我国保险监管体系现状及改进建议.docx

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我国保险监管体系现状及改进建议

我国保险监管体系现状及改进建议

吉林大学法学院强强

发布时间:

2010-11-05

　　回首新中国保险业发展的60年风雨历程，走过了一条从无到有、从封闭到开放、从落后到先进的曲折道路。

与之相伴，中国保险监管体系由最初计划经济体制下，保险市场尚未培育建立，监管手段相对单一，主要依靠国家指令性计划，监管体系构建缺乏基础性条件，发展到市场经济逐步占据主导地位，保险市场形成并快速发展，符合市场经济发展规律的保险监管体系逐步建立完善。

　　一、新中国保险监管体系发展历程

　　根据保险监管目标和原则的不同，以及保险业自身发展进程，新中国保险监管经历了五个发展阶段，保险监管机构设置和职能定位也在不断调整、发展和完善。

（一）直接领导监管阶段（1949至1965年）。

新中国成立初期，中国人民银行和财政部分别对保险业行使领导和管理职能。

在计划经济体制下，保险业监管职能更多被涵盖在领导职能之中。

根据政务院批准的《中国人民银行试行组织条例》规定，保险业归中国人民银行领导和主管。

1952年6月，在苏联经济发展模式影响下，保险业划归财政部领导，成为国家财政体系中的独立核算单位。

1959年，受制于国内经济大环境的变化，国内保险业务停办，仅保留涉外保险业务，保险业重新划归中国人民银行领导，中国人民保险公司行政上隶属于中国人民银行国外局下属保险处。

1965年3月，中国人民银行恢复中国人民保险公司建制，保险处升格为局级机构。

（二）保险监管调整恢复阶段（1966至1995年）。

在先后经历国内农业保险停办、国内保险业务陆续停办之后，受极“左”思潮影响，中国保险业在十年动乱时期彻底停办。

经过十年浩劫，1980年全国保费收入2.8亿元，规模仅与1957年2.23亿元的保费收入大致相当。

经过23年艰难历程，中国保险业几乎回到原点，保险业重又走上恢复发展之路。

1979年4月，国务院批准《中国人民银行分行行长会议纪要》，作出“逐步恢复国内保险业务”的重大决策。

1983年，根据中国人民银行专职行使中央银行和金融监管职能要求，中国人民保险公司分设成为国务院直属局级经济实体，中国人民银行对保险业由直接领导职能向监管职能逐步转型。

1985年3月3日，国务院颁布《保险企业管理暂行条例》，明确规定国家保险管理机关为中国人民银行，财政部负责监督保险业的财务会计制度，国家计委行使制定国家保险业发展规划职能，初步实现政企分开。

监管内容上，以拟定保险事业方针政策、指导监督保险企业业务活动为核心，以市场准入、审定基本保险条款和保险费率为重点，对市场行为和偿付能力实施严格监管。

1993年，中共中央、国务院分别下发《关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决定》、《关于金融体制改革的决定》，要求加强金融监管并实施分业经营。

根据文件精神，1994年5月，中国人民银行在非银行金融机构管理司单独没立保险处，负责保险业等非银行金融机构监管。

客观上讲，20世纪80年代至90年代初期，在以政府主导的垄断经营为主、寡头竞争的市场格局下，保险监管实质上以严格市场审批作为主要内容，国家法律层面也并未对“保险”明确界定，现代保险监管体系尚未形成。

　　（三）市场行为监管阶段（1995至1998年）。

1995年7月，中国人民银行设立专门行使保险监管职能的保险司，同年10月1日，新中国第一部《保险法》正式颁行。

伴随《保险法》的颁布实施，一批股份制保险公司、外资保险分公司和中外合资保险公司相继成立，保险产品和销售方式不断创新，保险业进入高速增长时期。

但由于市场主体尚不成熟，市场竞争中出现大量违法违规行为，比如，非法设立机构、擅自开办新业务、擅自降低费率或抬高手续费等，导致保险市场秩序比较混乱。

为维护保险市场公平有序的竞争环境，切实贯彻实施好《保险法》，保护被保险人合法权益，中国人民银行于1996年、1997年、1998年先后发布了《保险管理暂行规定》、《保险代理人管理规定（试行）》、《保险经纪人暂行规定（试行）》等一系列配套部门规章，对保险市场行为进行规范，开展包括航意险、机动车辆保险、保险中介市场、寿险误导、资金运用在内的专项清理整顿工作，综合运用审批保险机构设立变更、审批条款费率、规范保险机构和中介机构市场行为、监督检查保险业务经营活动等市场行为监管手段，加强保险监管。

同时，制定《保险业监管指标》，设立较为简单的保险偿付能力监管规则，初步探索建立保险风险检测指标体系，颁布《中国人寿保险业经验生命表（1990-1993）》，建立人身保险准备金评估报告制度等，尝试运用风险指标监管调控保险市场。

　　（四）保险分业监管阶段（1998至2005年）。

1993年，为贯彻党的十四届三中全会决定，适应建立社会主义市场经济体制的需要，更好发挥金融宏观调控经济和优化资源配置的作用，促进国民经济持续、快速、健康发展，国务院做出深化金融体制改革的决定，要求抓紧拟订《中华人民共和国银行法》、《中国人民银行法》、《票据法》、《保险法》等法律草案，提交全国人大审议；同时明确提出对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营。

随着金融分业经营改革目标的确立，以及保险业自身较快发展，1998年11月18日，中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”）正式成立，保险业进入分业监管新时期。

保险业监管主体也由一般性政府行政机构监管，改由兼具专业性、技术性和法律性的独立机构承担。

保监会设立之初的主要职责为拟定有关商业保险的政策法规和行业发展规划；依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导，维护保险市场秩序；依法查处保险企业违法违规行为，保护被保险人的利益；培育和发展保险市场，推进保险业改革，完善保险市场体系，促进保险企业公平竞争；建立保险业风险评价和预警系统，防范化解保险业风险，促进保险企业稳健经营和业务的健康发展。

保监会的成立，标志着我国保险监管迈入专业化、规范化的新阶段，有利于建立适应社会主义市场经济发展的保险监管体系，有利于加强保险监管和防范化解保险经营风险，有利于促进保险业持续健康协调发展。

　　保监会成立后，依据1995年《保险法》和《公司法》等法律规范，于2000年制定出台《保险公司管理规定》，明晚提出“市场行为监管和偿付能力监管并重”的监管目标；同时借鉴国际保险监管先进经验，引入“实际偿付能力”、“法定最低偿付能力”概念，规定当保险公司实际偿付能力额度低于法定最低偿付能力额度时，须根据不同情况确定处罚原则，并尝试从审计监管角度衡量评估偿付能力风险。

2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于修改（中华人民共和国保险法）的决定》，保险偿付能力监管被提到更加重要的地位，一是保险监管机构须对保险公司最低偿付能力实施监控，建立健全偿付能力监管指标体系，完善保险责任准备金提取和结转办法。

二是强化偿付能力监管手段，赋予保险监管机构查询保险公司在金融机构存款的权力。

三是保险公司须聘用保险监管机构批准的精算专业人员，建立精算报告制度，且不得提供虚假财务和业务报告等。

四.是对保险资金运用的禁止性规定作适当调整，除禁止设立证券经营机构和非保险企业外，在法律规定范围内，经国务院批准，允许利用其他投资方式。

　　（五）以偿付能力监管为核心的保险监管新阶段（2005年至今）。

2001年10月，时任中国保监会副主席的吴小平在“中国的保险监管与精算实务国际学术研讨会”上明确提出，“随着保险公司自律能力增强和市场秩序好转，中国保险监管将由目前的市场行为监管和偿付能力监管并重，逐步向国际上通行的以偿付能力为核心监管过渡。

”2002年，时任中国保监会主席的马永伟在全国保险工作会议上明确要求，“为适应保险市场扩大开放和保险业加快发展的需要，保险监管将转变思路和方式，突出监管重点，在继续坚持市场行为监管和偿付能力监管并重的前提下，逐步向以偿付能力监管为核心过渡”。

2005年10月，中国保监会主席吴定富在国际保险监督官协会（IAIS）2005年年会上正式宣布，“要参照国际保险监督官协会的三支柱监管框架——即偿付能力监管、公司治理监管和市场行为监管，建设具有中国特色的保险监管体系。

努力构筑以公司内控和治理结构监管为基础，以偿付能力监管为核心，以现场检查为重要手段，以资金运用监管为关键环节，以保险保障基金为屏障的防范保险业风险的‘五道防线’，促进中国保险业稳定、持续、协调、健康发展”。

至此，我国保险监管完成了“从无到有”，“从审批到监管”，“从市场行为监管到偿付能力监管”的复杂制度变迁。

此后，2008年7月1日公布了《保险公司偿付能力管理规定》（以下简称“管理规定”）和2009年10月1日颁布了新《保险法》（以下简称“现行保险法”），对保险偿付能力监管进行了更为全面系统的诠释，以偿付能力监管为核心的保险监管体系逐步确立完善。

　二、现行保险监管法律体系主要内容

　　现行保险监管法律体系主要由二个层次法律规范构成。

第一层次指现行保险法，它承担统领保险监管、维护保险市场秩序、规范保险合同行为的基本法作用。

特别是相对于2002年《保险法》，现行保险法增加了维护社会经济秩序和社会公共利益条款，扩展了保险社会功能，深化了监管内涵，进一步明确保险监管机构的偿付能力监管职能。

第二层次指部门管理规章制度体系，2002年以来，保监会先后颁布出台30余项部门规章和规范性文件，积极推动保险市场依法经营和监管机构依法监管。

第三层次指保险监管指标体系，包括偿付能力编报规则及实务指南，制定新生命表，建立非寿险精算制度等。

三个层次的法律规范相互作用、互为补充，形成结构分明、逻辑严谨的保险监管法律体系，极大丰富和完善了保险监管的内涵和外延，为保险业快速可持续发展提供重要的制度保障。

具体而言：

　　一是将偿付能力监管作为保险监管核心内容。

2008年1月25日，吴定富主席在全国保险工作会议上明确提出，要坚持把偿付能力监管作为保险监管的核心，健全完善偿付能力监管制度和偿付能力综合分析制度，强化偿付能力监管制度的执行力，切实防范偿付能力不足的风险。

同年公布的管理规定，对偿付能力及相关概念、偿付能力评估、偿付能力报告制度和偿付能力监督管理作出明确规范，监管职责明确、内容丰富的保险偿付能力监管制度进一步确立完善。

　　二是对市场准入和市场退出实施监管。

市场准入方面，申请设立中资保险公司的注册资本最低限额为人民币2亿元，且须为实缴货币资本；申请设立外资保险公司要求经营保险业务三十年以上，在中国境内设立代表机构二年以上，提出设立申请前一年年末总资产不少于五十亿美元，所在国家或者地区有完善的保险监管制度，且该外国保险公司已经受到所在国家或者地区主管当局的有效监管，符合所在国和保监会规定的其他审慎性条件等。

市场退出方面，保险公司可以依法解散（经营寿险的保险公司除外）、依法撤销和依法破产等，保险公司因分立、合并需要解散，或者股东会、股东大会决议解散，或者公司章程规定的解散事由出现，经国务院保险监督管理机构批准后方可解散。

此外，国务院保险监督管理机构还可以依法向人民法院申请对保险公司进行重整或者破产清算。

　　三是对公司治理结构进行有效监管。

公司治理结构是现代公司制的核心，是提高保险公司核心竞争力的关键。

2006年1月5日，保监会发布《关于规范保险公司治理结构的指导意见（试行）》（以下简称“指导意见”），提出保险公司治理结构监管目的在于保护被保险人、投资人及其他利益相关者的合法权益，防范化解风险，确保保险公司资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好，不断提高保险公司竞争力，促进保险业稳定持续健康快速发展。

治理结构监管的重点，第一是审查保险公司股东资质及董事、监事和高管人员任职资格，责令保险公司撤换、取消怠于履行职责或存在重大失职行为的董事、监事和高管人员任职资格。

第二是对保险公司重大决议、内控和风险评估报告，以及合规报告实施非现场检查。

第三是对保险公司治理结构实施全面现场检查。

第四是建立与保险公司有效的监管沟通和意见反馈机制。

四是以保护被保险人合法权益为目的，严格规范保险公司业务及经营。

失去被保险人信任，保险业发展也就丧失了基础。

对保险公司业务及经营监管的首要目的在于保护被保险人的合法权益，这对保险业发展具有重要战略意义。

第一是实行严格的分业经营原则。

同一保险公司不得兼营财产保险业务和人身保险业务，但经营财产保险业务的保险公司经保险监督管理机构核定，可以经营短期健康保险和意外伤害保险业务。

这可有效防范金融风险的跨行业传递，妥善化解各类风险，有效控制存量风险，防止增量风险。

第二是加强保险资金管理制度建设。

制定保险资金管理办法，从资金归集、管理、托管、投资、风险控制等方面，理顺资金管理流程；加强保险资金运用的现场检查，对重点公司进行全面检查，对中小公司有选择检查，对保险机构的债券、债券回购等业务专项检查，对保险资金托管情况，以及保险公司在银行、证券公司等开立账户和租用席位进行检查，确保资金安全。

第三是严格保险条款和费率的监管。

对关系社会公众利益的保险险种、依法实行强制险的险种和新开发人寿保险的险种等保险条款和保险费率，须上报保监会审批，并遵循保护社会公众利益和防止不正当竞争原则。

三、对现行保险监管体系的简要评析及思考

　　改革开放30年来，中国保险业实现了快速发展，截至2007年底，全国保险公司达到110家，总资产2.9万亿元，实现保费收入7000多亿元，市场规模较改革开放初期增长1500多倍。

以1993年国务院作出关于金融体制改革决定及1998年保监会正式成立为标志，中国保险监管迈入专业化、规范化、法治化新阶段。

这一时期，保险监管体制改革不断深化，制度建设不断完善，市场行为监管、偿付能力监管和保险公司治理结构监管的现代保险监管“三支柱”框架逐步建立，防范风险“五道防线”基本确立，现代保险监管体系初步形成。

　　建立“三支柱”保险监管框架。

2006年指导意见的发布及2008年管理规定的公布，促使保险监管框架由保险业发展初期的以保险市场行为监管为主，过渡到市场行为和偿付能力监管并重，再发展到以偿付能力、保险公司治理结构和保险市场行为监管为主要内容的“三支柱”保险监管框架，进一步强化了对防范化解保险风险，强化保险公司履行赔偿和给付义务能力的监管；督促保险公司建立完善公司内部风险管理制度，形成合理高效的股权结构、符合保险发展规律的经营理念，以及适度分权、相互制约的内控机制；规范保险公司市场行为，鼓励维护诚信合法经营，形成规范有序而又充满活力的市场竞争氛围。

　　构筑保险风险防范的五道防线。

防范风险是保险业健康发展的生命线。

在“三支柱”保险监管框架内，构筑以公司治理和内控为基础、以偿付能力监管为核心、以现场检查为重要手段、以资金运用监管为关键环节、以保险保障基金为屏障的防范风险的五道防线，旨在建立全过程、立体化的事前防范、事中控制和事后化解相结合的风险防控长效机制。

五道防线环环相扣、互为依托，通过强化公司治理和内控机制，将绝大多数风险扼杀在萌芽之中，增强风险防范效率。

通过加强偿付能力、现场检查和资金运用监管，及时纠正和化解保险市场的不正常和不健康因素，确保保险市场平稳运行。

通过科学规范运营保险保障基金，探索符合市场经济发展规律的保险风险自救机制，在市场主体退出时最大限度保护被保险人利益，确保保险市场长期稳定健康发展。

　　应当看到，现代保险监管体系下，政府监管、企业内控、行业自律和社会监督共同作用，密不可分，构成保险监管的有机整体，各自在整体中发挥不可替代的独特作用，其共同目标是防范化解保险风险，保护被保险人合法权益。

保险的核心价值在于提供风险保障，风险管理和保障功能是保险业独有职能，具有不可替代性，也是保险业生存和发展的基础。

保护被保险人合法权益，是保险业坚持以人为本，实现科学发展的必然要求。

保险业涉及千万保险消费者的切身利益，关乎百姓生老病死，社会影响力巨大，只有把维护被保险人合法权益作为保险业务及经营的出发点和落脚点，保险业发展才不会发生方向性偏离。

当前，国际金融危机的巨大影响和冲击对以美国和欧洲为代表的传统金融发展模式提出质疑和反思，美国等西方国家正在对包括保险业在内的金融监管模式和方式进行重构。

相对于西方国家，我国保险业发展仍处于初级阶段，保险业整体竞争实力和市场完善程度无法和西方发达国家相提并论，实现保险业快速、健康、稳定发展仍是当前主要任务。

在推动保险业发展过程中，既要虚心学习西方保险业发展的成功经验，又要深刻认识国际金融危机带给我们的警示和教训，避免犯类似错误。

展望未来，应着力做好以下几方面工作：

　　第一，正确区分各类风险之间的内在关联，提高风险防范化解能力。

一方面，正确处理短期风险和长期风险的关系。

防范短期风险的同时，注意把握短期风险形成的内在规律性，防止短期风险积累叠加，转化为长期性风险。

另一方面，正确处理企业风险和行业风险的关系。

充分发挥保险监管机构的宏观调控职能和政策导向优势，把防范企业风险作为基础，把防范行业风险作为指导企业防范化解风险的重要内容，既发挥监管机构的主导作用，又发挥保险公司的市场主体作用，提高企业防范风险积极性和主动性。

　　第二，严格规范保险公司组织形式。

正确认识我国保险业发展的阶段，性特征，审慎采用相互保险公司、相互保险组合、劳合社、保险合作社，以及个人或合伙等保险组织形式。

现阶段仍以股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司等传统组织形式作为保险公司主要形式，仅对其他保险组织形式作适当探索，防止因组织形式的多样性，特别是法律责任的不确定性带来新的行业风险。

　　第三，积极推进保险投资多元化。

充分发挥保险业在金融资源配置中的重要作用。

以贯彻实施现行保险法为契机，不断拓宽保险资金运用渠，增强保险资金保值增值能力。

在有效防控风险基础上，适当增加企业债券、股票、证券投资基金份额等有价证券的资产配置比重，探索建立保险资金投资不动产领域和风险投资领域的有效途径和方式，推动保险公司在国民经济更多领域发挥资金融通的积极作用。

　　第四，以改革创新的思路和方法不断加强保险监管工作。

改革是解决体制机制问题的根本方法。

要把改革作为防范化解风险、完善监管职能的有效途径，从深化保险公司体制机制，强化偿付能力监管手段，规范保险资金运用方式等方面入手，改革不适应防范化解风险的体制机制，建立以动态偿付能力监管为核心的现代保险监管体系。

《金融与保险》2010年第8期