双轨考核的必要性和可行性.docx

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双轨考核的必要性和可行性

新时期税收收入实行“计划”

与“足收”双轨考核的必要性和可行性

地税组建以来，税收计划为指导组织收入方向、考核税收征收管理、保障税收足额入库起到十分重要的作用，但随着全市经济的快速发展和依法治税的全面推进，税收实行单一的计划管理体制已远远不能满足当前经济和税收的发展需要，如何实事求是处理好计划调控与应收尽收，严格执法与优化服务的关系，成为各级税务机关面临的新挑战。

为此，市局深入在这方面已经开始摸索和实践的代县地方税务局进行了调查研究，初步形成了新形势下推进税收收入管理工作的新思路。

代县地处山西省北部，境内铁矿资源丰富，品质优良。

2002年以来，随着国际国内钢铁市场形势的持续升温和地方政府招商引资力度的不断加大，全县铁矿采选行业发展进入又一个黄金时期，行业规模快速扩张，经济效益一路攀升，以此为支柱产业的县域经济跨入了超常发展和空前繁荣的历史时期。

经济的高速增长，在为地方提供充裕的税源的同时，也给我们的税收管理带来了新的挑战，如何改革传统的单一的计划管理模式，实现既能够宏观调控、有保有压、总体平衡，适应各级政府的财政总体规划，又能够进一步促进科学化、精细化管理，保障应收尽收，严防税款流失。

为此，我们紧紧围绕组织收入这一中心环节，在税收收入管理体系的改革与创新上，进行了卓有成效的探索与实践，试行“计划”与“足收”双轨考核管理机制，并取得了预期的成效。

　　一、实行税收收入“计划”与“足收”双轨考核的现实紧迫性

2003年以来，随着县域经济的持续快速发展，我们地税工作的税源基础和执法环境发生了深刻的变化，在收入规模迅速扩张的同时，一些深层次的矛盾和问题也在不断形成，依法治税、组织收入、科学管理、队伍建设等地税工作面临新的任务挑战，反映在税收收入的管理体系上，主要有以下几个方面的变化和问题。

一是县域经济高速发展，地税收入持续增长。

作为典型的资源密集型经济，代县经济在主导产业铁矿采选业这个龙头的带动下，呈现出迅猛发展的态势。

铁精粉产销量由2002年的不足20万吨增长到2005年的300万吨（仅指县级企业,不包括峨口铁矿），扩张了15倍，平均销售价格由2002年的180元攀升至2005年的450元，在铁矿采选业的强劲拉动辐射下，运输、建安、餐饮、旅店等相关产业市场供求两旺，县域经济高速发展，GDP由2002年的42775万元增长到2005年的110924万元,年均增长37.39%，县级财政收入由2002年的7191万元增加到2005年的30188万元,年均增长61.32%。

与此同时，地方税收的税源基础得到根本改善，收入规模实现持续扩张，收入总量由2002年的6080万增长到2005年的1.5亿，跃居忻州第一位，在一个较短的时间内实现了翻番过亿的目标，地税收入进入持续稳定快速增长的历史时期。

二是税收计划与实际税源脱节，计划进度考核机制滞后，依法治税面临挑战。

在经济和税收形势发展迅速的情况下，持续时间长达10年的地税任务吃紧的状况发生了根本性逆转，收入增长的主要因素由强化征管转变为依靠经济增长，传统的税收计划管理和单纯的收入任务考核与经济税收形势发展脱节，动态的经济和税源发展态势与静态的计划和考核机制错位，税收收入管理机制的不适应性和滞后性已经逐步形成和充分显现。

基层征收部门的税收执法基本上停留于单纯完成收入任务的层面，传统的单一的计划管理考核办法已经无法对基层征收部门的征管质量和执法行为产生足够的动力和约束，执法的随意无序和管理的宽严不一问题日趋突出，依法治税的工作大局面临严峻的挑战和强烈的冲击。

三是税收收入的规范管理受到冲击，收入进度的有序调控难度加大。

在长期计划管理和任务指标考核的影响下，基层征收单位把组织收入的目标定位于上级部门的计划指标范围，在实际税源高于计划指标的情况下，压任务压税现象就演变成基层的一种共性问题，在目前收入管理考核的框架内，超出县局核定计划额度范围的税收收入，在很大程度上以缓缴税款和欠税形式存在，其中相当一部分游离于征管和计划部门的监控之外，征收入库的时间和税额具有很大的不确定性，一方面给国家税款的安全性构成威胁，另一方面形成收入进度大起大落，依靠税收调节经济的职能不能有效发挥。

通过对经济和税收形势的客观分析，对问题和矛盾的准确把握，我们全局上下对改革与创新税收收入管理机制工作的紧迫性和必要性有了充分的认识，进一步确立了改革的理念和决心。

二、推行税收收入“计划”与“足收”双轨考核的基本做法

鉴于全县经济形势的发展和变化，地方税收的税基逐步扩大，税源有了保障，税收收入管理模式的改革有了较大的空间和选择的余地，改革时机已经成熟，我们于2005年开始探索和尝试，取消收入任务指标考核，对地方税收实行“计划”与“足收”的双轨考核，推进全局依法治税、应收尽收的工作进程。

一是创新理念，实现由单纯计划和任务管理向“计划”与“足收”考核的转化。

针对市局下达的收入计划，我们首先组织计财和管理部门进行经济税源调查，制定全县收入计划建议书，而后通过宏观分析比对，把上级下达的收入计划落实在相应的税种上，并作为调节收入进度的指导性计划执行，对基层征收单位取消硬性收入任务指标的分解和要求。

具体收入进度由主管领导会同计会部门综合市局计划和税源状况，本着稳定均衡、实事求是的原则弹性调节。

“计划”职能由县局负责，基层只承担“足收”责任。

　　二是建立和完善有效的征管考核机制，形成“足收”的内在动力因素。

我们在总结8年征管考核得失成败经验的基础上，对原有的考核体系进行了进一步的修订和完善，重点突出了对“足收”的质与量的考核份量，把征管质量和效果指标分解成8个大项32个小项，责任到人，考核内容覆盖了基层征收单位组织收入和征管工作的所有过程和环节，并将每一项指标都量化到具体分值，由分管局长组织征管、计财、税政、监察等部门按季进行考核，当季考核结果与责任人的奖金补助挂钩，按季兑现，全年的考核累计成绩与年终评优联动，先进集体与个人、优秀公务员等评选按考核名次从高到低自动生成。

对考核中发现的问题，由考核责任部门提出整改措施和要求，连同考核整体情况以文件形式按季通报全局，整改情况在下次考核时一并进行，对未完成整改目标的加倍扣分，对在两个考核周期仍未整改到位的，单位负责人停职学习，责任人待岗学习。

通过考核把依法治税、应收尽收的原则贯穿税收收入工作的全过程，形成“足收”和科学精细管理强大的内在动力因素。

　　三是积极组织专项检查和执法监察，建立和强化“足收”的外部约束机制。

在取消任务指标考核之后，为了随时掌握各征收单位的运行情况，我们每季组织召开一次对各征收单位组织收入和征管质量情况的综合评议会议，吸收征管、计财、稽查、监察等部门参加，充分运用税源监控数据、征管考核信息、组织收入情况等，重点对各征收单位税源发展趋势、收入变化情况、征管质量和收入进度进行比对分析，发现和解决收入“双轨”考核机制运行过程中出现和存在的问题，并对各征收单位的执法工作做出客观准确的评价，从中确定我们专项检查的重点方向和执法监察的重点单位。

2005年，我们对一个税源变化与收入增减情况不符、收入工作出现滑坡的税务所进行了全面解剖，对征管质量考核结果较差的两个单位开展了执法监察，对解剖和监察结果在全局范围进行了通报，对他们存在的问题进行了责任追究和严格整改。

对重点税源集中的涉铁行业，在稽查部门正常稽查的情况下，县局组织业务骨干进行专项检查，先后检查重点企业40余户，查补税费和罚款600余万元，有效促进了征收单位“足收”的自律意识和危机意识。

四是加强税源监控力度，建立“足收”信息服务和税源保障机制。

一方面努力扩大税源监控范围，把年纳税额在10万元以上的企业全部纳入重点税源监控范围，截止目前全县共对75户重点税源户实行全面监控，监控户的税收收入占全年收入总量的比重达到89.4%。

另一方面积极提高税源监控的质量，我们通过与工商、国税、土地、矿管、收费、安监、经济主管部门的协调配合，组织征管、计财、稽查、信息中心和基层税务所专兼职税源监控管理员，依托局域网和税源监控数据库，采取多种方式和渠道，对监控企业的财务运作、经营状况、效益情况、税收实现和缴纳等数据进行采集、分析和处理，形成完整、准确、动态的税源监控信息，一方面为基层征管提供信息服务，另一方面为县局调控收入进度提供经济发展、市场走势、征管动态和税源变化方面的决策依据。

五是规范税款缓缴审批管理，依法调控收入进度和总量。

在现行税收计划管理体制下，统一依法治税与完成任务的关系，平衡应收尽收与调控总量的矛盾，是税收收入管理不容回避的现实问题，为了在政策与法治的框架内，实现“计划”与“足收”的和谐统一，我们的做法是，综合全县经济税源的发展变化、上级的计划指标落实与收入的进度等各方面情况，对经济实力强、纳税诚信度高的企业，在企业申请缓缴税款的情况下，经县局局长办公会议研究后报请上级审批，把税款缓缴管理从基层的无序操作回归于县局的规范统一，通过依法运作来调控收入进度。

三、推行“双轨考核”取得的初步成效

经过去年一年的改革和试行，基本达到了依法运作、规范管理、平稳运行，效果明显的预期目标。

具体表现在：

一是税收收入持续稳定增长。

2005年，我们全年共组织各项税收收入14899万元，占到年度计划的150%，较2004年相比增长了125%，增收绝对额达到8200多万元，仅增量部分就超过了上年的总额。

税收规模、超收幅度、增长比例和收入进度均创历史最好水平。

二是征管质量稳步提高明显改善。

税收收入管理体制改革与创新成果在征管方面最直接的反映就是征管质量指标的迅速提高和改善，通过2005年年终的盘点和比对，全局清查漏管户58户，登记率由2004年的85%提高到95.4%，申报率由2004年82%提高到2005年的91.6%，入库率达到100%，滞纳金加收率达到100%，处罚率达到94%。

三是公正执法廉洁办税得到充分体现。

通过“足收”考核与监控，最大限度的分解和制约了基层负责人和税收管理员的执法权限，把征、管、查各环节的执法自由裁量权限定在适度和允许的范围内，对群众和社会反响强烈的有税不收、执法不严的问题得到遏制，从源头堵塞了以税谋私、权钱交易、暗箱操作和人情税蔓延的漏洞。

2005年，我们要求基层对纳税额在10万元以上的所有涉铁企业的纳税和管理情况以月报形式向县局计划部门和分管局长反馈，接受监督，使得在管理方面收到的反映和投诉呈明显下降趋势，社会和企业反映良好。

四是纳税环境进一步优化。

在税源相对宽松的环境下，很容易产生执法标准的不一和管理宽严的随意，形成纳税人税负的畸轻畸重，这也是纳税人反映比较强烈的一个问题。

实行“足收”管理以后，我们就在很大程度上排除了来自人情、权力和工作的随意性等各种因素的干扰，促使大家把执法和管理的尺度统一到税法的标准上，为企业的竞争和发展营造一个公平、统一的纳税环境。

五是依法调控税收收入的主动权得到保障。

我们通过“足收”考核，把铁矿采掘行业高速发展带来的地方税收的增量最大限度地反映在收入规模的增长上，并且计划进度调控权统一规范，使县局有足够的收入基数和运作空间来依法调控税收收入。

2005年，在全县铁精粉产销量比2004年增长45%的情况下，地税收入同比增长达到125%，同时年底报请省局审批缓缴税款5000万元。

上年缓缴的税款于今年入库，弥补了今年一季度因铁矿粉价格下调带来的税收收入下降的困境。

四、几点启示

第一，取消征收单位任务治税，实行“足收”管理是依法治税的现实需要。

科学的经济税收观要求，组织收入必须坚持从经济到税收的原则，实行依法治税，应收尽收。

我们推进税收收入管理体制的改革与创新就是要把组织收入的原则回归到法治的轨道，克服传统管理模式中“人治”色彩的消极影响，最大限度地把潜在的资源和经济优势转化成现实的税收优势，充分体现税收聚财和调节的职能作用。

第二，实行“计划”与“足收”的双轨考核是科学发展观的具体体现。

通过“足收”促进收入稳定持续增长，保证地方财政收支平衡，运用“计划”调节收入进度和总量，在政策和法治的框架内，缓冲铁矿市场变化引发的地方税收收入波动，在一定程度上促进了地方经济的可持续稳定发展。

第三，改革和创新税收收入管理体制是地税部门党风政风建设的热切呼唤。

税收征收管理是基层税务部门产生党风政风问题的源头，对税收征收管理权监管的缺失是税务部门腐败现象和政风行风问题产生的重要原因，特别是在经济发展迅速、收入环境宽松的情况下，极易催生以税谋私、权钱交易等腐败现象的高发和频发，所以，只有建立和完善税收“足收”的管理机制，才能有效压缩执法权力的弹性和异化的空间，从根本上解决税收执法权的监督乏力问题，推进税务部门党风廉政建设和行风政风建设。

（税收调研课题单位：

忻州市地税局2006.9）