥体系；3.通过正式考试或培训资格挑选成员；4.任命制，个别选举制；5.人员专职、固定薪金；6.职务活动受规则制约，规则具有普适性。
3.官僚制组织的结构：
在权限和任务专门化、职位层级原则及以技术资格选人的要素下，分为三层结构：
最高领导层（决策）、行政官员层（贯彻）和一般工作人员层（具体实际工作）
行为科学时期的组织理论：
代表理论
代表人物
要点
内容
人际关系学说
《工业文明中人的问题》（1933）
梅奥
1.社会人假设
物质条件并非改变劳动生产率的决定因素，还需满足员工社会心理方面的需求和期望；
2.非正式组织
现代工业管理割裂工人之间的感情纽带造成效率低下，非正式组织的存在一定程度上得以弥补；
3.管理职能观点
管理职能在于倾听并与下属沟通，在正式组织的经济需求和非正式组织的社会需求之间创造平衡，提高士气。
需要层次理论
《人类动机理论》（1943）
马斯洛
需要层次、低级向高级、同时并存、主导变化、主题差异性，激励针对性
期望理论
《工作与激励》（1964）
弗洛姆
M=E·V，
调动积极性要处理好三者关系：
努力与绩效、绩效与奖励、奖励与满足。
X理论-Y理论
《企业中的人性方面》（1957）
麦格雷戈
（见下）
1957年美国行为学家麦格雷戈提出X理论-Y理论，作为行为科学学派代表性理论之一。
其将传统管理中对人性的假设称为X理论，假设要点有：
1.人是懒惰和逃避工作的；2.人是被动、逃避责任和愿被指导的；3.多数个人目标与组织目标相矛盾，需要强制实现一致；4.多数人工作仅为满足低层次生理和安全需要；5.人有两类，符合上述的沦为被管理者，与之相反的少数则成为管理者。
这一假设下的管理要点有：
1.完成任务重于考虑感情；2.管理只是少数人的事，多数工人只能听从指挥；3.在讲法制度上，用金钱刺激工人积极性和实施严厉惩罚。
Y理论与X理论根本对立，其人性假设有：
1.人是勤奋的，若环境有利均自愿工作；2.外部控制和惩罚不是实现组织目标的唯一方法，人能进行自我指挥控制；3.人能接受责任并主动寻求责任；4.人群中具有高度的想象力、智谋和创造性；5.现代工业中人的潜力仅发挥部分。
因此管理应注重以下几个方面：
1.管理职能的重点转为创造适宜工作条件和环境使人充分发挥自身才能和潜力；2.奖励方式以内在奖励（晋升、表扬等）为主，满足人的自尊和自我实现需要；3.管理制度应保证人工能充分表露自身才能，实现自我成就。
Y理论实质上认同了“个人目标和组织目标的一致性”，故采用温和的激励代替强硬的管制。
系统科学时期的组织理论：
代表理论
代表人物
要点
内容
组织协作理论
《经理人员的职能》（1938）
巴纳德，
“现代管理论之父”
1.社会组织是一个协作系统，以完成许多个人办不到的事情；
2.非正式组织对正式组织起积极作用（信息传递、维护团结、保护个人人格和自尊）；
3.正式组织三个基本要素：
成员协作意志、组织的共同目标和组织内信息交流；
4.权威接受理论：
权威以下对上的接受为条件，条件有“命令可理解，命令与组织目标一致、顾忌成员利益使之乐意执行；
5.组织平衡论：
组织存续的条件是保证对内和对外两个平衡，对内应把经济和非经济诱因有效分配给每个成员以确保其积极性，对外应不断适应环境的变化；
6.经理人员的职能：
建立和维持信息联系，从成员中获得必要服务，规定组织目标。
决策组织理论
《管理决策新科学》
西蒙
1.组织决策论：
组织是个体决策者组成的系统，决策贯穿管理全过程，层层决策，人人决策；
2.组织目标论：
组织的目标是追求决策的合理性，合理性取决于决策方法，目标层级体系；
3.组织设计论：
组这设计要利于决策，利于决策所需信息的传递和处理。
系统组织理论
帕森斯等
组织是由相互联系共同合作的各要素（子系统）组成为达到一定目标的系统。
五个子系统分别为：
目标与价值分系统、技术分系统、社会心理分系统、结构分系统、管理分系统。
生态组织理论
《公共行政生态学》（1961）
高斯，
里格斯
运用生态学方法研究行政与环境互动关系：
物理光谱分析、结构功能分析
1.与农业社会相适应的融合型行政组织模式：
农业经济无明确细致社会分工，行政行为与其他行为混杂，无专业机构，效率低；
2.与工业社会相适应的衍射型行政组织模式：
明确细致分工，政府职能明确，分机构执行，效率与科学性；
3.与过渡社会相适应的棱柱型行政组织模式：
农业向工业过渡期，行政行为分化未完全，专业机构功能有限，受传统制约效率低。
权变组织理论
1970s
伍德·沃德
不存在为所有组织解决所有管理问题的最好办法，但存在某个组织解决特定管理问题的最好办法。
管理者的实际操作方式取决于既定的环境，表示为管理因变量与环境自变量之间的函数关系。
当代组织理论：
代表理论
代表人物
要点和内容
MBOTheory
《管理的实践》
（1954）
德鲁克
1.制定目标，应遵循的原则有：
成体系、有重点、具体定量、可理解、可完成；
2.实施目标，其内容为按目标体系协调各方关系实现目标的过程，其中心环节是建立严格的责任制实行自我控制，其原则有：
主动实施、支持协助而不干涉，修正要慎重；
3.评价目标，在目标实施期间或之后进行，应遵循的原则有：
赏罚分明、奖勤罚懒；根据实际业绩进行奖惩；着手新的目标循环。
TQCTheory
《全面质量管理》（1961）
菲根堡姆
步骤：
对全体员工进行TQC思想教育，达到“顾客首位”的目的；充分了解市场、明确顾客需求；建立明确质量基准和测评制度以及激励机制；改变质检人员“挑问题”角色；建立明确的解决问题办法；将质量管理与企业文化建设结合，培育主人翁意识和敬业精神；建立质量小组加强团队培训。
绩效管理理论
关键业绩指标法：
提出业绩指标设置需与企业战略挂钩，但未将绩效目标进行层级分解，也没有提供一套完整可应用的指标框架体系；
罗伯特·卡普兰
平衡计分卡法：
提出具体指标框架体系（四类指标：
学习与成长性的、内部管理性的、客户价值的、财务的）；
绩效管理四个环节：
绩效计划（工作目标、发展目标）、管理绩效（辅导、咨询、进程回顾）、绩效考核（绩效合同）、奖励绩效（物质/精神）
学习型组织
理论
彼得·圣吉
在组织整体的层面充分开发每个员工的创造性，建立以“基层”为主的扁平组织结构，通过决策权下移使之具有充分自主权，实现组织学习与个人学习的统一。
（组织中很多成员在学习并不意味着成为学习型组织）
通过以下方式实现组织学习：
能够系统地解决问题、注重试验、从过去经验中学习、向他人学习、组织内部知识充分共享。
网络组织理论
共同目标与合作协议组成，集成核心能力与资源，边界模糊、流动灵活、双赢或多赢关系，风险性。
行政组织理论：
代表理论
代表人物
要点和内容
传统公共行政学
组织理论
威尔逊
《行政之研究》（标志文献），提出政治与行政二分原则——行政学成立前提；
古德诺
进一步阐释政治与行政不同；
马可斯韦伯
科层组织理论把威尔逊思想落实为制度性方案；
伦纳德怀特
1.行政组织体制三类：
自治型与官僚型、中央集权和地方分权型、独立制与权力汇一制型；
2.行政责任与权力的分配：
适权适责；
3.优良行政组织的标准：
人才、权责、政事分离、指标、效率。
新公共行政学
组织理论
瓦尔多
弗雷德里克森
公共行政组织中存在四种基本运作过程：
分配过程、整合过程、边际交换过程、社会情感过程。
新公共管理
组织理论
戴维·奥斯本
特德·盖布勒
重塑政府理论：
催化政府、社区政府、竞争政府、效果政府、顾客政府、分权政府等。
主体中心变为客体中心、权力中心变为服务中心。
马克思主义
组织理论
马恩列毛邓
人民参与、精简效能、作风建设、政治工作
理解：
公共组织结构及其本质
公共组织的结构，是指公共组织中各部门机构之间，以及以部门机构为依托的组织成员之间权利责任关系的结合方式，是表现组织各部分排列顺序、空间位置、聚集状态、联系方式及各要素之间相互关系的一种模式，是执行管理任务的体制，在整个组织管理系统中起到框架的作用。
公共组织结构的实质就是组织内部之间相对稳定关系的一种模式，它即表现为静态的组织纵向层级结构与横向职能（部门）结构，又体现在动态的组织活动与组织功能发挥的过程中。
组织结构本质还体现为组织权力在组织内部的分配与分割，包括上下级之间的权力分配和同级部门的权力分割，以实现不同层级不同职位的职、权、责、利对等相应，实现组织整合功能。
理解：
组织层次与管理幅度的相互关系
组织层次和管理幅度是公共组织结构的两个基本范畴，二者共同构成了公共组织结构的基础。
组织层次是指组织自上而下实施指挥与监督的权力级差，在级差中较低一级主管人员的权力是由较高一级主管人员授予的。
当前的公共组织一般都由多层次构成，其规模越大，组织层次也越多。
管理幅度是指一名主管人员能够有效监督、管理其直接下属的人数，其一定程度上取决于管理者的能力，应设定限度以保证管理的高效性。
组织层次与管理幅度是影响组织结构和功能的两个决定性因素，二者密切联系。
在组织规模一定的情况下，组织层次与管理幅度成反比关系，较大的管理幅度意味着较少的组织层次，反之亦然。
二者的不同组合形成了两种不同的组织结构，即多层小幅的直式结构和少层大幅的横式结构。
理解：
公共组织结构的层级结构和职能结构
公共组织结构的层级结构即公共组织的纵向层级化，是指公共组织内部按上下层级关系的有序构成形式。
组织设计的等级原则要求职位、职权和职责等级垂直分布，形成等级结构，它是公共组织纵向分工的结果。
公共组织结构的职能结构亦称分部化、部门化或职能化，是指行政同级部门之间根据工作性质、职能及办事程序、地区等进行横向平衡分工的构成形式。
公共组织结构层级化和职能化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。
这是公共组织结构的关键问题。
公共组织结构的功能：
整合功能、沟通功能、激励功能、效率功能。
组织结构类型：
事业部制：
又称M型结构，美国管理学家斯隆192-所设计出来，又称“斯隆模型”；
是为适应经济性社会组织规模日益扩大、活动内容日益复杂、基层自主日益重要而产生的，在组织服务对象、活动领域等基础上将组织划分为若干事业部而形成的组织结构。
是一种分权式结构形式，事业部有很大自主权，进行独立业务活动与独立核算，并舍友自己职能部门，是一种大权独揽、小权分散、集中决策、分散经营的结构。
其优点是：
提高管理灵活性与环境适应性，决策层摆脱具体事物集中于战略研究和长远规划以减少决策失误，利于事业部主动性和积极性发挥，利于组织专业化发展，提高管理效率和培养领导人才。
其缺点是：
机构重复人员增加资源浪费，独立经营交流和支援困难，本位主义忽视整体，职权下放指挥不便，内部竞争损耗严重，影响先进资源共享。
（超事业部制）
矩阵制：
也称作“规划—目标”结构，是在直线参谋制或直线职能制基础上增设横向管理系统（各层管理中心）而形成的一种多维结构模式。
其主要特点是组织结构中存在纵向与横向两种管理系统，纵向以职能部门为其稳定结构，按“指挥—职能”关系进行管理；横向是为完成专门任务临时设立的任务小组，按“规划—目标”关系管理，无独立职能部门。
组织内成员存在双重的权力和双重的责任。
其优点有：
事业部制和职能制特征兼有，分权与集权结合；利于发挥人的潜能培养人才；加强横向联系便于发挥取长补短发挥综合优势；较大的灵活性和适应性，精简机构提高效能。
其缺点有：
双头指挥若发生矛盾无所适从；位置临时责任心不强；组织关系复杂，责任不清，人员素质要求高。
公共组织设计：
依一定的理论和原则对公共组织结构及其功能进行规划和确立，即通过对组织各要素进行合理配置、协调各部门间职能以达到组织效率提高的目标。
（从传统到现今经历被动走向自觉的过程）
（设计思路：
目标—职能—细分—机构和职务—编制—人员。
“三定”）
公共组织设计的原则：
（1）职能目标（公共组织相对社会环境应履行的职能）原则：
应随社会需要的变化增减相应机构，随管理权限的变化而变迁，新的公共事务出现时几时进行相应设置；对临时事务可设置临时机构，完成后立即撤销。
（2）完整统一原则：
公共组织要形成一个完整统一的组织体系，包括职能（人事对应）、目标（目标体系）、机构设置（功能完备）、领导指挥等方面的完整统一。
（3）精简高效原则：
保证职能实现的前提下实现廉洁高效，包括机构精简（克服经费庞大）、人员精干（克服人浮于事）、程序精简（克服文牍主义）等。
（4）法制原则：
职能、机构、人员要依法配置，包括机构设置调整合并、权限设置、财政预算等的合法性。
（5）职、权、责一致原则：
权责一致、明确每个人的职务、职权和职责，严格的监督考评奖励升降制度，领导管人管事权力统一，能力等级原则。
（6）人本原则：
组织设计应以人为本，充分考虑人的积极性和创造性（公共行政的核心和动力），发挥每个人的潜能，满足其自我实现的需要。
公共组织设计的影响因素：
（1）组织环境因素：
一般环境（政治经济技术文化法律…），任务环境（对手、对象、资源、监管），内部环境（精神面貌、人际关系、人员作风等）。
启示：
结构简单化以应对不确定环境，规范化以应对平稳环境，分权话以应对复杂环境。
（2）组织战略因素：
组织战略目标是组织设计和发展的基本依据，目标调整带来结构变化。
（3）组织规模因素：
初期规模对结构有决定性影响，进一步扩大后影响减少；组织规模一般与组织专业化、规范化正相关，与集权度负相关。
（4）组织技术因素：
技术复杂性一定程度上决定结构的复杂性，反过来技术进步却使结构简单化。
（5）权力体制因素：
组织的权力体制即其权力控制方式，是由与组织职位联系在一起的权力所组成的一个相互作用、相互影响的权力运行模式。
一般而言有两种组织权力体制：
分权制——组织控制通过法令、法规和程序等实现，因而在设计上给予制定、执行和监督规范的部门更多重视；集权制——组织控制多通过行政命令实现，要求设计注重管理幅度的合理性及管理层次衔接，以保证权力的权威性。
（组织设计内容：
职能—部门—管理幅度和组织层次—职权—管理规范）
公共（行政）组织人员的责任：
公共组织人员：
由公共部门管理的，公共财政支付其报酬的，与政府关系由法律调节的，谋求公共利益、对社会和公众负责、并为国民服务的所有公职人员。
外延上包括所有公共组织中执行公共管理、提供公共服务的人员。
我国的“公务员”：
是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家负担工资福利的工作人员。
（责任广义—为国家公众谋利，狭义—违规需承担责任；职业责任—他律，职务责任—自律）
行政人员在组织中所面临的责任冲突主要体现在以下三个方面：
（1）权力冲突：
即两种（以上）客观责任之间的冲突，该客观责任是由两种（以上）的权力来源（法律、上级、公众等）从外部强加给行政人员的；
（2）角色冲突：
即行政人员在组织中因扮演的角色不同而涉及的责任冲突，包括其作为上级角色和下级角色间的冲突，作为行政人角色和社会人角色间的冲突等。
角色定位是角色冲突的关键原因。
（3）利益冲突：
行政人员的义务和自身利益产生的冲突，包括角色冲突和各种权力资源之间的紧张关系，其结果表现为公共角色与私人利益之间的冲突。
究其原因，行政组织人员责任冲突一方面是由传统行政模式下唯一伦理目标（效率）向现代社会多重道德目标（公平、正义等）转变所致；二是由于行政人员作为代理人的机会主义行动倾向，公共利益和私人利益的二元分离，容易导致“公权私用”。
消除对策：
（1）优化官僚结构，建立专门的伦理监督机构，加强行政伦理监督；
（2）重塑行政人员角色，开展持久有效的行政伦理教化，加强伦理自主性，明确行政职责；
（3）伦理立法，确立行政伦理判断标准（效率优先——公平正义）。
环境对公共组织的制约：
环境时刻制约着公共组织，关系到组织的生存、稳定和发展。
具体而言制约体现在以下几个方面：
（1）稳定的环境是公共组织正常发挥功能的前提。
外部环境的动荡必然影响组织正常的管理活动，尤其现代条件下环境的快速变化要求组织必须具有一定的弹性和可塑性以适应之。
（2）环境是公共组织生存和发展的必要条件。
有利的环境能促进管理要素素质和管理效能的提高，促进组织结构完善和功能充分发挥，必须重视对有利环境的创造。
（3）环境制约着公共组织的活动方向和内容。
组织活动必须因地因时因人制宜，组织目标的设定必须从客观实际出发，并根据环境不断调整自己。
（4）环境对管理过程具有巨大的影响作用。
优越环境促进管理活动的开展，加快管理过程，反之则反之，要注意加强优越环境的改造。
总的来说环境对组织的影响是双重的，应趋利避害。
公共组织消减不确定性环境的内部与外部策略：
据罗宾斯的分析，管理人员可通过改变自己的行动以适应环境，或试图改变环境从而消减环境的不确定性，前者为内部策略，后者为外部策略。
具体而言：
内部策略主要包括领域的选择（选择确定性较小的领域或开拓分割环境）、招募（招募对手管理人员）、环境扫描（波动性预测）、缓冲（囤积、雇用或培训）、平抑（采取措施平衡市场需求）、配给（按优先次序供给）、抵御分散（迁移至他地运作以减少风险）等。
外部策略的技术包括刊登广告（强化顾客忠诚度）、订立合约（保障投入产出平衡，包括产品和人事合约）、增选或吸收新人（交叉董事制度）、联合（竞争性与依赖性平衡）、游说（影响对手以取得有利环境结果）等。
公共组织可加以参考。
环境复杂有些为组织无法控制，总的应保持敏锐嗅觉随时采取积极行动。
公共组织公共关系管理：
公共关系管理目的在塑造组织的良好形象，营造良好的内外环境。
公共组织公共关系即公共组织与社会公众之间的传播管理，动态上为二者在目标、资源、信息、过程和效果等方面的双向传播沟通活动，静态为其沟通的行为和状态。
就其基本性质而言，公共组织公共关系管理包括以下几方面：
（1）公众信息管理：
即组织与社会公众间的信息流通管理，一方面应提高对公众信息的利用质量和效率，另一方面应提高组织信息输出的质量。
（2）公众舆论管理：
舆论是社会公众对组织的基本态度和行为的集中强化表达，应加以影响和塑造，为组织营造一个适宜和良好的公众舆论环境。
（3）公众关系管理：
公众关系作为组织与社会公众交往和相处的行为和状态，是组织赖以生存和发展的社会生态环境，制约着组织目标，应进行相应的开发、疏通、建立、维持、协调和发展。
（4）公众形象管理：
即公共组织的社会认知度和社会信誉度，应通过对各种形象要素的设计、规划、控制和传播加以创造、维护、调整和提升。
当今开放和竞争条件下，公共组织对社会公众的依赖性越来越强，公共
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