当代中国政府过程复习摘要.docx
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当代中国政府过程复习摘要
政府过程复习摘要
引论
1.“政府过程”的方法论特征
一、“政府过程”中的政府是“大政府”
“小政府”即狭义上的政府——行政机关或内阁，大政府：
（1）国家机构的总体、总和。
（2）政府等于国家机构的总体与执政党之和。
（3）在一些全民信教的国家，政府等于国家机构与宗教领袖集团之和。
二、“政府过程”中的政府是“现实的政府”
所谓理想政府，是指一国的法律对本国政府的各种规定的总和，包括政府体制、组织、职能以及政府在国家中的地位等。
也可称作“法理上的政府”、“应当如此的政府”。
所谓现实政府，是指在一个特定国家中实际发挥作用的那个实在的政府。
是“过程中的政府”、“确实如此的政府”。
“偏离”现象是客观存在的：
第一，所有国家的政府在体现本国法律的过程中，都出现了“偏离”现象。
第二，就一个国家的内部情况而言，法制虽是统一的，但不同地方政府的工作状况是不同的，要求没有偏离现象发生是不可能的。
第三，就一个国家的内部情况而言，在同一法律和国体范围内前后相接的各届政府在机构设置、运行机制乃至从政特色方面，也往往是不一样的。
“理想政府”更多是法律上的，而运行中的实存政府基本上都并不“理想”。
三、“政府过程”中的“过程”是指政府的实际运作活动
政府过程中的“过程”的四种含义:
（1）政府的活动、运动过程，强调政府权力系统各分支间的关系，政府与政党、社会与政府之间的相互作用
（2）政府机构和政府官员的操作性活动，即加工作程序。
（3）政府活动中较为重大的变化过程
（4）如前所述，是一种研究方法。
四、“政府过程”实际上就是“政治过程”
“政治过程”（PoliticalProcess）是一个比“政府过程”使用得更广泛一些的概念。
过程的政治与过程的政府，反映的客观对象上是对等，强调的侧重点不同。
2.当代中国政府过程的特殊性
第一，就目前而言，中国政府过程中最主要的问题，是如何规范党政关系问题。
第二，中国是单一制国家，但人口众多、土地辽阔、区域间差别悬殊。
第三，由于自然的、历史的原因，使得中国政府过程异乎寻常的复杂。
第四，相对于西方国家而言，当代中国政府过程增加了一个特殊的环节——“单位”。
第五，建国50余年来，中国政府始终处于显著的变动之中。
3.研究当代中国政府过程的意义
第一，这一研究在中国有着极大的针对性。
第二，这一工作本身就等于在政治生活的“中间地带”开拓出一个重要的研究领域。
第三，这一工作有助于领导者和理论界体会优势，发现问题。
第四，有助于增强政府机构改革问题研究的针对性。
第五，有助于培养应用型的政治理论人才，并带动中国政治学走向世界。
第一章
1.“政”的方面
全国人民代表大会及其常务委员会
全国人民代表大会，是最高国家权力机关暨立法机关。
拥有国家的最高立法权、最高任免权、最高决定权和最高监督权。
职权、性质
全国人民代表大会的代表由各省、直辖市、自治区人民代表大会和人民解放军采取间接、差额的方式选举产生。
组成、产生
全国人民代表大会，每5年一届，每年举行一次全体会议，由人大常委会召集，时间一般为两周左右。
会期全国人大会议有四种会议形式：
预备会议主席团会议全体会议代表团会议全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。
在全国人大闭会期间，行使国家最高权力。
这种“一院两层”的立法机构组织模式，在国际上是有特色的。
全国人民代表大会居于最高的法律地位：
第一，它是惟一立宪机构、修宪机构和最高的违宪审查机构，不象美国联邦国会只有修宪权；第二，它和它的常务委员会是我国最高的立法机构。
第三，它产生其它最高国家机构，它的常委会也有权调整这些最高机关的部分工作人员。
第四，它有权决定一切全国性的重大问题。
第五，它监督一切国家机构、一切国家工作人员和一切公民的执法情况。
第六点，也是最重要的一点，它是我们这个共和国中最高层次上的、最具代表性的民选机构，它的最高任务是对全国各族人民负责。
国务院
国务院是中央人民政府，是全国人民代表大会及其常务委员会的执行机关；是最高国家行政机关。
任务：
作为最高国家权力机关的执行机关，它的任务是保证全国人大及其常委会制定的宪法、法律和决议在全国范围内实施；作为最高国家行政机关，它的任务是统一全国行政系统的工作，管理整个社会生活。
国务院的核心领导是“国务院全体会议”和“国务院常务会议”。
国务院实行总理负责制。
总理领导国务院的全体工作人员，负责召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。
这两个会议不实行委员会制；对于讨论的问题，由总理在集体讨论，集思广益的基础上，做出总结性决定。
这一决定即为国务院的决定，由总理对全国人大负责。
中国人民政治协商会议全国委员会
中国人民政治协商会议简称“人民政协”、“政协”；中国人民政治协商会议全国委员会简称“全国政协”。
人民政协，是以中国共产党为领导的各政党、各人民团体和社会各方面的代表所组成的爱国统一战线组织，是国家多党合作和政治协商的重要机关。
人民政协承担着政治协商和民主监督两大职能。
政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策的实施过程中的重要问题进行协商。
民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，通过建议和批评进行监督。
人民政协作为中国政治框架中一个得到中国共产党的支持，有着广泛社会影响力的政治组织，在国家政治生活中的作用是不可替代的，而且也纳入了法制化的轨道。
人民政协实行委员制。
政协委员按党派界别划分
4.“军”的方面——中央军委
作为一种简称的“中央军委”，既是中国共产党中央军事委员会，也是中华人民共和国中央军事委员会，其组成人员也都自然是一身二任。
中央军委实行主席负责制。
军委主席对党中央、对全国人大及其常委会负责。
5.“法”的方面
中国的中央司法系统由最高人民法院和最高人民检察院两个基本部分组成。
它们和国务院（它们的地方机关和同级人民政府）一起被称为“一府两院”。
从中国的实际情况看，还事实上存在着一个广义的司法系统。
一、最高人民法院
最高人民法院院长由全国人民代表大会选举产生，向它负责并报告工作，任期与全国人大相同，连任不能超过两届。
二、最高人民检察院
最高人民检察院是国家的法律监督机关。
与法院系统不同，检察院系统实行“双重领导”，即下一级检察院受同级人民代表大会及其常委会和上一级检察院的领导。
最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举产生
第二章（中国政治的主要特点-党政关系）
1.中国共产党的执政方式
执政，就是执掌政权；执政党，就是执掌国家的行政权并组织政府的政党。
中外执政的具体含义比较：
在英国、日本等实行内阁制（或称议会制）的国家，执政是指一个政党或政党联盟通过选举并在议会占有半数以上的席位，并在此基础上组织内阁。
在美国等实行总统制的国家，立法机关与行政机关没有连带关系，总统与议会分别选举产生，执政党即为在总统选举中获胜的政党，但不一定同时是议会的多数党。
但是，这两种类型的共性也是很明显的：
（l）执政党地位的合法性基础是普选；
（2）轮流执政，即执政党与政府的联系是暂时的；
（3）执政党的权力是有限的，即只局限于国家行政机关；
（4）执政党对政府的领导是间接的，双方在职能和载体上是分开的。
中国共产党是“居于领导地位的执政党”，与西方国家执政党在执政方式上的主要区别有四：
第一，从政治权力结构的横向关系看：
掌握了立法、行政、司法、军队等全部国家权力，并通过强有力的政治网络对各类各级公有制企业、事业单位进行较全面的指导和监督。
而西方国家的“执政”只是指掌握了国家的行政权或还有一部分立法权。
执政党对司法活动、军队的调动，对相当一部分立法活动的影响是通过政府的渠道实现的，而很难通过执政党本身的渠道。
第二，从政治权力结构的纵向关系看：
掌握了从国家的整体到国家的各个部分（在我国指从中央到地方）的全部国家权力。
而在西方的典型政治体制下，国家的执政党只是掌握了中央或联邦整体的行政权力，组织了中央或联邦的政府（内阁）；这些国家的各个地方的政府究竟由谁执政，取决于各个具体地方的选举结果，也就是国家的执政者不一定是这个国家每一个地方政府权力的执掌者。
第三，从执掌国家权力方式看：
居于领导地位的执政党有条件在国家生活的各个方面进行比较直接的领导，包括政治领导，也包括组织领导和思想领导。
而在西方国家的条件下，执政党对国家生活的各个方面的领导，主要是以各种间接的方式进行的，比如通过在议会的多数地位影响立法，通过在政府中工作的党员等等。
第四，从对执政党地位合法性的理解及相关政治措施的采取的角度看：
社会主义国家居于领导地位的执政党和西方国家的一般意义上的执政党都高度重视通过选举的形式使执政党地位得到公民的认可，但认识基础不同。
中国共产党的这种领导地位，具体表现为它对国家各方面事务的政治领导、组织领导和思想领导：
“政治领导”，是指党对国家法制和国家的路线、方针和政策的领导，即以马克思主义为指导，根据国家的历史和现实特点，制定正确的路线、方针、政策，以及国家的立法指导思想，并以此来指导国家的社会主义现代化建设以及各方面的工作。
“组织领导”，是指以党在各个历史时期的基本路线为依据，搞好国家的政权建设和有关机关、团体的组织建设，以党的名义向政府和有关机关、团体推荐重要干部。
“思想领导”，是指党特别重视思想教育工作、宣传理论工作在国家生活中的作用和精神文明建设，并加强对整个上层建筑和意识形态工作的领导。
2.党的领导地位在其与国家政权关系中的体现
（－）党的组织与人大的关系
党对全国人民代表大会的工作实行政治领导，党又在由宪法和法律的范围内活动，其中关键是党的领导地位与作用。
这一关系表现为：
人民代表大会制度和人民代表大会本身，都是在中国共产党的领导下建立和完善起来的，是一种历史形成的权威。
中国共产党党员在全国和地方各级人民代表大会和它的常务委员会中都占大多数，非中共人士也普遍拥护中国共产党。
党通过在立法程序中的有效活动，把自己的意志和政见转变为法律，通过法定程序建立能够体现党的主张的人大常委会组成人员班子。
（二）党的组织和国家行政机关的关系
中共中央特别是中央政治局与国务院历来存在着密切的工作关系。
（三）党委、党组与国家机关的关系
同级党委与同级人大、“一府两院”、人民政协等，都不是组织上的领导和被领导的关系，它们之间的关系要依法行事。
但是，同级党委与同级人大常委会的党组，与“一府两院”和人民政协中的党组，则是领导和被领导的关系。
（四）党的活动与政府财政的关系
中国共产党在执掌政权之前，是有“党产”的。
全国胜利以后，中国共产党和各民主党派的经费，均由政府财政列支。
3.如何理解党政关系的规范化问题？
（一）、党政关系在我国诸种政治关系种具有特殊的地位，党政关系规范化对理顺我国的政治关系具有重要意义。
党政关系的概念及在政治关系中的地位具体阐述。
“党政关系”的概念
1.“党政关系”中的“党”，是一个专有概念，即中国共产党。
决定了“党政关系”是一种范围或者说界线都很清楚的政治关系，即是有关方面同中国共产党的关系；
2.“党政关系”中的“政”则是一个有着多种含义的，在使用上相当广泛的概念，包含“政权”、“政府”、“政协”、“行政”、“政法”、担负一定“政治任务”的人民团体等多种含义。
决定了“党政关系”不是一种单一的政治关系，而是一系列或者说是一组政治关系。
目前，这一系列关系主要包括：
党和人大的关系；党和国家行政机关的关系；党和人民政协的关系；党和国家司法机关的关系；党和各人民团体的关系；党和公有制企业事业单位的关系；军队中党的组织和业务方面的关系
（二）我国党政关系的历史发展状况：
建国时期的以党建政、计划经济时代的以党代政以及党政一元化领导带来的弊病，主要体现在三个方面。
“党政不分”、“以党代政”的弊病：
第一，重复决策，效率低下。
第二，政出多门，容易导致内耗。
第三，管理机构和干部队伍庞大。
所以，改革党政关系是建立市场经济体制的要求，也是现代生活逻辑的要求，更是政治体制改革的关键。
（三）党政关系的改革目标：
逐步建立规范化的“党政关系”。
现代国家普遍实行政党政治，中国也不例外，因此，党和政是不能截然分开的，但是，也不能党政不分，要使二者关系实现规范化，党政关系规范化应当考虑到以下几个要点：
一是共产党对政府、人民团体等的领导，主要应是政治领导、组织领导和思想领导。
二是党对政府、社会团体等的领导方式的调整，必然应伴之以其自身工作和活动方式的改变。
三是关系规范化以后，党应当，也有了条件，集中精力加强自身的各方面涓埃那社和思想政治工作。
四是作为党政关系规范化的一项重要措施，除少数特殊单位以外，党最好实行普遍的属地制的领导体系。
4.党政分开”主要应当体现在四个方面：
一是党政在职能上分开；
二是党组织不具体管理国家机关或人民团体的业务工作；
三是党的干部和国家公务员、人民团体的工作人员实行分类管理；
四，党的纪委集中力量管好党风党纪，不直接处理法律和政纪问题。
5.“建党于政”的“改革思路”主要内容：
“党的一元化领导”“党”包容于“政”。
第一，将党组织建立于政府及其所辖的企事业单位及村、街、社团中去，成为这些单位的领导核心，党政形成类似“同心圆”关系；
第二，以党组织为核心建立起行政委员会，党组织成员出任行政首长（全部或部分），如无特殊情况，党政一把手一肩挑；
第三，行政方面完全以行政首长名义进行；
第四，党组织成员一般不脱产，党委、支部一般是“有作为，无机构”；
第五，撤销原各级地方党委和政府党组；
第六，军事、行政系统以外的需要建立党组织的政治、社会系统，“党建于政”。
第三章（阅读细节，选择）
1.基本社会利益群体
—、工人群体
二、知识分子群体
三、官员群体
四、农业劳动者群体
五、军人群体
三、官员群体
2.新兴的社会利益群体
一、个体劳动者群体
二、私营企业主群体
三、农民工群体
四、企业家群体
五、大学生群体
六、矛盾的意见表达者：
“两栖人”
“两栖人”，是指那些同时具有双重利益群体背景的社会成员。
目前，它主要有：
留职停薪人员；
第四章
当代中国意见表达个体的总体特点
1.在西方国家，个人充当意见表达的主体，是意见表达过程中的普遍现象。
这种表达要同压力团体的活动紧密地结合在一起。
2.在中国，个体充当意见表达主体的普遍性和现实可能性都要小一些，但发展前景比较可观。
中国公民个人，特别是相当一部分农民和城市职工表达意见的积极性还不够，参与的意识还不强。
3.中国公民在充当意见表达主体时，更多的是把自己纳入他们所从事劳动或生活的那个共同体的政治活动之中。
1.普遍性意见表达个体
普遍性意见表达个体的含义和主要特点
&S226;普遍性意见表达个体，是指作为公民的个人。
从目前的情况看，严格意义上充当意见表达个体的公民，估计只是全体公民中的一部分。
1.中国公民的意见表达活动具有显著的组织化的特点，也即他们往往是在一定的组织环境中，特别是在他们劳动和生活共同体之中有组织、有秩序地表达自己的意见。
2.有风波，出现过一些非组织化的意见表达行为，但总体含蓄。
信访：
一种有特色的意见表达形式
&S226;信访，是中国公民组织化的意见表达的另一种重要方式。
基于对一定组织的信任，并依赖组织机构来实现自己的意见。
&S226;信访，就是公民通过书信、电报、电话或访问等形式，向党政机关及其负责人，以及人民团体、新闻媒介反映情况，提出批评、建议、意见、要求、申诉和对党政机关工作人员的违法、失职行为提出控告、检举。
公民意见表达方式和特点的新变化：
召开听证会的方式收集社会各界的意见和建议
2.专业性意见表达个体
中国共产党各级党代会代表，360多万各级人民代表大会代表，30多万各级政协委员，以及更多的各级民主党派代表会议代表、团代会代表、职代会代表、妇代会代表等。
意见表达团体总体特点
&S226;当代中国各种基本的意见表达团体，不是压力团体，而是以各民主党派和人民团体为主要构成部分，反映它们所代表的某一部分人民群众的要求和意见的各种社会团体。
&S226;他们所表达的意见固然也可以说是一种“压力”，但他们本身不以施加压力为主要目的。
&S226;在表达的基础上参与整合，在整合的过程中不断地去表达。
&S226;与党和国家机关的基本关系，是合作与共事和相互制约的关系，。
1.制度性意见表达团体，是指各民主党派、工会、共青团、妇联、军队等属于当代中国政治制度基本组成部分的那些社会团体、政治机构。
2.结构性意见表达主体是指一般性的人民团体或社会团体。
3.功能性意见表达主体指那些发挥某些表达意见的功能，有一定的社会影响力，但又不是国家政治制度组成部分，也不固定反映某一方面群众或某一两个社会利益群体的意见和建议的社会团体。
新闻界、宗教界、企业家群体
第五章
1、“意见综合”与“决策”的区别
1.前后衔接的两个阶段；2.两个不同的概念
“综合”并不是决定，而是提供决定者用于决策的一系列政策选择。
其一，“政策选择”往往是指导性、方针性、原则性的，不是具体的，不刻意解决操作中的具体规定。
操作问题留待决策环节会解决。
其二，综合是一种以社会为背景的，协商型的，多少带有“讨价还价”特征的过程，而决策是一个局限于国家范围内的，严密的法律过程，或者说决策是按照法定的程序做出的，而意见综合是一个社会运动。
其三，综合的主体和决策的主体也不同。
政府过程中的决策主体只能是国家机构；意见综合的主体则比较广泛，但主要是若干个重要政党。
2.意见综合对于决策过程的意义
如果把意见综合看作一个过程，那么它是“接近”；
如果把意见综合看作一个具体的事物，那么它是“通路”。
在遵守正常民主与法制程序的条件下，意见综合往往能在很大程度上确定决策的基调，并影响着政策的实质性内容，甚至决策的结果。
在意见综合中，得到了多数意见综合主体的决定性支持的政策选择，肯定可以在决策过程中获得通过。
3.中国意见综合的层次性（中共中央为核心的完整的意见综合主体体系）
1.中国共产党的全国代表机构和最高领导机构，是当代中国最基本的居于主导、统率地位的意见综合主体。
2.各民主党派和全国工商联，工会、共青团和妇联分工负责它们各自所代表的那部分社会成员的意见综合工作，各省级地方党政当局分工负责所辖区域内的那部分社会成员的意见综合工作。
这两个大的方面都是中国共产党这个“基本意见综合主体”领导之下的“次级意见综合主体”，
3.象科学技术协会、社会科学界、新闻界、企业界等组织化程度高低不等的社会团体或社会群体，是“辅助性的意见综合主体”，其在意见综合中发挥的作用小于在意见表达中的作用。
中共中央在意见综合过程中的这一地位，主要是由这样两个因素造成的：
第一，从政治上看，现行宪法肯定了中国共产党在国家政治生活的领导地位，肯定它是全国各族人民的共同意志的最高代表。
第二，中国共产党在上述各个意见表达——综合主体中，特别是在工会、共青团和妇联中，均有严密的组织系统，并通过有效的组织联系在其中发挥重要的作用。
4、中国意见综合过程的特殊性：
中国共产党是当代中国最基本的居于主导、统帅地位的意见综合主体，把握有调节其他意见综合主体的意见综合活动的政治权力，这反映到政治结构上，就形成了中国各个意见综合主体中中国共产党相对于其他意见综合主体的高层性。
在意见综合过程体现一下特点：
（1）党内民主——个人服从组织，少数服从多数、有决定权的领导机关必须是由选举产生、重大问题由委员会集体讨论决定；
（2）在党内发扬民主的过程中注意领袖权威的作用；（3）政治协商（4）会议完成（5）政治动员
政治协商，是指在中国共产党的领导下，各政党、各人民团体、少数民族人士和社会各界的代表，以政治协商会议为组织依托，就重大的政治性问题民主地、平等地、坦诚地进行讨论、协商。
第六章
决策过程五个过程
立法过程“施政纲领”一一政府工作报告的制定过程国家生活中的重大事项的决策过程国家预算的编制和审议程序人事决策过程
1.中国的立法过程的主要特点：
其一，在立法过程中，也客观地存在着不同的意见，但没有为此而产生不同的政治派别。
其二，立法过程总体上是谨慎的。
（“双层结构”；三次以上的审议）
其三，立法过程已经具有了一定的开放性。
其四，立法进程正在加快。
立法工作存在的主要问题有：
大量的法律由政府部门提出，容易损害法律的公正性，容易对公民的宪法权利形成不当的限制；
不同阶位的法律之间有“打架‘的现象；
法律往往比较“粗略”，出台后再由执法部门搞个“细则”之类的东西
2.“施政纲领”——政府工作报告的制定过程
每年一度的全国人民代表大会全体会议的第一项议程，是由国务院总理向大会做政府工作报告。
实质上是中华人民共和国政府提交给代议机关的“施政纲领”。
一、确定报告的主题和基调，完成报告初稿
二、国务院常务会议初步审议与中共中央政治局讨论
三、大范围和多方面征求意见
四、总理定稿
五、全国人大全体会议审议和通过
3.国家生活中重大事项的决策过程
国家生活中的重大事项，一般包括国民经济和社会发展规划和计划，国家重大工程建设项目，省级行政区划事宜，战争与和平，重要的授权事宜等。
两个前后衔接的阶段所构成
一、国家政治中枢组织进行的决策酝酿过程
在当代中国政治的总格局之下，国家重大事项决策酝酿工作的一般特点是：
其一，这个过程是由中共中央领导。
与党在一个时期的基本路线及其方针、政策相一致，并以中共中央对各方面意见的综合为基础。
其二，决策酝酿工作大多是由国务院具体组织实施的，但吸收各方面专家、官员参加；国务院提供决策工作所需的费用，并对全国人大负责。
其三，中共中央顾问委员会（1992年以前）、全国政协以及有关社会团体等也配合中共中央和国务院做必要的决策咨询、参谋和协调服务。
二、全国人民代表大会的决定程序
三、简短的分析
1.应当澄清这样一个模糊看法，这就是中国对重大问题的决策没有弹性，只要是上面已经确定了的东西就不再更改。
事实不是这样。
2.应当明确一个重要的定义，这就是所谓“国家的重大事项”是否要有一个明确的定义，也就是说究竟哪些事项应当拿到全国人大来决定要有一个明确的说法。
3.应当明确一个重要的关系，这就是在“审议国家重大事项”与“代表议案审议制度”之间，是否存在着一定的联系？
是否应当建立某种联系？
4.人事决策过程
“人事决策”，即中国共产党和国家机关领导人员的挑选、培养、审查、决定、任命的决策过程，在中国习惯上称为“人事安排”。
第七章政府决策的施行过程（党内、国务院、党政系统、两院）
1.党内执行系统的基本构成形式
中国共产党党内的执行系统的基本构成形式是“一个中心、四大方面”。
“一个中心”显然就是指中共中央的几套领导班子；
“四大方面”分别是指:
地方党的组织系统；
中共中央的职能部门、办事机构；
主要人民团体系统；
国家机关和直属单位的党委、党组。
中共中央领导机构的职能部门:
中共中央组织部宣传部统战部对外联络部
各人民团体系统:
中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会
2.国务院实施党和国家决策的活动
&S226;国务院各职能部门、办事机
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