我国农村社会养老保险制度发展存在的问题及对策.docx

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我国农村社会养老保险制度发展存在的问题及对策

我国农村社会养老保险制度发展存在的问题及对策

一、我国农村社会养老保险制度的特征及实施情况

（一）我国新型农村社会养老保险的制度特征

1、资金筹集增强

2、制度的福利性增强

3、制度的公平性增强

（二）新型农村养老保险制度的实施情况

1、专业技术人才队伍取得新进展

2、制度的福利性增强

3、制度的公平性增强

二、农村社会养老保险制度的存在的主要问题

（一）养老金待遇水平偏低

养老金待遇水平偏低是许多国家普遍存在的一个问题，我国由于人口众多，这一问题更为严峻。

（二）资金筹集难度大

养老保险资金筹集难度大也是我国目前出现的一个十分重要的问题。

（三）农村社会养老保险基金发放不科学

养老表现基金发放不科学是指农村经办机构需要分别开设保险支出户，核算财政专户划入的基金以及本账户的利息收入和支付基金支出款项。

（四）地方财政补贴不足

新农保规定，凡参加新农保的农村居民应当按照规定缴纳养老保险费，缴费标准目前设置为每年100元、200元、300元、400元、500元这5个档次，各地方可根据实际情况增设缴费档次，参保人自主选择缴费档次且多缴多得。

（五）养老基金保值增值难

长期以来，政府处于安全性考虑，一般会将养老保险基金购买国债，这就很难达到保值增值的效果。

三、完善农村社会养老保险发展的对策

（一）促进农村经济发展，提高养老金待遇水平

这一点主要是要大力发展农村经济，实现农村发展，以经济发展带动养老待遇水平。

（三）健全基金监管机制，加大基金监管力度

这一点是从基金监管机制和基金管理的角度出发进行分析研究的。

（三）拓宽基金运营渠道，确保基金保值增值

这一点主要是针对确保基金保值增值的角度进行分析的，以实现基金的保值增值。

（四）加大财政投入

这一点主要是从财政的角度来探讨完善农村社会养老保险发展。

（五）加强新型农村社会养老保险管理体制建设

我国农村社会养老保险制度发展存在的问题及对策

自21世纪以来，我国迈向了老龄化社会，国民人口年龄发生了重大改变。

我国农村地区的人口非常庞大，人口老龄化不仅给经济和社会发展带来了沉重负担和压力，而且制约了基层农村家庭前进的步伐。

针对这种情况，我国加大了对农村社会养老保险的支持力度，目前，广大农村地区的老年人口已经享受到了政策带来的实惠，各地参加养老保险的人数有所提高。

然而，在发展过程中也存在养老金待遇水平偏低、资金筹集难度大、地方财政补贴不足等问题，本文针对这些情况，提出促进农村经济发展，提高养老金待遇水平，拓宽基金运营渠道，加大地方财政投入的对策，以促进农村社会养老保险制度在我国的顺利实施，进而切实保障农村老年人的生活条件。

农村；养老保险；养老金；新农保

农村社会养老保障是我国社会保障体系的重要组成部分，而农村社会养老保险制度作为农村社会保障的一项关键内容，早在20世纪80年代中期我国就已开始进行相关试点工作，但由于制度设计存在缺陷，导致早期的试点工作并不成功。

近年来，随着工业化和城镇化的不断推进，我国农村传统的家庭养老和土地养老功能逐渐减弱，大量农村青壮年劳动力流向城市；同时，计划生育政策导致家庭结构核心化，农村“空巢家庭”剧增，农村人口的老龄化程度空前严重，农村养老形势异常严峻。

为进一步解决农村养老问题，国务院于2009年发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定在全国10%的县（市、区）按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则开展新型农村社会养老保险试点工作，2010年我国已经把试点范围扩大到23%的县，到2020年将基本实现全覆盖，标志着我国新农保制度进入实质性发展阶段。

但我们也应该看到，新农保制度的建设是一个规模十分宏大的社会系统工程，不可能一蹴而就，在推行过程中不可避免会遇到各种各样的问题与障碍。

因此，在经济社会转型这样的大背景下，探讨新型农村社会养老保险制度在试点及推行过程中出现的问题，总结经验并提出对策建议，以尽快建立城乡一体的社会养老保险制度，实现基本公共服务均等化，让广大农民共享社会发展成果，成为政府管理者和学界研究者义不容辞的职责。

一、我国农村社会养老保险制度的特征及实施情况

（一）我国新型农村社会养老保险的制度特征

2009年的《指导意见》出台后，开始了全国范围内新农保试点工作。

新农保与老农保相比有很大的进步性，主要包括以下3个方面：

1、资金筹集增强

《指导意见》明确了新农保实行三方筹资，即国家、集体和个人，并且国家承担大部分责任。

在中西部地区，中央政府完全承担参保农民每月55元的基础养老金，东部地区中央政府和地方政府共同承担每月55元的基础养老金。

此外，全国各地的地方政府还要给予参保农民每年不少于30元的缴费补贴。

这样，每个参保农民每年至少可从中央和地方政府得到690元的财政补贴。

由此可知，《指导意见》颁布后，政府在一定程度上加大了对农村养老保险的投资力度。

2、制度的福利性增强

与老农保制度相比，新农保制度的福利性得以增强，主要表现在基础养老金的发放。

中央政府为每位达到60岁的老年农民每月提供55元的基础养老金，领取这部分养老金只有年龄限制而没有缴费的条件限制，与城镇职工基本养老保险制度相比，新农保基础养老金的发放体现国家对农民的一种利益返还，同时也使新农保制度具有很明显的福利性。

3、制度的公平性增强

中央政府首次为农村养老保险制度提供财政支持，表明国家在城乡公共服务均等化建设方面迈出坚实的一步，打破了国家对农保制度“无投入”的局面，尤其是结束了长期以来国家“重城市轻农村”的不均衡发展战略，使公共财政开始向城乡协调发展的方向努力，表明国家迈向促进社会公平的发展目标。

（二）新型农村养老保险制度的实施情况

1、专业技术人才队伍取得新进展

2009年《指导意见》出台后，全国开展了轰轰烈烈的试点工作。

截至2015年3月底，全国基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为84231万人（其中城镇职工养老保险34210万人、城乡居民养老保险50020万人）、65273万人、16918万人、20467万人、17380万人。

1-3月，五项社会保险基金总收入为10495亿元，同比增长15.1%；总支出为8558亿元，同比增长17.1%。

2、社会保险制度建设迈出新步伐

机关事业单位养老保险制度改革稳步推进，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），国务院办公厅印发《机关事业单位职业年金办法》（国办发〔2015〕18号），我部会同财政部制定了相关政策的实施办法，印发了经办规程，指导各地区研究制定具体实施方案。

城乡居民养老保险工作运行平稳，已有30个省份出台建立统一的城乡居民养老保险制度实施意见。

3、社保待遇水平稳步提高

企业退休人员基本养老金水平连续第11年调整，各地正在落实；城乡居民基础养老金最低标准调整工作，已有一半以上地区落实到位；城乡居民基本医疗保障水平财政补助标准提高到人均380元。

四是社会保险政策进一步完善。

贯彻落实失业保险稳定和促进就业的政策，截至2015年3月底，全国大部分省份出台了具体实施办法。

调整失业保险费率，明确失业保险费率从3月1日起整体下调1个百分点，减轻企业和职工负担，促进了就业稳定。

五是社会保险管理服务工作进一步加强。

截至3月底，社会保障卡发行达7.37亿张，并拓展应用项目。

已有28个省份建成省级异地就医结算平台，有20个省份基本实现省内异地就医联网结算。

28个省份启用医保监控系统。

医疗保险定点医疗机构达12.07万家，其中民办机构3.66万家，占30.3%；定点零售药店19.4万家。

会同公安部加强社会保险欺诈案件查处和移送工作，进一步健全了社会保险基金监督行政执法与刑事司法衔接机制。

二、农村社会养老保险制度的存在的主要问题

（一）养老金待遇水平偏低

由于农村地区经济不发达，工业化水平不高，使得农村家庭生活水平较低，在家庭收入用来维持生活和子女上学等支出已经出现问题的情况下，很少有人再愿意或者有剩余的收入参加农村社会养老保险。

在我国农村中，绝大多数都采用家庭养老的方式，养儿防老的思想根深蒂固，人们观念的转变不是短时间内就能完成的，并且政府的宣传力度不够，对政策的宣传没有使用通俗化的语言表达，这就会让有条件的农民由于不能正确理解养老保险或者是没有想到而未参加养老保险。

另外，农村养老保险在我国发展极不平衡。

东部地区具有优越的经济条件所以发展较好，而在中西部地区开展养老保险工作困难重重。

由于参保人数少，基金筹集的数量少，保障水平低，农村年人均养老金水平一直很低，甚至还有下降的趋势，外加物价上涨等因素，养老金的实际购买力下降。

农村的人均养老金最高的一年还不足1000元，平均到每人每个月的数目就更少，因此老年人的基本生活根本得不到保障；在一些地方参加养老保险的农民到60岁后只能领取到农保机构原来承兑养老金的一定比例，甚至有的地方只把原来的缴费额退还给参保人，使投保人的利益受到极大地损害；此外，对于一些贫困的家庭或者无劳动能力、无赡养人的家庭由于没有资金参加养老保险，他们的养老问题就更加严重。

（二）资金筹集难度大

筹资问题是推行新型农村社会养老保险制度的最大障碍，如何保证财政充分安全有效地安排资金对农民养老缴费进行补贴，这是新农保制度能否可持续发展的关键所在。

在中央政府的强力推进下，基础养老金的落实应该不难，但尚未确立基础养老金的来源保障机制。

现阶段我国农民普遍收入偏低，缴费能力不强，农民的参保积极性在很大程度上取决于集体补助和地方财政补贴的落实到位。

当前，我国集体经济成份总量低，拿出资金来补助“新农保”仍是难题，集体补助在绝大部分欠发达地区等于一句空话。

在新农保制度的构建中，政府转移支付起到了很大的作用，省及以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖转移支付，对于财力有限的中西部地区尤其如此。

政府补贴对于收入有限的农民为参与主体的农村社会养老保险尤为重要，地方政府普遍财政困难，尤其在取消农业税以后，地方财政能力严重消弱，除了少数相对富裕地区外，广大中西部地区的各级财政投入还相当有限，无法承受大量的农村社会养老保险的资金投入。

而且，地方经济发展的不确定性也使得基金的筹集以及待遇支付方面存在着一定的风险。

当农保制度覆盖面到50%时，将对中西部地区的财政产生巨大的压力，财力后劲明显不足，从而影响新农保制度的扩展与推进。

（三）农村社会养老保险基金发放不科学

根据规定，农村社会养老保险经办机构需要分别开设保险支出户，核算财政专户划入的基金以及本账户的利息收入和支付基金支出款项。

同时由代发机构于每月定期将养老金划入享受待遇人员个人养老金存折。

在《关于印发〈我国城乡居民社会养老保险实施细则〉的通知》中同样规定，农村养老保险经办机构分别开设保险支出户，核算财政专户划入的基金以及本账户的利息收入和支付基金支出款项。

同时由代发机构于每月25日前将养老金划入享受待遇人员个人养老金存折，即农村金牛一卡通中。

但是由于一卡通采用按户而非按人的形式发放养老金，这就造成有少部分村民领取户口本上所有人养老金后不给他人发放而侵占家庭其他成员养老金的现象。

我国某农村村民，2011年他曾多次向该镇社会保障所反映他的儿子利用他的户口本领取其个人养老保险金。

由于农村养老保险金领取只需提供户口本及身份证，并没其它要求。

因此，该镇社会保障所工作人员只能对老人进行安慰。

农村社会养老保险基金发放不科学引发了一系列的家庭矛盾。

（四）地方财政补贴不足

旧式农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则，出发点以政策扶持为激励，但不增加财政负担，政府不做补贴的承诺。

由于绝大多数农民从集体中得不到补贴，国家的财政投入又极其有限，致使农村养老保险成为了主要有农村居民个人承担的养老保险制度。

导致了不可能强制要求农民参加农村社会养老保险。

因此，农村社会养老保险在制度设计时就面临着严重困难。

在基金的保值增值方面，目前农村养老保险适用的仍然是1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》，农村养老保险基金的投资渠道单一，大部分都是存入银行和购买国债，由于基金交给县级部门管理，基层购买国债比较困难，使得基金不能得到有效地增值。

农村养老保险基金还缺乏完善的监督机制，使基金缺乏足够的安全性，基金被挪用和丢失的情况时有发生。

此外，农村养老保险管理机构的日常开支都是从新增保费收入中提取，导致部分基金流失，使得基金积累受到一定的制约。

（五）养老基金保值增值难

根据《国务院关于开展农村社会养老保险的指导意见》规定:

“基金暂实行县级管理，随着试点扩大和推开，逐步提高管理层次。

”当前，县级农村社会养老保险管理机关为实现基金保值增值，主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行。

农村社会养老保险投资渠道的单一以及投资领域的低回报率都是造成农村社会养老保险基金难以增值的重要原因。

近些年来我国银行系统为了促进居民投资消费，拉动内需，逐步降低银行利率，同时由于通货膨胀的影响，农民用于购买农村社会养老保险的基金正在不断艇值，更不用说增值。

过分强调社保资金存入银行，放弃回报率更高的其它投资渠道已经无法适应当前保值增值产品正规多样的形势。

三、完善农村社会养老保险发展的对策

（一）促进农村经济发展，提高养老金待遇水平

新型农村社会养老保险虽得到政府的财政支持，但仍需要农民个人承担一部分保险费用。

农民参加养老保险的意愿与选择的缴费标准从根本上取决于其本身的家庭收入水平。

农民只有在其及时消费，如基本生活、生产消费得到满足之后，才有可能选择参加社会养老保险，因为这对于农民来并不是在当下即可获得回报，属于未来消费的范畴。

近年来，我国政府高度重视“三农”问题，推出一系列的惠农政策促进广大农村地区的经济发展，农民家庭年收入有了较为显著提高，绝大部分农民都已具有最低标准的参保能力。

但是通过前文分析发现，目前仍有较少一部分农民收入较低，参保能力有限，这样的人群主要分布在中西部经济较为落后地区，另外，大部分农民选择最低的缴费标准，待遇水平较低，未来可能难以满足其基本的养老需要，因此，必须促进农村经济发展，增加农民收入，提高新型农村社会养老保险的待遇水平。

（二）健全基金监管机制，加大基金监管力度

首先，广大农村要大力建设信息化网络平台，积极构建县、乡、社区（村）三级信息网络，努力提高社保基金监管的信息化水平，实现农村社会养老保险业务的全程透明化。

其次，农村社会养老保险经办机构、托管机构应定期向监管部门报告农村社会养老保险基金管理情况，披露相关信息，确保信息的真实性和完整性，使监管者切实掌握整个基金收支的运行情况。

广大农民也可以借助网络平台，方便快捷地获取与个人相关的社保信息，加强对农保基金的社会化监督，切实维护基金的运行安全。

（三）拓宽基金运营渠道，确保基金保值增值

现行的社保基金投资模式过于保守，严重制约了基金的保值增值。

现阶段，可采取基金分级管理的措施，将基金分成三个层次进行管理。

第一层次是用于支付本年度全体退休人员基本养老金的资金，资金数量必须能够保证养老金的按时足额发放。

这部分资金流动性较大，但可操作性极低，只能存在银行获取短期利息而不能从事其它任何形式的投资；第二部分，用于稳健的投资。

这部分基金一般流动性不强，可用来购买中长期国债等风险低、收益率相对较高的理财产品。

这部分资金应起到“稳定剂”的作用，即能够保证在风险投资彻底失败（最坏打算）的情况下，养老金的按时足额发放。

第三部分，用于风险投资。

要想获取更高的收益必然承担更大的风险。

这部分基金可用于风险大、获利高的投资领域。

但这部分基金的规模必须慎重考虑，其所占比例应在实践中摸索，但份额不宜过大，不断拓宽基金运营渠道，实现基金保值增值。

（四）加大财政投入

一方面要加强各级政府的投入。

新型农村社会养老保险是农村居民生活的最后一道防线，是农村老年人口解决养老问题的主要依赖。

随着计划生育实施的效果逐渐显现和人口老龄化趋势的加快，农村青壮年人口比例逐渐减少，老年人口越来越多。

青壮年人口本身收入不高，难以负担庞大的老年人口的养老问题。

而我国新型农村社会养老保险资金投入的不足，也是造成新型农村社会养老保险覆盖面窄、保障程度低的一个重要原因。

而且，越是经济不发达的地方，贫困老年人口越多，地方财政也尤其困难，容易导致恶性循环，新型农村社会养老保险资金的筹集以中央政府为主，各级政府要根据保障对象人数等提出资金需求，同时也要加大投入。

同时，为减轻中央政府的负担，各级政府应加大财政转移支付力度，加大对新型农村社会养老保险资金的投入力度。

另一方面，应积极、广泛动员各种社会力量筹集新型农村社会养老保险资金。

单靠财政补贴方式，长远来看是不能完全解决农村老年居民的基本生活的，补贴资金的增加会加重政府的负担。

福利彩票事业在我国已经被广泛接受，可将其所得的一部分收入作为补充新型农村社会养老保险资金的重要来源。

我们还可以通过经常性地组织社会各界人士大力开展形式多样的社会捐助来筹集新型农村社会养老保险资金。

对于已经筹集的新型农村社会养老保险基金，必须挑选、委托专业性的资金管理公司，对其实现保值增值，才能保证黑龙江省新型农村社会养老保险制度的可持续运行。

（五）加强新型农村社会养老保险管理体制建设

农村社会养老保险基金是对农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是农村社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。

但根据现行规定，农村社会养老保险基金只能存银行或买国债，基金增值无路，甚至保值都困难，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致个别地方为追求较高收益率而违规运作基金。

因此，必须加强对基金的管理。

建议从以下两个方面着手:

其一，市政府在保证基金安全的情况下，报经上级有关部门批准，积极拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。

如确定一定比例的基金，投资到一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目（如北京2008年奥运会的基建项目等），这样既保证基金有较高的回报率，又可解决本地建设资金不足的问题。

其二，加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。

适当时，农村社会养老保险基金管理部门应向同级（即市级）人民代表大会或其常务委员会报告基金运营情况。

就目前来看，新型农村社会养老保险工作已在试点地区展开多年，我国专家对新型农村社会养老保险制度的研究也形成了一定的成果，但是缺少对具体试点地区的具体实证研究，本文立足于关于农村社会养老保险的研究实践，深入分析我国新型农村社会养老保险的运行现状，发现该政策在执行过程中存在的主要问题，并对存在问题进行深层次的剖析，以期为完善我国新型农村社会养老保险提出对策建议。