行政法学视野之下的食品安全监管制度研究.docx

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行政法学视野之下的食品安全监管制度研究

西南政法大学

本科学年论文

题目：

行政法视野之下的食品安全监管制度研究

应用法学院学院法学（律师方向）专业2009级1班

学号2009111134

姓名伍松

指导教师冯子轩

成绩

西南政法大学教务处制

20年月日

行政法学视野之下的

食品安全监管制度研究

伍松

（西南政法大学应用法学院；重庆401120）

【摘要】：

自“三聚氰胺”事件曝光以来，食品安全成为全民话题。

“越白的面越不踏实，亮晶晶的大米也不踏实”，食品信用危机已经在民众中产生，随之而来，食品安全监管制度也纷纷出笼。

食品安全不仅关乎着亿兆人民的身体健康，更关乎着社会的和谐稳定，食品安全对国家和国民影响巨大。

食品安全问题的出现是市场失灵的集中体现，也是现阶段转型时期大混乱时代的产物。

食品生产者、销售者受巨大利益的驱使，唯金钱至上的道德流失，目光短浅的急于求成，以及当前社会制度的不健全，人民消费防范意识的不强烈是导致食品安全制度问题的根源。

【关键词】：

食品安全；监管制度；整体性治理；单线行动

政府作为行政主体，具有管理行政事务和服务大众的职能，在食品安全的监管制度中，政府占有主体地位。

政府依靠其掌握的行政权力，实施行政管制，克服市场调节的失灵，中国现阶段实行的制度包括，直接干预市场配置机制的管制，如价格机制；通过影响消费者决策而影响市场均衡的管制，如食品“三包”规定；通过干扰企业决策从而影响市场均衡的市场管制，如产品质量标准。

因为只有政府有着样的资源和强制力，在食品安全问题上也不例外，毫无疑问，政府凭借其掌握的强大立法，行政和司法资源，通过食品安全立法，食品安全行政监督，食品安全司法管制等有效应对食品安全问题，但问题是处于转型时期的中国，尽管政府采取了各种力所能及的手段，包括行政手段、经济手段、道德约束、行业自律。

体现在中国的食品安全问题时有发生，经常需要食品安全事故应急预案来应对。

这种事后被动救济式的食品安全制度措施经过事实证明，其成本效益得不偿失，而人的生命健康是不可逆转的，制度的健全则显得尤为重要。

1、食品安全监督制度的特点。

（一）多方面、全方位的整治与防范。

食品安全食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

因此对于食品安全的解决重点是事前的防范，食品安全一旦出现问题，危害极大，是不可为、禁止为的事项。

在食品安全监管制度中，有从源头出发的市场准入登记制度，也就是行政许可制度。

信息公示是一项非常重要的制度，对预防和震慑食品安全问题的出现作用巨大。

据悉，“食品安全问题的本质是信息不对称下的逆向选择”，也就是目前农产品市场的现状是一种“吃了不倒”的低水平的均衡，因为性用品的质量安全属性没有参与交易。

即消费者使用农产品之后也不能了解其质量信息，如农药残留、重金属污染等，所以面临严重的信息对称，从而导致逆向选择而导致市场失灵，优质而不能优价，劣币驱逐良币。

实行信息公示制度则可以改变这一状况。

其次是在生产销售环节实行质量监督、巡查监督、食品广告监督制度。

对于食品安全问题集中点也就在生产、销售上，无论何种食品，只要能影响到人的身体健康，都绝对离不开生产或者销售，或者二者兼具，可以说管好了这一步，食品安全也就安全也就尽是安全食品了。

当然，这也是食品安全监督工作难度、强度最大的地方，往往也是难以做好的。

最后，是应急制度、协作制度、责任追究制度。

既然问题已经发生就不可避免的解决问题，收拾残局，应急机制可以减少损失，挽救过错；协作制度可以减少掣肘，发挥各部门的最大功效；责任追究制度可以惩前毖后，要求相关责任人员对责任事故负责。

总的来说，食品安全监管制度从食品安全源头，预防信息到生产、销售再到发生危害后果情况的解决，多个方面，全方位的整体性监督。

（二）多拳出击，在多个方面分段、分部门进行重点监管。

在市场准入的许可证制度中规定，流通环节食品经营者应当依法申请取得食品流通许可证和营业执照，任何公民、法人或者其他组织不得从事食品经营活动。

其主要对流通环节、工商行政管理机关，对登记情况进行监督。

政府食品安全监管部门在食品安全监管中承担了裁判者、经营者、监督者和协调者角色。

2009年《食品安全法》的出台，确立了以分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。

在中央政府层面，组建了最高协调机构---国家食品安全委员会，由质检、工商、食品药品监管部门分别负责食品流通领域、食品生产加工领域、餐饮服务行业和食堂等消费领域，卫生部门负责食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。

在地方政府层面，县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域内的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。

农业部门负责初级农产品生产环节的监管、质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责流通环节、食品药品部门负责消费环节，卫生部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。

按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。

（三）责任制度中对相关责任规范严格，强调责任落到实处，规责较严。

食品安全追究制度主要包括四个方面：

实行食品安全分级负责，实行食品安全责任人制度，责任追究范围，责任人的处理。

具体来说就是责任人员在责任范围内，若出现食品安全事故，未尽到管理责任或者管理不当而造成的危害后果应负责，以及包括对无过错的食品安全事故未及时上报或者采取应急措施都应负责。

对责任人员的处分包括行政处分，情节严重的要追究刑事责任。

二、国外食品安全监管制度的趋势。

（一）将食品安全监管权力集中于一个部门，一个部门负总责，其他部门协助监管。

美国卫生部下属的食品和药物管理局（FDA）和农业部下属的食品安全检查局（FSIS）在美国食品安全体系中起着主要作用。

而疾病控制中心、联邦环保局等起着辅助作用。

其中，FDA监管美国大约80％的食品供应—只有肉、禽和某些蛋类产品例外，后者由FSIS监管。

FDA和FSIS共同负责蛋类产品安全，其中FDA监管有壳蛋，FSIS负责蛋类产品。

FDA负责确保其管辖的食品安全、卫生、营养、健康并加有适当标签，其管辖范围远远超出食品加工厂，还包括供食用的鲜活动物、动物饲料、新兽医用药的批准和检测、包含药物的饲料、以及所有食品添加剂（包括颜料、防腐剂、食品包装物、清洁剂和锅炉水添加剂）。

FDA还负责确保人用药物、生物产品、医疗设备、放射性产品、以及兽医用药安全有效，并负责化妆品安全。

德国于2001年将原食品、农业和林业部改组为消费者保护、食品和农业部，接管了卫生部的消费者保护和经济技术部的消费者政策制定职能，对全国的食品安全统一监管，并于2002年设立了联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构。

英国政府1997年成立了食品标准局，该局于2000年正式开始运作。

食品标准局是不隶属于任何政府部门的独立监督机构，负责食品安全总体事务及制定各种标准，实行卫生大臣负责制，每年向国会提交年度报告。

法国政府对食品安全监管实行实行“一主多辅”的管理模式，即以农业、食品、渔业和农村事务部（也称农业和食品部）为主，经济、金融和工业部（也称商业和消费部），社会事务、劳动和团结部（也称健康部）两个部门为辅。

（二）实行品种监督。

欧盟食品安全监管机构主要是由欧洲食品安全局、欧盟食品与兽医办公室组成。

其中，欧洲食品安全局负责对欧盟内部所有与食品安全相关的事务进行统一管理，负责与消费者进行直接对话，建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出意见等。

欧盟食品与兽医办公室是欧盟委员会指定负责监督各成员国执行欧盟相关立法的情况及第三国进口到欧盟的食品安全情况的机构，其监管范围主要是与家畜类动物有关的食品（FVO）。

该下属机构设有三个专业部门：

哺乳动物性食品部、鸟类动物性食品和植物卫生部以及鱼和非动物性食品部。

　　美国对于肉、蛋、禽、海鲜品等分别规定了不同的监管机关，甚至用乙醇度7%来划分葡萄酒和其他酒的不同监管机关。

农业部（USDA）的食品安全检验局（FSIS）主要负责国内和进口的肉、禽和相关产品，如含肉、禽的炖菜、比萨饼、冷冻食品、加工的蛋制品（一般液态、冷冻和干燥的巴氏杀菌的蛋制品）；卫生与公共事业部（DHHS）的食品和药品管理局（FDA）负责所有国产和进口食品，但不包括肉类和禽类，还有瓶装水、酒精含量小于7%的葡萄酒。

商业部下属的国家海洋和大气管理局负责监管鱼类和海产品；通过收费的“海鲜检查计划”，检查渔船、海产品加工厂和零售商店是否符合联邦卫生标准。

财政部下属的酒、烟与火器管理局负责监管含酒精饮料，不包括酒精含量低于7%的葡萄酒饮料。

丹麦的食品安全监管体制实行品种监管，分别由三个部门具体实施，即由丹麦兽类食品监管部门、丹麦植物食品监管部门及丹麦渔业监管部门实行分类监管，改变原来政出多门，结构繁杂的状况，权责分明，独立行动，同时又有必要的协作，实现农场（海洋）到餐桌对食品安全的有效管理。

（三）建立权威高效的食品安全协调机构和部门之间的自主协调机制。

1998年美国政府成立了“总统食品安全管理委员会”来协调美国的食品安全工作，委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。

委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任。

该委员会主要负责制定联邦食品安全的综合性战略计划；为相关机构提供咨询，确保联邦机构每年向行政管理和预算局提交食品安全预算；确保食品安全研究协会建立适当的机制，指导联邦政府开展的相关研究按照食品安全的优先顺序来进行等。

美国政府食品安全的管理特点是职能互不交叉，一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作，在总统食品安全管理委员会的统一协调下，实现对食品安全工作的一体化管理。

日本的食品安全主要由厚生劳动省和农林水产省负责，其中，厚生劳动省负责食品安全和分配，包括制定食品法律和标准、食品标签标识、转基因食品和辐照食品的标准以及广告宣传的规定，每年制定进口食品监控指导计划，对进口食品进行监管和实施卫生检疫、要求企业注册以及对业者进行业务指导检查，也可根据食品卫生法对业者作出处罚；农林水产省负责农产品的生产和控制质量，制定农林水产品的规格、管理政策和振兴农林水产品的生产，促进农产品质量的提高，管理农产品的消费和流通，保证粮食供应，促进国际合作和农产品出口，通过振兴农业促进国民经济的发展。

食品安全委员会是一个根据科学知识，对相关行政机关的风险管理进行客观、中立、公正的风险评估的独立机关，具体负责食品安全风险分析和科学评估，并根据评估结果对相关大臣进行劝告，提出应对重大食品事件的措施。

它有权对农林水产省和厚生劳动省的食品安全监管工作进行协调，并对其进行监督和检查。

食品安全委员会由7名公认的不受他人左右的专家组成，是全日本食品安全最高权威和决策机构。

三、食品安全制度存在的问题。

（一）政府多头监管，职责不清，出现了权力交叉与错位。

以2010年9月15日发生的两万斤“毒蘑菇”事件为例，以中国现在的食品制度分析，首先，蘑菇作为农产品，其生产归农业部门管理。

根据现在的法律规定，农业部门一开始就应该监控农民在生产过程中有没有使用有害物。

其次，蘑菇产品在加工过程中，又受质检部门管辖，而蘑菇产品的销售过程属于工商部门的管辖范围。

蘑菇产品流到餐桌上后，由食品药品监督管理部门进行监管。

如果市民因食用“毒蘑菇”出了问题，则由承担食品安全相关管理部门综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

而部门执法标准不一则导致问责难。

“比如说，增白剂的含量、瘦肉精的比例，三聚氰胺是否有害，是否会对人的健康造成损害等等问题。

再比如说，同样是黄花菜，根据卫生部门的标准，它不属于‘干菜’，不得有二氧化硫残留；而根据质检、农业部门的规定，黄花菜属于‘干菜’，而且明确了其二氧化硫残留标准。

”这位执法人员举例说，“你说执法部门该坚持什么样的标准？

不出问题则罢，即使出了问题，每个执法部门的辩解理由都会很充分，难以分清主次，势必使部门问责流于形式。

”对郑州市两万斤问题蘑菇的认定，每个环节的检验标准并不相同。

（二）在食品安全监管制度中，对社会监督的忽视是一大败笔。

权力的良性运行，必须具有相关监督机制与之配套，“绝对的权力，绝对的腐败”,社会监督作为当代社会最具有作用的监督，而且食品安全问题关系到每个社会组成人员的切身利益，社会各成员有权进行社会监督。

在国务院《关于加强食品安全工作的决定》、《食品安全法》中都有对社会监督的提到，但似乎都只是口号性的东西，“广泛发动人民群众”，需要的不仅仅是文件、法律上的支持，更需要的是建立起相关的制度，真正做到“权为民所用，利为民所谋”。

我国的社会监督水平低，只有制定相关措施、制度才能让社会监督良性的运转起来，更好的服务于社会。

（三）食品免检制度的盛行，给加工和生产企业钻了漏洞，给食品安全带来了不稳定的因素。

正如天下间人不可两个时段跳入同一条河，世上无永恒的真理一样，免检的安全食品，并不存在绝对的安全，但食品安全又关系到每个人的生命健康安全，因此不得不慎行其事。

还有在免检食品的形成过程中也具有可操作性，往往成为企业牟取暴利的重要关口，不惜一切加以突破，以后就一马平川，天高任鸟飞，貌似好像草率了些。

众所周知，在盛行于时的“三鹿奶粉”原就是国家免检产品。

免检制度的盛行，已经成为食品安全的毒瘤，亟需解决。

四、关于食品安全制度的建议。

（一）建立健全社会监督制度体系。

在当今信息爆炸的高速信息时代，信息的传递速度越来越快，特别是随着近年来微博的引进，更加强了人们对信息的关注度。

传统的“以官代政”制度，即以政府管理为国民政治生活的主要方式，不能更好地适应社会的发展，应该建立起社会监督制度体系，让社会自行良性运转。

针对食品安全监管制度，应从以下方面建立社会监督体系。

1.大力发展非政府组织（NGO），减少政府干预因素。

在各个地方，各个地区帮助建立各个食品安全爱好者的自主参加，自主管理的不受政府管辖的自治组织，并且政府授予该组织人员的一定权限，监督本地区的食品安全。

在中国古代就有“乡官”、“里正”制度与之相类似，由基层自动规制人们的道德修养和法律遵守。

2.设立专门的监察官员，从中央到地方一个体系，直接规制政府官员的行为，对违法的官员直接进行弹劾。

与之相对的，对于食品安全监管，人民才可以有效的向监察部门很好的反映情况，起到社会监督的作用，并且促使人民积极主动的对有违反食品安全安全的行为进行反映，减少损失，从而形成良性循环。

（二）鼓励单线行动，建立食品安全监管单线制度。

此处的单线行动和间谍情报中的“单线联系”有本质的区别，单线行动是指专一某一项活动，或者全力围绕某一项工作，重点突破。

在食品安全监管中，紧抓销售环节，围绕销售环节展开单线行动。

为什么是销售环节呢？

因为只有销售环节才是对食品安全产生直接、只观影响的环节，而且销售环节在明处，易于规范，且对于食品的生产、销售，销售环节获利最大。

还有一个好处就是，促使销售者要求生产者生产质优有保障的食品，利用市场的调节作用，让销售者去监督生产者。

同时减少大量的监管生产者的活动，节省人力、物力。

当然这样肯定会增加销售者的压力，销售者可以在一定范围内负责，同时也有利于规范销售活动，取缔市场非法经营。

食品安全监管单线行动制度，把工作集中到一个方向，可以减少执行层的利益区分，把利益集中到一个层面，减少利益虚耗，促进食品安全制度高速运转。

总之，食品安全监管制度的高效良性运转，需要政府、市场（食品生产、销售企业）以及社会三方力量的共同参与，整体性治理，在有机整合三方力量的基础上，才能有效实施。

特别是对社会监督的重视，将直接决定食品安全监管的前途。

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公民生命健康权的重要法律保障[J].法学论丛,2009,（9）.

AdministrativeLawUnderTheViewofFoodSafetyRegulatorySystemResearch

AppliedLawSchoolWuSong

Abstract:

Since"themelamine"theeventsinceexposure,foodsafetybecomethetopic."Thewhitefaceisnotsteadfast,glisteningriceisnotsteadfast",foodcreditcrisishasbeenproducedinthepublic,alongwith,thefoodsafetysupervisionsystemhavebeenreleased.Foodsafetyisnotonlyaboutthetrillionsofpeople'sphysicalhealth,andmoreaboutthesocialharmonyandstability,thefoodsafetytothestateandnationalenormousinfluence.Theemergenceofthefoodsafetyproblemsistheconcentratedreflectionofmarketfailure,isalsothetransformationperiodatpresentchaostoageoftheproduct.Foodproducersandsellersbythehugedriven,onlymoneyfirstmoralloss,short-sightedeagertohopeforsuccess,andthecurrentsocialsystemisnotperfect,people'sconsumptionawarenessisnotstrongfoodsafetysystemtotherootoftheproblem.

Keywords：

Foodsafety;Supervisionsystem;Integritymanagement;Singleaction

指导教师评语：

教师签名:

20年月日