深圳市事业单位改革文件集关于推行法定机构试点的意见等.docx
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深圳市事业单位改革文件集关于推行法定机构试点的意见等
深圳市《关于推行法定机构试点的意见》
为进一步深化政府管理体制改革，推动政府职能转变，创新政府提供公共服务的方式和手段，提高公共服务水平和质量，更好地满足公众日益增长的公共服务需求，现就在我市推行法定机构试点提出如下意见。
一、目标和要求
以特定立法的方式，合理界定法定机构与政府、相关部门之间的关系，明确其法律地位、职责任务、人员配备、薪酬机制、治理结构和财务管理，推动政府依法监督管理与单位依法运作，实现由行政管理向法治管理模式的转变。
基本要求：
（一）机构法定。
法定机构是依特定立法设立，依照国家有关法律、法规、规章规定进行监管，具有独立法人地位的机构。
特定立法是该机构设立并独立运作的基础和依据，每一个法定机构均有一个法规或规章，有关机构的设立、职责任务、管理运作、财务管理、监管等内容由法规或规章细化规定。
（二）运作独立。
法定机构以机构法规或规章为准则，享有法定事权，拥有管理、人事聘用和分配自主权，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任。
（三）治理规范。
法定机构应当建立法人治理结构，通过明确各个利益相关者的权利、义务与责任，形成既相互理解支持、又相互监督制约的关系，实现决策、执行、监督的有效制衡。
（四）权责相应。
依法建立与法定机构事权相适应的严格监管体系，法定机构应当接受来自立法机关和政府相关部门的监管、社会监督以及内部制度监管，确保其机构宗旨的实现，职责任务的履行。
二、主要内容
（一）建立法人治理结构。
法定机构的内部组织架构主要由两个层面组成：
一是决策权力层，即理事会（或管委会，下同）。
理事会作为法定机构的决策机构，负责确定法定机构的发展战略规划，行使重大事项决策权，其具体职能权限、人员组成和任期等具体事项在机构法规或规章中规定。
二是执行层，即以行政执行人为核心的高级管理层。
行政执行人作为法定机构的法定代表人，具体负责日常工作，参与理事会决策，对理事会负责，定期向理事会汇报机构运行管理状况，接受理事会监督。
其具体权限、任职资格、选拔任用程序以及任期等亦须在机构法规或规章中明确规定。
（二）建立灵活的用人机制。
法定机构享有用人自主权，可依工作实际需要合理设置人员岗位、确定人员结构比例、设定人员聘用条件，并按公开招聘程序聘用人员。
具体用人数量由执行层提交理事会确定，对经费主要来自于财政性资金的法定机构，其用人数量在经理事会审议后，须提交有关部门核准或备案。
在具体人员管理上，除部分重要岗位可根据需要采用委任制外，其余按《劳动合同法》管理。
同时，参照企业年金的做法，建立年金制度，促进人才的引进与合理流动。
（三）实行形式多样的经费筹措模式。
法定机构均需建立严格的财务管理制度，并接受有关部门的监管。
法定机构的经费来源可以采取政府资助、政府购买或自筹资金等多种形式，具体因机构职能不同而不同。
承担政府有关公益服务的，政府视其所提供服务的数量和质量，给予适当资助或购买其服务;可在政策法规许可范围内开展有偿服务的，所取得的收入除维持机构正常运作外的盈余部分，必须用于事业发展。
法定机构的财务制度必须向社会公开。
（四）建立灵活的薪酬分配机制。
法定机构的人员薪酬由理事会根据员工履行职责的轻重、所需专业及经验等因素来确定。
薪酬及其调整与经费来源相挂钩，经费主要来源于财政性资金的法定机构，原则上其员工薪酬与事业单位相类职系人员的工资相当;经费主要来自于自我筹措的法定机构，其员工薪酬要同市场同类劳动力价格水平相适应，以确保能吸引并留住具有合适才能、经验和专业知识的人员，但与事业单位相类职系人员的工资差距必须控制在合理的范围内。
同时，建立经常性的薪酬检讨机制，确保薪酬确定的合理化、调整的及时性及公开透明性。
（五）完善监督管理机制。
建立内外结合的监督机制。
内部监督包括理事会对行政执行人的监督及对财务的审计监督;外部监督包括由有关部门依法对法定机构的监督，以及由公众、媒体所形成的社会监督。
政府通过委派理事会成员并出席理事会会议来监管法定机构的运营，并可通过行使对法定机构高层重要职位的人事管理权及对法定机构账务账目的定期审计，对法定机构进行管理。
公众对法定机构的监督主要通过单位的年度报告制度、绩效评估制度、信息公开制度来实现。
三、配套措施
为确保改革工作的顺利推进，选取深圳市城市规划发展研究中心、深圳市公证处、深圳市仲裁委员会、深圳市房地产估价中心和拟整合的检测机构等单位作为试点先行推进，待总结经验后再逐步推开。
以上纳入法定机构试点范围的单位，其人员管理、收费管理、社会保障等按以下配套政策执行。
（一）人员管理。
试点单位原在编人员行政待遇保留，员工工资待遇按所在岗位确定;新聘用人员不实行编制管理，实行合同制。
（二）收费管理。
试点单位面向社会提供有偿服务的，其收费价格按规定报价格主管部门批准或备案，关系公众切身利益的重大收费事项须进行价格听证;属于行政事业性收费的，实行收支两条线。
（三）社会保障。
参照企业年金的做法，试点单位新聘用人员在参加企业社会基本养老保险的同时，另行建立补充养老保险制度（年金）;原参加事业单位养老保险的在编人员可以继续参加事业单位养老保险（保留档案工资），也可以选择年金制度。
四、稳步推进法定机构试点工作
推行法定机构试点是深化我市政府管理体制改革的重要举措，各部门和单位必须高度重视，积极配合，共同把这一改革推向深入。
（一）各试点单位要本着实事求是、改革创新的态度，积极推进试点工作。
要深入了解把握法定机构的核心理念、基本内容，结合本单位实际制定出具有可操作性的试点工作计划和方案并抓紧推进;要做好本单位职工有关试行法定机构管理运作模式的解释、说明等宣传工作，营造改革试点的良好氛围，积极配合有关部门做好改革的推进工作。
（二）各试点单位的主管部门要统一思想，高度重视。
做到一把手亲自抓，分管领导具体负责，切实开拓思路，积极指导、协调、配合试点单位的法定机构试点改革工作。
市编办、法制办、改革办、财政、劳动保障、组织人事等相关部门要切实立足自身职能，做好有关试点配套工作，对改革推进中出现的各种问题，要及时研究积极出台配套政策，确保试点工作的顺利推进。
《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》
为进一步深化事业单位组织机构和管理体制改革，推动政府职能转变，满足社会公众日益增长的公共服务需求，根据《深圳市深化事业单位改革指导意见》（深办发〔2006〕11号），现就在我市事业单位中建立和完善法人治理结构工作提出如下实施意见。
一、目标和要求
通过建立和完善法人治理结构，明确事业单位各个利益相关者的权利、义务与责任，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制，形成既相互理解支持，又相互监督制约的关系，实现决策、执行和监督的有效制衡，最终形成事业单位独立运作、自我发展、自我约束、自我管理的现代运行新模式。
具体要求是：
（一）分权制衡。
事业单位法人治理结构应主要体现事业单位各利益相关者之间的权力分配与制衡关系，其核心是在法律、法规的框架下，以保护社会公众和政府投资者利益为核心的一套权力安排、责任分工和激励约束机制。
（二）运作独立。
事业单位独立运作是建立法人治理结构的基本保证，主要体现在事业单位享有较大的人事和财务自主权，并依法自主管理、自主办理有关业务，独立承担法律责任。
（三）公开透明。
信息公开透明，是解决信息不对称的重要手段，是保证事业单位接受社会监督的主要原则，事业单位在依法开展业务的前提下，应当尽可能地向社会公开各种信息，接受社会的监督。
二、主要内容
根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，在事业单位建立适用于举办主体、管理层、利益相关者及监督者之间关系，以理事会（或管委会，下同）为核心的法人治理结构。
（一）理事会。
1.理事会的组成和理事（或委员，下同）的产生。
理事会是事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权。
理事会对举办主体负责，其成员由政府部门代表、社会人士、行政执行人等组成，并以社会人士为主，采用选任制或委任制产生。
理事长由举办主体提名，按照干部管理权限报批或备案;其他理事由事业单位举办主体履行任免程序，其中，政府部门代表由与事业单位相关的政府职能部门推荐，社会人士由行业组织或事业单位举办主体认可的其他民间组织推荐。
理事会会议一般由理事长定期召集，一般一年不少于两次，如理事长不能按照章程规定履行理事会召集义务的，由副理事长或其他理事共同推举召集人召集理事会会议。
会议决议实行多数表决原则，当表决票数相同时，理事长或其他会议召集人有权投决定票。
理事的任职条件、选任更换程序以及理事会会议议事规则等由各事业单位章程具体规定。
2.理事会的基本职能。
审议决定本单位和下属单位（如有）的章程和基本管理制度，年度工作计划、工作任务、工作目标、
绩效指标和服务标准，以及用人计划、激励考核机制、财务预算方案、薪酬分配方案、资产处置方案和年度报告等。
本单位章程规定的其他职权。
政府相关职能部门应充分尊重理事会形成的决议，对已派员参与理事会的，应在决策中充分表达本部门的意见，有关重大决议事项可由事业单位在事后履行备案手续;未派员参与理事会的，有关重大决议事项由事业单位按规定报有关职能部门核准。
3.理事的基本权利。
对本单位管理层执行职务的行为进行监督，对违反法律、法规、本单位章程或者理事会决议的人员提出罢免建议;检查本单位的财务状况;提议召开临时理事会会议;向理事会会议提出提案;本单位章程规定的其他职权。
4.理事的基本义务。
秉持诚信和勤勉精神，认真履行职责，谨慎决策;熟悉有关法律法规，掌握理事应具备的相关知识;本单位章程规定的其他义务。
5.咨询委员会或专业委员会。
理事会可设立咨询委员会或人力、财务、审计等各类专业委员会，聘请社会专业人士担任委员，为理事会决策提供专业咨询和管理咨询服务。
委员会成员的具体职能、选聘办法和权限应经理事会会议审议批准，并予以公示。
委员会成员受聘期间，向理事会负责，并承担相应的诚信和勤勉义务。
（二）管理层。
行政执行人及其副职组成事业单位的管理层。
行政执行人是事业单位的法定代表人，负责事业单位日常工作。
行政执行人可由举办主体商理事会提名产生，也可由理事会通过公开招聘方式产生，但均须按照管理权限上报有关部门批准或备案。
行政执行人对理事会负责，参与理事会决策，定期向理事会汇报事业单位的运行管理状况，接受理事会监督。
行政执行人副职由行政执行人提名，报理事会审核后按管理权限报批或备案。
行政执行人副职协助行政执行人开展工作并对行政执行人负责。
（三）职工的民主参与。
积极发挥工会作用。
事业单位涉及全体职工切身利益的重大事项，按照有关规定提请职工大会讨论或审议。
（四）社会监督。
1.建立决策失误追究制度。
理事会违反法律法规和事业单位章程导致决策失误，致使事业单位遭受严重损失或造成严重社会后果的，参加决策的理事应承担相应的责任，但经证实在表决时曾表示异议并记录在案的，可免除责任。
2.建立审计制度和绩效评估制度。
审计机关依法对事业单位实施审计监督，其中对事业单位法人代表任期届满或离任时实施经济责任审计，未经审计的不得解除其经济责任关系。
分行业对事业单位进行绩效评估，其中评估标准体系由各行业主管部门会同有关部门制订，具体评估工作委托第三方评估机构负责。
3.建立年度报告制度。
事业单位要对一个计划年度运行情况进行全面系统的总结，编制年度报告，具体包括年度发生的重要决策、重要活动、预算执行情况、计划与目标的完成情况、主要财务状况、运作中出现的问题，等等。
4.建立信息公开制度。
年度报告要提交给举办主体及相关部门（财政部门、国有资产管理部门、登记机关等），并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府机关及社会的评议。
事业单位在日常运行中，也应随时通过媒体、网站、宣传册等多种形式向社会公开其服务内容、服务价格、服务标准、政策依据、运作状况、发展规划等内容及变化调整情况。
事业单位运行过程中涉及到公众利益的重大举措应通过听证会等形式接受公众听证。
三、组织实施
建立和完善事业单位法人治理结构是事业单位改革的重要组成部分，采取分批分期的方式推进（名单附后）。
适宜组建理事会的事业单位，按照建立法人治理结构的要求分批分期予以推进;已组建理事会的事业单位，应按照以上要求进一步完善有关制度;不适宜组建理事会的事业单位，应抓紧建立和完善适应自身特点的决策失误追究、年度报告、审计和绩效评估、信息公开等社会监督制度，以及职工民主参与等制度。
在推行过程中，各有关部门要解放思想，开拓创新，根据我市经济社会发展的实际，改变传统的管理理念及管理模式，及时厘清举办主体与事业单位之间的事权关系，拟定适应建立事业单位法人治理结构和发展需要的配套措施，保证我市建立事业单位法人治理结构工作的顺利进行;各事业单位应当积极主动地协调和解决与有关部门的关系，廓清理事会的职能，顺利完成法人治理结构运行的过渡工作。
附件：
适宜组建理事会的事业单位名单
第一批：
10家
深圳实验学校、北京大学深圳医院、深圳市公园管理中心（筹）、深圳市救助管理站、深圳市高技能人才公共实训管理服务中心、深圳市建设工程交易服务中心、深圳市规划国土房产信息中心、深圳市
西丽水库管理处、深圳图书馆、深圳市标准技术研究院
第二批：
86家
公共教育（23家）：
深圳市电子技术学校、深圳元平特殊教育学校、深圳市成人中等专业学校、深圳市育新学校、深圳中学、深圳外国语学校、深圳市高级中学、深圳教苑中学、深圳市碧波中学、深圳小学、深圳大学、深圳大学师范学院、深圳大学师范学院附属中学、深圳大学高尔夫学院、深圳职业技术学院、深圳信息职业技术学院、深圳广播电视大学、深圳高级技工学校、深圳市技工学校、深圳市体育运动学校、深圳市业余体育运动学校、深圳市职工继续教育学院、深圳艺术学校
公共医疗卫生（13家）：
深圳市人民医院、深圳市第二人民医院、深圳市急救医疗中心、深圳市中医院、深圳市孙逸仙心血管医院、深圳市妇幼保健院、深圳市儿童医院、深圳市康宁医院、深圳市东湖医院、深圳市眼科医院、深圳市慢性病防治院、深圳市职业病防治院、深圳市血液中心
科研机构（6家）：
深圳市城市发展研究中心、深圳市教育科学研究所和深圳市教学研究室（整合后建立法人治理结构）、深圳市特区文化研究中心、深圳市园林科学研究所、深圳市环境科学研究所
咨询服务及公共平台（22家）：
深圳市政府采购中心、深圳市政府投资项目评审中心、深圳市世贸组织事务中心、中国国际经济贸易仲裁委员会华南分会、深圳市中小企业服务中心、深圳市考试指导中心、深圳市劳动就业服务中心、深圳市职业介绍服务中心、深圳市土地房产交易中心、深圳市房地产权登记中心、深圳市住宅售房中心、深圳市住宅开发修缮租赁中心、深圳市房屋公用设施专用基金管理中心、深圳市国土房产物业管理服务中心、深圳市建筑新技术推广中心、深圳市企业信用信息中心、深圳市特种设备安全检验研究院、深圳市产权交易中心、深圳市残疾人劳动就业服务中心、深圳市海洋与渔业服务中心、深圳市农业科技推广中心、深圳市工业展览馆
公共文化和体育（12家）：
深圳大学城图书馆、深圳市科学馆、深圳市工人文化宫、深圳市青少年活动中心、深圳市少年宫（深圳市少儿科技馆）、深圳市群众艺术馆、深圳博物馆、深圳市关山月美术馆、深圳交响乐团、深圳美术馆、深圳少年儿童图书馆、深圳市体育彩票管理中心
生态资源保护（6家）：
深圳市铁岗·石岩水库管理处、深圳市观澜河引水工程管理处、深圳市大鹏半岛水源工程管理处、深圳市梅林水库管理处、深圳市东江水源工程管理处、深圳市三洲田·铜锣径水库管理处
其他（4家）：
深圳市社会福利中心、深圳市殡葬管理所、深圳市社会捐助接收管理服务中心、深圳市灯光环境管理中心
《市属事业单位财政经费供给方式改革方案》
为适应社会主义市场经济发展的需要，根据《深圳市深化事业单位改革指导意见》（深办发〔2006〕11号）的精神，对我市市属事业单位的财政经费供给方式实行改革，逐步实现“以事定费”和“购买服务”的供给模式。
一、指导思想、目标和原则
（一）指导思想和目标。
按照公共财政的要求，合理界定政府提供公共服务的范围。
对提供公共服务的事业单位，改变原按在编人员安排工资福利和公用经费的管理方式，实行由编制等部门界定单位承担符合公共财政承担的职能和事项，由财政“以事定费”。
对政府应承担的公共产品和服务，财政根据一定标准核定支出总额，专项安排经费;对具备市场竞争的公共服务领域，通过政府采购或特定委托方式，逐步将政府直接“养机构、养人、办事”转变为向有资质的社会组织“购买服务”，以提高财政资金使用效益，提升公共服务质量，构建基础优先、服务公平、区域均衡、门类齐全的社会公共服务体系。
（二）基本原则。
1.明晰事权，权责一致。
合理界定政府提供公共服务的范围，依据事权确定相应的经费保障，依据事权的运作方式，确定经费供给的不同模式，逐步解决政府在公共事务管理中“缺位”和“越位”的问题，确保公共管理职能的有效履行和公共服务的有效供给。
2.财事匹配，提高效率。
公共事业服务水平与政府财力资源相匹配，政府部门通过制定公共政策、确定公共服务标准、评估标准执行情况、推动社会组织健康有序发展等措施，使政府投入逐步从消耗性投入转向效益性投入。
在公共事业领域积极引入市场竞争机制，不断提高公共服务质量和水平。
3.积极稳妥，配套推进。
事业单位财政经费供养方式改革与人事制度改革相结合;与部门预算、国库集中支付、政府采购和单位“收支两条线”等财政改革相结合;与推进政府部门“管办分离”、“管养分离”相结合;与国有资产监管和工资分配制度等配套改革相结合。
二、改革内容
（一）事权的确定和细化。
按照市属事业单位改革进程，由市编办会同有关部门确定各事业单位的职能、事权;业务主管部门经过科学论证和评估细化各事业单位的事权，会同有关专业部门或行业协会制定可量化的考核指标及标准，与财政部门研究制定本系统“以事定费”和“购买服务”的实施方案。
（二）经费供给方式。
根据公共财政管理要求，考虑市场发育程度等因素，按公共服务事项的性质确定经费供给方式。
1.政府保障。
需要政府直接组织提供公共产品和公共服务的纯公益性事业单位，财政部门核定经费保障标准，收支脱钩，实行全额保障。
2.政府资助。
可实现市场配置资源的公益性事业单位，财政对其可量化的公共服务事项，实行按项目资助。
业务主管部门对事业单位提出考核要求，财政根据项目内容及考核目标核定资助经费。
非承担公共服务项目由单位通过市场获得收入，财政不予资助。
3.购买服务。
公共服务逐步市场化是转变政府职能以及转变公共服务供给方式的有效途径。
在市场发育程度较高的公共服务领域，政府可通过招标采购或特定委托等方式“购买服务”，即将原来由政府直接举办的、为社会发展和市民日常生活提供服务的一些事项交给有资质的社会组织来完成，根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用，或政府将某一时期需要为社会提供一定的公共产品或服务，以一定的成本（价格）向社会组织购买，实行“政府承担、合同管理、评估兑现”的契约方式。
政府不直接介入其正常的经营活动，也不承担其经营活动所需的经常性（成本）支出。
运作方式：
由服务需求主管部门将政府所需购买的公共服务事项及具体要求向全社会公布，以招标的方式确定服务供应方。
部分特殊事项在一定时期内可以实行定向购买服务。
服务供应方确定后，由服务需求主管部门与服务供应方签订正式合约。
根据进度由各服务需求主管部门会同财政部门，根据合约要求，按照评估标准对购买的服务事项实施情况进行评估付费。
为了增强评估结果的科学性、客观性，也可邀请社会公众和中介机构参与评估。
（三）经费核定。
业务主管部门会同财政部门，对事业单位要完成事项的工作目标、内容、成本构成、依据进行细化，由此确定可量化的公共服务事项和考核指标，并据此确定年度经费。
年度经费包括与开展公共服务相关的劳务支出、正常运转固定支出以及其它关联专项支出。
（四）监督检查和绩效评价。
财政、审计和业务主管部门各司其职，根据需要开展事业单位各项经费收支情况的监督检查和绩效评价。
监督检查和绩效评价结果作为以后年度核定经费的依据。
三、配套措施
（一）实行有差别的人事管理制度。
事业单位由编制部门重新核定其职能、编制和经费供给方式。
原在编人员身份、社保政策不变，离退休仍按现有政策执行;新招录人员除管理和技术骨干实行编制管理外，其余采用雇员制或临时聘用制。
（二）实行工资总额控制下的绩效工资制度。
采用新的财政经费供给方式后，事业单位实行工资总额控制下的职位绩效工资制度，即单位在财政、人事部门确定的工资总额内，制定工资分配与效益挂钩激励机制，按照增长与效益挂钩、按劳分配和管理、技术等生产要素参与分配的原则，合理确定各类职位、人员的工资水平，强化工资分配的激励机制。
（三）实行资产管理与经费预算管理相结合的制度。
事业单位实行“以事定费”后，其资产的性质不变。
事业单位的资产管理要与财政经费安排相结合，事业单位的资产购置、使用和处置，要严格执行《事业单位国有资产管理暂行办法》。
防止“以事定费”后单位利用可调控资金空间随意处置国有资产。
财政部门建立与主管部门、事业单位资产明细帐平台，实行预算管理与资产管理、国库集中支付、政府采购相结合;事业单位要创新资产管理手段，建立资产信息化管理系统，实现事业资产管理整体业务数据处理过程的智能信息化，全面、及时、准确地掌握资产变动情况，实现全程数据监控。
四、改革推进策略
按照积极稳妥原则和“半步策略”的要求，分批推进“以事定费”和“购买服务”改革：
第一批先行在高校、城管、文化等系统若干事业单位实施;第二批在卫生、交通、水务等领域推行;第三批在所有领域全面推进。
在分批实施过程中，及时总结经验，不断完善操作办法，逐步扩大“以事定费”和“购买服务”改革的范围，力争两年内事业单位财政经费供给按新机制运行，具体工作由市财政局、编办会同有关部门推进。
第一批改革设想如下：
（一）高校系统。
此次改革的高校包括深圳大学（含深大师范学院，下同）、深圳职业技术学院和深圳信息职业技术学院，深圳高级技工学校参照执行。
按照国家高等教育改革和发展职业教育的总体安排，着眼于推进我市高等教育和职业化教育的发展，我市市属高校经费拨款方式由现行高校人员经费按编制安排、专项经费每年按基数加固定比例增长的计算方式，改为合理制定生均综合定额，由财政改按学生人数计算拨款为主，实行生均综合定额加专项资金的安排高校经费的预算管理方式。
（二）城管系统。
1.实行分类管理。
将市城管系统的事业单位按工作性质进行分类：
第一类为公园类，含市政公园、郊野公园、植物园;第二类为公共绿化养护类;第三类为市政路灯及灯光管理类;第四类为道桥维护管理类;第五类为环境卫生管理类。
并根据每一类单位的工作特点确定经费管理方式并安排经费。
2.确定各事业单位的支出分类及市场化运作的项目，实行精细化管理。
根据各单位的工作任务，实行分项管理，凡符合政府采购条件的实行市场化管理。
3.制定分类管理标准。
为保证经费安排的合理性，由市城管局根据城市管理的特点和要求，以及历年维护管养经费实际支出情况，制订各类维护（养护）量化标准，作为政府采购、经费安排和绩效考评的依据。
（三）文化系统。
1.继续改革文化节庆活动的运作方式。
根据《深圳市重大公益文化项目实行社会化运作暂行办法》，对元旦、春节及“五一”
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