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经济教育
减轻农民负担的公共政策分析
目录
·1前言1
·1.1研究背景1
·1.2认识减轻农民负担形成的内涵2
·1.3减轻农民负担的两个形成时期3
·2.减轻农民负担公共政策首先控制并减少农民税赋4
·2.1减轻农民负担要控制"三乱"4
·2.2减轻农民负担要稳定正税和财政转移支付4
·2.3减轻农民负担应承担的劳务4
·2.4减轻农民负担要精简机构和人员5
·2.5减轻农民负担要限制公共产品的供给收费5
·3.对减轻农民负担公共政策的价值评估5
·3.1对减轻农民负担公共政策实施过程的评估5
·3.1.1减轻农民负担增也政府减亦政府6
·3.1.2减轻农民负担项目的日益合法化7
·3.2对减轻农民负担公共政策主要措施的评估8
·3.3减轻农民负担公共政策措施的不足之处9
·3.3.1减轻农民负担公共政策措施"单兵突进9
·3.3.2农业特产税和屠宰税要求据实征收9
·3.3.3只给政策的减负措施基层无法持久执行10
·4.对减轻农民负担公共政策决策的建议10
·4.1建设城乡统一化的公共财政管理体制10
·4.2建设财权、事权相统一的公共产品供给化体制11
·4.3建设乡村良好发展的制度变迁化机制11
·4.3.1乡村税费制度化变迁11
·4.3.2乡村高等级阶层就业制度化变迁12
·4.3.3乡村自治制度化的变迁12
·5结论13
参考文献14
·1前言
·1.1研究背景
当前，国家采取的减轻农民负担的公共政策，事实上就是采用国家权力置配资源的过程。
家庭联产承包责任制最大限度地解放了农民生产剩余产品的积极性，但经过几年的工商业的汲取，特别是1984年之后，城市改革发展需要汲取农业的资源，农村政策的使用达到极限，农民负担问题在1985年之后就凸现出来了。
因此，就有了1985年的减轻农民负担公共政策的首度出台。
随着改革开放后，经济的发展，特别是从乡镇企业到三资企业，再到民营经济的发展，私人市场（经济）也逐步发展起来。
这样就形成了以城市为中心的国家和以民营经济为主的市场，共同从农业中汲取资源（包括人力资源--农民工），作为弱势产业的农业无论如何也不可能抵挡如此强烈的"抽血"，农民的生存空间和生活机会越来越窄。
控制"三乱"、稳定正税、税费改革、减轻劳务等等，都没有触及这个根本性问题。
农民负担过重是"三农"问题的集中体现之一，是摆在政府面前的一个沉重的问题，因而到了必须深入认识，并需要从体制改革入手着重解决的一个重中之中的问题。
党中央和国务院从1985年开始，不断采取公共政策调整农民负担，尽可能地减轻农民负担，但是农民负担在不断"减轻"中稳步攀升，问题越积越多，这就不禁让人们重新审视我们所采取的减轻农民负担公共政策的成效。
乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题乡村税费改革一方面减少了乡村两级直接向农民收费的权力，另一方面减少了政策外财力，乡村财政收入迅速减少。
减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。
税费改革止住了乱收费，但是乡村财政危机却日益严重，特别是乡村教育经费危机显现，乡村公共设施投入也捉襟见肘，如何维护农村政权的运转、农民教育的运行，都成了问题。
随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。
随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。
中共中央、国务院为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。
1990年2月3日，国务院又下发了《关于切实减轻农民负担的通知》，同年9月16日中共中央国务院联合下发了《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》，1991年12月7日，国务院将农民负担通过《农民承担费用和劳务管理条例》，1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。
1993年3月19日中共中央办公厅、国务院办公厅又下发了《关于切实减轻农民负担的紧急通知》，1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，1996年12月中共中央、国务院再次发文《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。
减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题仍然很多。
自从80年代初期，废除了人民公社制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。
因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。
农民负担和农村发展，陷入了困境。
一项公共政策如果从低效方面出现路径依赖，就需要对这项公共政策进行初始制度分析。
·1.2认识减轻农民负担形成的内涵
农民负担可以分为显性负担和隐性负担。
显性负担是指农民向国家、集体和社会有关方面直接支付的负担。
与之相对应的隐性负担是指通过不合理的价格因素，主要通过工农业剪刀差形式暗中向农民转嫁的负担。
显性负担从其性质上可以分为四个部分：
一是农业税收。
主要包括农业税、农业特产税、屠宰税等；二是"三提五统"（即村提留和乡统筹）。
"三提"是指公积金、公益金、管理费，"五统"是指计划生育费、民兵训练费、卫生事业费、教育费以及村干部提留费；三是农民义务工；四是各种"三乱"，即各种针对农民的乱集资、乱罚款和乱摊派。
前三者属于合法负担，"三乱"则属于非法负担。
"农民负担"是一个中性词，它是指农民作为独立的经济主体，在自身进行消费和投资之外，向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物和劳务的总和。
农民负担过重不仅是一个经济问题，也是一个社会问题和政治问题。
农民负担本身不是一个"问题"，只有当农民负担过重，影响了农民的生产和生活，阻碍着农村社会的发展，进而影响着整个国民经济的顺利发展时，才成为了"问题"。
·1.3减轻农民负担的两个形成时期
成为“负担”第一个形成时期（1978--1994年）从1982到1986年，中央连续发了五个"一号文件"针对当时农村的状况进行的重大的经济体制改革，这一改革推动了农村经济的发展，主要是通过包产到户（后来称为家庭联产承包责任制）手段，调到了农民的生产积极性，大大促进了农村劳动生产率的提高，使农村出现了空前的繁荣。
此时的农民负担状况是历史上最好的，农民负担当然就不会成为"问题"了。
农民负担问题的出现就是在1984年中共中央下发《关于经济体制改革的决定》开始的。
1985年我国农村完成了"撤社建乡"的体制改革，国家建立起了庞大的乡镇基层政权以及更为庞大的村组组织。
1985年在农业产量持续增长的情况下出现的"卖粮难"，直接导致了农民负担问题的出现。
为了减轻农民负担，党和政府早在1985年采取了减轻农民负担的政策措施。
中共中央、国务院在1985年10月下发了《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，明确指出引导农民负担过重的主要原因在于各级机关及其领导，因为摊派和收费主要是上级机关和单位下达的。
。
农民负担日益增重之时，也是政府减轻农民负担的公共政策及法规不断出台之时：
1990年《国务院关于切实减轻农民负担的通知》出台；1991年《农民承担费用和劳务管理条例》下发；1992年国办《关于进一步做好农民负担和劳务监督管理工作的通知》下发；1993年中办《关于减轻农民负担的紧急通知》下发；1993年中办《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》下发。
这一时期，农民负担的增长与中央减轻农民负担的政策是同时进行的，农民负担也与政策俱增。
成为“负担”的第二个形成时期的标志是（1994年-今）从1994年进行的分税制改革。
从1993年12月25日，国务院通过了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，分税制改革从1994年1月1日开始实现。
这一改革也有自己的弊端，这一弊端在乡镇表现得极为突出。
乡镇财政从20世纪90年代开始暴露出一系列严重问题。
分税制改革后，从中央到地方的财政状况有句俗语概括为：
"中央财政很好过，省级财政也好过，地市财政也能过，县乡财政没法过。
"分税后，税费征收按先中央后地方，中央拿大头，地方拿小头；中央将一些优质税源收为直管，省市依次效仿，因此，中央、省市财政较为充足，而县乡财政非常紧张。
乡镇财政赤字增加，乡镇作为基层政府运转失灵。
要维护政府的运转，向农民转嫁负担成了唯一可行的选择，因此，农民负担节节攀升。
从2000年开始，中央在16个省市实现税费改革试点，其目的是通过将税费合一，成为正税，正税之外再无费，以刚性的正税，约束农民只交正税，同时也以刚性的正税约束政府及部门，不能在正税之外另收费。
2004年1月，中央下发《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，成为改革开放以来中央的第六个一号文件。
减轻农民负担进入了一个新的阶段，能否取得减轻负担的后果，需要解决的问题很多。
·2.减轻农民负担公共政策首先控制并减少农民税赋
·2.1减轻农民负担要控制"三乱"
控制乱收费、乱罚款和乱摊派的"三乱"成了农村改革开放后政府的一项重要的任务。
俗话说"头税（农业税）轻、二税（农业特产税）重、三税（各种收费）是个无底洞"。
1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》指出上级机关和单位，下达的名目繁多的各种派款收费的决定，增加了农民负担，因此需要做到：
严加控制"集资"、"赞助"、"捐献"等活动，更不准摊派指标；各级行政部门不得向农民摊派办公费、交通工具购置费、服装费。
这一《通知》的目的是要控制上级政府和部门的各种"三乱"（乱收费、乱罚款、乱集资）
·2.2减轻农民负担要稳定正税和财政转移支付
减轻农民负担要稳定正税农业税从58年以来一直没有变化，94年从农业税中分离出农业特产税，并开征了农田上的农业特产税。
农业税、农业特产税和屠宰税这三种主要的"正税"，长期以来保持着稳定。
屠宰税也要求据实征收。
从各地政策执行情况来看，正税基本上是稳定的，农民所反映的农民负担不在正税上，因为正税相对来说比较轻而稳定。
财政转移支付是中央政府采取的财政措施。
中央实现减轻农民负担以来，特别是部分试点实现税费改革以来，中央政财拿出很大一部分资金（2001年是100亿，2002年是200亿），用这些资金来解决因税费改革，带来农村税费减少而引发的财政缺口。
·2.3减轻农民负担应承担的劳务
在农民的劳务和积累工越来越成为负担的时候，1991年国务院下发《农民承担费用和劳务管理条例》明确规定，农村义务工，主要用于植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍等；劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。
改革开放初期，农民出人出工的现象比较少，90年代前后乡镇对于农民的用工需要增加，诸如水利工程的维修、公路铺石、公共设施建设都要求农民出工，有的地方甚至要求农民以币代劳。
·2.4减轻农民负担要精简机构和人员
精简机构和人员是减轻农民负担的重中之重，政府精简机构和人员的决心是非常大的，采取的政策也不少。
十一届三中全会以后，每一次党的全国代表大会的文件决议都要提到精简机构和人员问题。
为了解决农民负担问题，党中央和国务院从1985年下发的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》开始，就要求"乡的党政干部只许减人不许增人。
村干部人数过多的也应精简。
"此后，一系列的减轻农民负担的文件，无不要求精简机构和人员。
这些要求和政策在一定程度对于政府，特别是乡镇基层组织的规模起到了一定的作用。
然而，精简机构和人员毕竟是一个系统工程，也是我国改革开放最令人头痛的问题，仅仅从减轻农民负担这个角度去精简，现在看来，是无法达到目的的。
·2.5减轻农民负担要限制公共产品的供给收费
1998年中办和国办《关于切实做好当前减轻农民负担工作的通知》基本重复了上述规定。
2000年实行的税费改革更是将农村公共产品的供给范围限制在"一事一议"，每年的公共产品供给收费不得超过15元。
中共中央、国务院从1985年《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就开始要求：
"农村社会主义建设需要办的事情很多，但只能量力而行。
要办实事，讲实效，绝不能摆花架子，更不能让盲目大办之风再起。
"一些地方的党政领导认为，当前的中心任务是加快经济发展，讲减轻农民负担不合时宜，把减轻农民负担与发展经济对立起来；有的部门不考虑农民的承受能力，认为发展农村公益事业是为农民办好事，不是增加农民负担。
针对这些错误思想，1996年《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》中指出：
"严禁一切要农民出钱出物出工的达标升级活动。
各级政府和部门在农村开展工作，不得违反规定要求集体经济组织和农民出钱出物出工，不得脱离农村实际定统一的标准、下统一的量化指标，也不得以检查验收和评比等形式搞变相的达标升级活动
·3.对减轻农民负担公共政策的价值评估
·3.1对减轻农民负担公共政策实施过程的评估
农民负担的增减交替进行农村改革之初，农民的生产积极性空前高涨，农业生产的收入出现快速增长，此时的农民负担低于农业收入的增长。
这一时期农村发展速度很快，农民负担不成为问题。
从1983年至1998年，"农民人均纯收入增长12%，农民三项负担性支出年均增长9.7%。
"这一时期，虽然没有出现农民负担过重问题，但党中央和国务院早在1985年就开始下发《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》，这对农民负担增长的预防起到了效果，加上改革开放以来的5个"一号文件"，的确在很大程度上解放了农民，提高了农村的生产力。
1988年至1992年，农民负担在高位上运转，"其间，农民人均三项负担性支出年均递增16.9%，高于前期7.2个百分点；而农民人均纯收入年均递增速度只有9.5%，低于负担增速7.4个百分点。
1992年至1994年前后虽然只有两年时间，但这两年是党中央和国务院重新重视农村政策的两年。
1991年12月7日国务院公布《农民承担费用和劳务管理条例》，明确农民应该承担的负担，1992年开始全面推行。
1993年政府对农民负担实行严格的比例控制，明令取消了中央国家机关37项涉及农民负担的收费、集资和基金项目以及43项达标升级活动，纠正了10种错误的收费方法。
当年农民三项负担额出现绝对数额的下降。
1996年底，党中央、国务院又进一步作出了《关于切实减轻农民负担工作的决定》后，负担又回落。
之后，反弹--回落--又反弹，如此反复。
农民负担的增长和减轻更替进行，减轻负担的政策在不断地采取、不断地出台。
虽然，这些政策对于压制农民负担的增长起到了一定的作用，但我们从如此频繁地出台政策措施的行为中，看不到解决减轻农民负担的根本。
政策出台得越频繁，政策的权威也就越下降。
·3.1.1减轻农民负担增也政府减亦政府
自1985年以来，政府就明确指出了，造成农民负担增长的主要源头在政府自身。
中共中央、国务院减轻农民负担的最早的一个文件1985年的《关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》就指出了，农民负担加重"主要责任在各级领导，多数派款收费的决定，是上级机关和单位下达的。
"为此，中共中央、国务院责成各部门和省、自治区、直辖市的党政领导同志出面主持，对减轻农民负担问题进行一次彻底检查，并采取断然措施，切实加以解决。
1990年中共中央、国务院在《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》中又指出：
"三乱"的出现，有体制改革不配套、经济过热、法制不健全的原因，也有部分执法人员素质不高的原因，但"更主要的还在于有些地区和部门的领导缺乏全局观念、群众观念和法制观念，对'三乱'的危害性认识不足，管理不严，清理整顿态度不坚决，措施不得力，致使问题长期得不到解决。
"1993年，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于切实减轻农民负担的紧急通知》中更加明确地指出：
"农民负担重的问题，表现在农村，根子在上边各部门。
涉及农民负担的摊派、集资、达标活动和行政事业性收费及罚款等方面的许多文件来自中央国家机关和省级国家机关。
由此可见，政府早就看清了农民负担的源头在政府本身，主要来自中央各部门和省、自治区、直辖市。
而党中央和国务院也就把减轻农民负担的责任交给了各部委和省、自治区、直辖市，责成其主要党政领导主持这项工作，要求有关部门第一把手负责，立即行动起来，把涉及农民负担的文件清理完毕，作出表率。
农民负担增是上级政府，减亦靠上级政府。
在增减的博弈行为中，具有明显的制度性缺陷，党中央和国务院对于当前的农民负担问题，采取的压力重，省、自治区和直辖市对于下面各个层次政府的压力也就加重，农民负担在总量上就会有所减少。
而一旦压力场消失了，减少的负担迅速反弹。
真是"成也萧何，败也萧何"。
减轻农民负担靠政府自觉是何等脆弱的机制！
这么多年来，农民负担在中央的三令五申中，不断地冒进，问题日益严重，就说明了这一政策实施中的治理模式出了问题。
在这一治理的过程中，涉及到利益受损的农民一方，处于制度的边缘，农民的权利与政府的权利完成不对等，农民在权力失衡的情况下，又缺少利益的表达主体，因此，增负和减负的这种博弈，完成取决于拥有权力的政府一方。
虽说，各级政府代表的是最广大人民群众的利益，但是，一旦政府自身的利益受损的时候，政府自利的偏好就会显现出来。
·3.1.2减轻农民负担项目的日益合法化
80年初开始实行的农村体制改革，主要实行家庭联产承包责任制，其核心就是"交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的"。
这种分配体制，当初极大地解放了农民的生产积极性。
但是，这种分配制度，保留了与人民公社相对应的统筹制度。
这种统筹制度与土地产权不清有着密切的关系。
实现家庭联产承包责任制后，农村的集体经济事实上不存在了，而计划体制下的政府万能体制并未在农村根除，因此，与事实并不存在的农村集体经济形式相对应的土地所有制形式，成了农民负担的一个重要的载体。
正是因为政府要向乡村实现权力，因此才有了一个事实上并不存在的集体经济形式。
"现行的农村提留统筹制度，实际上沿用了'三级所有、队为基础'的收益分配方式，导致了一些过时不合理的事情合法化。
从运行中看，它扰乱了农村公共分配关系，与废除人民公社制度的改革现实相矛盾。
它人为地增加了农村产权关系的模糊，导致了税、租、费分配关系的紊乱，同时为侵害农民利益、增加农民负担提供了可能，是导致农民负担不断加重的根源之一。
随着城市改革的全面推行，农村分配制度改革被进一步延迟。
随后，与集体经济形式相适应而建立起来的，旨在减轻农民负担的公共政策，在实施过程中不可避免地修补和延续原有分配制度。
1991年国务院发表的《农民承担费用和劳务的条例》，就是以行政法规的方式将原来的分配制度进一步以法律的方法固定下来。
这一行政法规的主旨是保护农民利益，从正面确定农民的负担应该有哪些，除此以外，为不合法负担。
但是，这一法规却从另一个侧面，将农民本不应该有的、适应并不存在的集体经济形式的负担合法化。
这一条例将直接面向集体经济的村提留和乡统筹堂而皇之地要求农民向集体交纳，而事实上主要向乡镇政府交纳，部分用于村委会这一自治组织的工资。
"自从80年代初期，废除了人民公社制度以来，在我国大多数农村，乡村作为集体，已经不存在。
因此，设立村提留、乡统筹，实际上就是对农民超经济强制，变相地平调了农民的财产，侵犯了农民的财产所有权。
"
我们在研究减轻农民负担的政策文件时，经常发现，在有关农民负担项目的博弈中，中央一面清理不合理的项目，一面又得照顾到部门和地方的利益，确立和承认一些项目为合法的，是可以向农民征收的。
虽然，确立一些项目，否定一些项目，在短期内减轻了农民负担。
但是，新确立的项目却又以非常合法的方式得以存在，当新一轮负担项目上来时，中央又和部门及地方政府进行博弈，新的项目又得以固化为合法的负担。
如此累积，农民负担在不断减轻中增加，而且是以合法的方式增加着，重复着"黄宗羲定律"。
减轻农民负担的政策制订多落实少，从90年代开始，减轻农民负担的政策文件出台的频率是极其少见的，所使用词语的严厉程度也是极其少见的。
从1990年至2001年12年间，党中央、国务院及其办公厅就发了14个减轻农民负担的文件，有的甚至以行政法规形式出现。
然而，一项公共政策的成效并不以发文件的数量为标准。
恰恰相反，对于同一公共事务文件越多，越是降低文件的权威性。
减轻农民负担的公共政策制订多，能全面落实的却很少。
其原因是多方面的，一是这项公共政策涉及的面太广，难度太多，远远不是某级政府在某一时间内就能完成的；二是政策制订后，缺少监管机制，如何落实政策、谁去落实政策缺少必要的组织机构去监管执行者；三是针对农民利益的政策措施，农民鲜有表达意见的地方，更缺少让农民监督政策落实的程序。
因此，当侵农事件发生，农民提出自己的主张，只有走并不能怎么解决问题的"上访"一途，或者采用过激的自杀手段，来引起政策制订和执行者的重视。
的确，其中有些政策的确是在涉农事件发生后，引起中央的重视后采取的。
但这种血的教训，并不是一个法治社会所推崇的。
·3.2对减轻农民负担公共政策主要措施的评估
减轻农民负担公共政策措施的积极成果党中央和国务院自1985年以来，随着农村经济的发展，不断地强调减轻农民负担的重要性。
90年代之后，几乎每年都要向地方政府和部门强调减轻农民负担、让农民休养生息的重要性，并采用极为严厉的言词要求地方政府和各部门进行清理农民负担，这在一定程度上压制了农民负担的增长速度。
党中央和国务院对解决农民负担问题的态度是十分鲜明的，这既代表了国家利益，也符合农民利益。
因此，每一个减轻农民负担的中央文件都是农民反对负担增加的重要武器。
正是由于党中央和国务院站在最广大的农民阶级的利益上思考问题，因此，减轻农民负担的政策出台后，农民最能支持。
这一立足点，充分体现了国家利益和农民利益的一致性。
正是这种一致性，引导着农民保持社会的稳定，虽然个别地方也出现过农民采用过激行为，冲击地方政府现象，但是全国农民在负担如此沉重的今天，仍然能相信党中央和国务院，始终和党中央保持一致。
地方政府在执行了党中央和国务院的减负政策之后，也能得到农民的支持和理解。
所以说，虽然农民负担成为"三农"问题的一个重点，但一问题并未引起农村社会的动荡不安。
因此可以说，党中央和国务院在过去的近二十年中，减轻农民负担的公共政策是卓有成效的，改革开放的二十几年，正是在这种稳定中发展起来的。
离开了农村的稳定，我们不可能取得改革开放的现有成果。
2000年开始在部分省市推行的税费改革,以及2004年中共中央和国务院公布的《关于增加农民收入若干政策的意见》，再一次将减轻农民负担的公共政策摆在农民面前。
农民从党中央和国务院推行的公共政策中看到了中央的决心，从而对于负担的减轻也具有了信心。
农村和农业在农民的支持下得到了一定的发展。
虽然"三农"问题成为了我国改革开放诸多工作中的重中之重，农村成了发展最为危险的地方，但是一切都能在党中央和国务院控制的范围内顺利进行。
这是当前最为难得的农村社会发展的大好前提。
离开了农民支持的一切改革都将成为泡影，即使取得了暂时的成就，也会被国民经济体系的破坏所摧毁。
·3.3减轻农民负担公共政策措施的不足之处
·3.3.1减轻农民负担公共政策措施"单兵突进
一是制订的政策在内容上单一。
只顾眼前的负担，不顾与负担相关问题的解决。
减轻农民负担是一个复杂的系统工程，仅靠一两项公共政策是无法实现的，自1985年以来，我们不断减负，特别是90年代以来，几乎年年都在减负，而采取的政策只是针对某一方面或某几个方面，要求地方政府或部门不要越雷池，如农民劳务重了，就控制劳务；"三乱"多了，就减"三乱"；教育集资多了，达标标准高了，就采取措施不准集资和搞达标。
二是减轻农民负担仅停留在显性负担上，而对于隐性负担政策措施少。
"挖农补工"政策在特定历史时期实行的，实行至今农民付出了沉重的代价。
"据测算，1954-1978年，国家通过剪刀差从农民手中获取5100亿元的巨额资金；1978-1
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