论上海市信息化政策和法规环境构架.docx
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论上海市信息化政策和法规环境构架
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论上海市信息化政策和法规环境构架
一、完善上海市信息化政策法规的必要性
世界信息革命正以雷霆万钧之势、摧枯拉朽之力，迅猛异常地向前发展。
美国商务部最近报告称，美国信息产业增长速度比总体经济快1倍。
几年前，因特网还只是科学家和各大学间的一种特殊联系方式。
而如今，因特网即将成为世界中枢神经系统和“第四媒体”。
世界各地已有数亿人从网上获取信息，在网上设计产品、聊天和购物。
各公司也在争先恐后地进入网络空间。
仅美国的网络公司就有约5000家。
如今，网上穿梭往来的电子邮件每天都有35亿封左右。
据预计，2002年，美国国内电子商务总值将达1万亿美元，它在国外的交易总值将达3000亿至3500亿美元。
香港向来被视为高科技沙漠，但香港财政司司长宣布了一个重要决定，要把香港建成数字港。
风头直逼新加坡智慧岛蓝图。
信息化浪潮将给人们带来全新的生产方式和生活方式，它对社会各个领域的发展都会产生巨大而深远的影响。
在政治领域，它便于政府和民众的信息沟通，充分发挥公民的民主权利，提高政府的决策和管理水平；在经济领域，有利于广泛、迅速地传递经贸信息，推广无纸贸易和电子货币，从而活跃市场，繁荣经济；在文教卫生领域，方便人们查询和利用信息资源，进行远程教育、科研合作和远程医疗等；在生活领域，可以实现电子购物、虚拟旅游和居家办公等；在军事领域，可以使军事指挥系统全面掌握敌情，加强全局控制和加速反应能力。
然而，信息化也给传统法律带来严重冲击，引发了一系列急需解决的问题，诸如域名注册、法人资格确认、安全与隐私（电脑朋克、网络恐怖、网络“红灯区”、网络诈骗、网络盗窃、网络赌博、网络算命等）、税收和知识产权保护以及西方人权、民主观的冲击和信息污染等问题。
特别面临知识霸权的挑战。
制定新的政策法规，对于调整在计算机信息网络的建设、经营和应用中产生的社会关系，规范人们相应的权利与义务，保障信息化建设及其应用的健康发展，具有重大的意义，也是十分必要和紧迫的。
实际上，美国和西方发达国家，早就通过超前立法和制定前瞻性政策等一系列手段，加速国民经济和社会信息化的进程。
法制建设与社会治理法治化中的思考同西方国家与亚洲其他国家相比，在制订信息政策与法规的方面，我国起步不算太早也不算太晚。
我国已经制定颁布了《专利法》、《广告法》、《档案法》等与信息产业发展间接相关的法律法规40余件，还先后制订了《计算机信息网络国际互联网暂行规定实施办法》、《计算机国际互联网出入口信道管理办法》、《中国计算机互联网管理办法》、《中国公众多媒体通讯管理办法》、《计算机软件保护条例》；深圳、山东、黑龙江和安徽等省市也相继制定了《计算机信息系统公共安全管理规定（或办法）》以及病毒管理办法等。
但是，由于立法时没有充分考虑信息产业的发展速度，上述法律法规与我国信息化发展对法律的要求还是十分不够的。
在上海，信息网络的发展取得了骄人的业绩，特别是1996年7月“上海信息港”工程启动以来，信息产业发展已取得长足的进展，但是与西方发达国家乃至兄弟省市尤其北京和深圳相比，由于受传统法律局限性的制约，又缺乏必要的新的政策法律规范，政策法规的制订相对滞后，政策法规体系存在较多空白点。
主要表现为：
（1）缺乏具有权威性和系统性的信息产业发展产业政策。
虽然上海曾制定过若干有关政策，但往往规定得过于原则，加之配套的政策法规没有及时跟上，使其不免流于表面，未能发挥应有的作用。
目前上海信息产业的发展，国家、地方和企业之间彼此缺乏联系，各自抢上项目，抢建通讯平台，在较低水平线上投入大量的人力、物力，重复建设、低水平建设的情况比较普遍。
（2）缺乏有体系的信息立法。
至1997年，国家、地方和行业主管部门共同制订颁布与信息产业直接和间接有关的法律、法规、规范性文件约200件，其中有关信息产业的约60件，尚不到1／3.而在信息基础建设规划、信息资源开发、信息服务业管理、保障信息流通与获取、电子商务规范等方面，基本上没有相关法律、法规乃至规范性文件加以规范。
目前已出台的信息法律规范，绝大多数是政出多门的行政性法规与规章，缺乏与信息产业的内在统一与协调，难以调整信息社会的法律关系。
（3）现有的信息产业政策与法规带有较严重的部门利益痕迹。
由于长期条块分割的管理体制，各行业、各部门原先制定的行业政策，不可避免的带有部门利益的色彩。
特别在网络通信资费、通讯平台建设、计算机信息服务业管理等方面，某些政策已给信息产业的健康发展设置了障碍，这种政策缺陷必将严重遏制信息产业的发展进程。
（4）现有的法规对调整因信息产为发展而产生的新的社会关系缺乏适用性。
本市目前约200件法律、法规和规范性文件中能直接适用于调整信息法律关系的不超过三分之一。
总之，上海正面临“法律真空”的挑战。
处于我国改革开放前沿的上海，理应在信息政策制订和立法方面走在全国的前列。
二、制定上海市信息化政策与法规的指导思想
营造信息化政策、法制环境要在参考借鉴外国与外地经验的同时，更应立足本国本市实际，以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导，高举邓小平理论旗帜，坚持四项基本原则，按照以江泽民为核心的党中央关于信息化的战略部署，以宪法、法律和行政法规为依据，全面贯彻党的“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，以率先建立社会主义市场经济运行机制为目标，围绕上海“一个龙头、三个中心”的宏伟战略和市信息化的总体规划，提出如下指导思想：
（一）突出重点，全面推进
综合上海经济构成和信息产业发展的实际，当前应把信息资源开发利用、加大应用项目的推进力度、网络安全以及促进信息服务业的发展作为突破口。
与之相适应，制定政策法规的重点也应侧重于信息资源开发利用、加大应用项目推进、网络安全以及扶植信息服务业，以此推动信息产业的全面进步。
（二）加强协作，统筹规划
营造信息政策与法制环境是一项庞大的系统工程，牵涉面广，不仅做好本地各级职能部门协调工作，还必须解决好本地与外地、地方与中央之间的组织协调工作。
政策的制定必须打破条块分割的积弊，协调步骤，平衡各方利益，扫除信息产业发展的体制障碍。
（三）立足实际，适度超前
信息立法必须具有超前性。
这种可防止由于信息技术的迅猛发展而不断修改法律，有利于维护法律的稳定性和严肃性，但是这种超前性是适度的超前，不切实际地搞一步到位，其结果往往是过犹不及。
（四）国际性与地方性并重
制订信息化政策与法规要适应全球化和世界贸易组织（WTO）及信息技术协议（ITA）的要求，借鉴世界其他国家在信息立法方面的有益探索和经验，是一个绝对不容忽视的重大问题。
信息政策与法规的制定应与国际接轨，使自己的政策法规具有国际通行性；同时兼顾中国特色和上海特点，围绕上海信息产业的发展蓝图，力求在立法模式和管理模式两方面都有所创新，有所突破。
三、制定上海市信息化政策与法规的原则和目标
（一）原则
制定上海市信息化政策与法规应体现以下四条基本原则：
1.体现国家主导，积极协调的原则。
制定信息政策与法规，不是为政策而政策，为立法而立法，而是要为国家现代化服务，要坚持公有制为主体多种所有制共同发展，要有利于社会主义市场经济体制的确立，要有利于建设富强、民主、文明的社会主义新中国。
信息政策与法规是有国家主导的全社会行为，因此必须以国家利益为准绳，依照“科教兴国”战略，紧紧围绕我国信息化的六大要素，由政府“统一领导，统筹规划”，协调各部门、各地区的资源配置，处理好国家与部门、中央与地方、整体与局部、内部与外部的各种关系，调动各方面的积极性，鼓励政企分开，管理与经营分开，提倡公平竞争，反对独家垄断，优化存量，共建增量。
2.在促进信息产业发展的基础上加强监管的原则。
我国信息产业的发展尚处于起步阶段，与西方发达国家相比存在较大差距。
因此，信息政策与法规的主要任务是促进信息产业的发展，反对不正当竞争和垄断，促进多所有制、多类型的信息市场的形成，拉动创造需求、竞争与高效益的运行机制。
信息政策与法规不仅具有一般的政策优惠性和法律的强制性，而且应更具有促进性、激励性。
在制订信息政策与法规时，首先要考虑的是如何扶植与激励，而不是如何道道设卡。
通过建立各种激励政策法律机制，创造良好的政策与法制环境，促进国民经济与社会信息化的发展。
对信息化带来的负面影响，如网络安全、有害信息扩散、对知识产权和隐私的侵害等，当然需要加强监管。
但这种监管要体现效率与公平、发展与规范的辩证关系，即既有效地防止违法，又不至于束缚信息产业的发展。
3.公民信息自由和社会公共利益有机结合的原则。
保障公民依法自由地获取、加工、处理、传播、存储和保留信息权利的信息自由权，是公民重要的基本权利。
在信息社会里，一个人能否自由地取得信息、使用信息和处理信息，直接关系到其他权利的实现。
目前信息网络确实给人们提供了前所未有的信息自由度。
无论政府信息公开化，还是文化交流、商业传播，乃至个人感情的宣泄，都更加方便。
然而绝对的信息自由是不存在的。
信息不对称理论认为，任何信息不充分或信息泛滥，都会阻碍市场机制的正常运转，损害社会公共利益，并最终损害信息自由。
这已越来越被世界各国所共识。
联邦德国、加拿大、澳大利亚、马来西亚、新加坡等都相继制订了相关的网上监管法案。
在美国，1996年国会曾批准《礼貌通讯法》，虽不久即被美最高法院以违反美国宪法所保障的言论自由为由否决，但越来越多的人则坚持要在网络上保护社会的公共利益。
因此，1998年10月美国国会又通过《礼貌通讯法》的修正案-《儿童网上保护法》。
4.既要鼓励合理消费和同国际接轨，又要实行规范管理的原则。
信息产业的发展离不开消费需求市场的带动，更离不开对外开放。
为此，除黄色（淫秽）、黑色（反动）等有害身心健康和影响国家安全、社会安全的信息传播以外，其他所有消费都是合理的消费。
我们制定的政策法规都应保护这种消费。
在世界政治、经济、文化日趋全球化的今天，计算机网络遍及全球，信息产业的发展也一定要与国际接轨。
冷静面对市场的对外开放和世界级的寡头垄断，特别必须遵守世界贸易组织（WTO）（有超国家的经济立法与司法机关之称的世界贸易组织的意图是为所有贸易事务，包括关税、市场准入、知识产权、倾销、最惠国待遇、仲裁和制裁等指定规范）和信息贸易协议（ITA）的游戏规则，不然，就有可能被制裁。
我们制定有关政策法规既要防止西方腐朽没落的文化入侵，又要在与跨国公司比肩擦踵的周旋中，坚持独立自主的方针，确实加强信息化管理，从而对世纪之交的战略产业重组和21世纪上半叶信息产业振兴做出贡献。
（二）目标
要创造条件并初步形成适应国家信息化需要的、从属于国家信息化政策法规体系的能促进本市信息化发展的法规框架，初步形成地方性法规、政府规章和规范性文件三个层次的规范体系。
即，加速提升产业政府扶植措施的明确化、具体化、稳定化；不断保持和促进产业自身发展源动力的机制化；建立和培植产业市场秩序的政策调控间接化；必要的领域政府管理间接化，体现地方性法规具有从属性、补充性、试验性、针对性和可操作性的特点，为上海信息产业蓬勃发展创造良好的条件。
四、促进上海信息产业的政策与法制环境建设
（一）促进发展上海信息产业政策建设
为促进和加速发展上海的信息业，应陆续制定、出台或准备出台一些政策并陆续加以完善。
这些政策文件可以是综合性的，也可以是单独针对某一部门或行业的，可根据具体情况而定。
1.综合性政策文件
目前，上海已有一个《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》，但它是针对整个高新技术的。
由于信息业有自己特有的经济和技术规律和行业特点，如果完全套用该规定的条文，许多地方不一定适用，因此，很有必要专门制定一个针对信息业的综合性政策文件，以促进信息业的发展。
其主要内容可包括：
（1）认定制度。
由目前上海市政府认定的信息业最高行政主管部门对在沪的国内外信息企业（包括服务业）进行认定，已被认定的信息企业（服务业），方可享受本政策的各项优惠，在这方面应从严掌握。
对已认定的信息企业（服务业）应实行年检年审制度，如仍在从事信息业的，可继续享受这些优惠政策；如已转为从事非信息业生产或服务的，应及时取消其享受这些优惠政策；对不符合规定的，应及时淘汰出局。
在国家有关国营企业改革的政策走出台前，仍可由信息业行政主管部门负责年检年审，以后可下放给行业协会执行。
（2）投资政策。
由于上海目前尚无有关信息产业的优惠的投资政策，而又急需出台这方面的政策。
其主要应包括：
设立专项信息业投资基金。
由市、区、县各级政府统筹解决；优惠贷款政策。
银行向信息业提供无息、低息和长期贷款，各级政府可提供融资担保，简化贷款审批手续和顺序等；重点扶植项目应更为优先；更加优惠的信息业投资政策。
投资信息业的外资，除享受已有的优惠外，还可以“完全享受国民待遇，有控制地实行市场准入”等优惠；投资信息业的内资，可享受比高新技术企业更为优惠的回报条件；投资和优惠贷款应向创新力强的中小企业倾斜；更为优惠的技术、知识参股条件和比例。
（3）税收政策。
信息产业界反应目前缺少特别优惠的税收政策，不利于产业的快速发展，宜在现有的优惠税收政策的基础上，加大优惠的力度。
制定本项规定时，应与税务部门共同研究商定。
信息业税收优惠政策一旦确定，在一定年限内不变。
信息业优惠税收政策的原则应是：
先征后返；用于下年度科研和开发新产品的资金，可免收所得税。
（4）人才政策。
《上海市促进高新技术成果转化的若干规定》和市人事局1999年6月下达的一些有关文件已有若干规定，但由于信息业发展速度更快、技术含量更高、人才质量要求更高，因此可在上述规定的基础上，与人事、外事和公安部门协商后，再适当扩大一些优惠条件。
（5）分配政策。
目前的分配政策尚无法调动广大信息专业人才的积极性。
为鼓励信息企业或部门吸引人才，特别是高级人才，在工资和福利待遇等方面，可享受不同于一般企业的优惠，如工资可以不封顶，住房和其他福利待遇可以不按照其他传统企业的有关规定比例提取，允许技术、知识和其他无形资产参股，有贡献的个人可以获得股权（期权），给企业或部门以更大的自主权。
应减免这些企业的工资与奖金税。
本项政策应与工商管理和税务部门协商共同制定。
（6）鼓励消费政策。
目前，制约信息业发展的一大障碍是收费太高或混乱，并且很不利于促进信息消费，因此，应实行逐步降价政策，争取全面推行低水准的“月租费制”。
信息业产品具有高投资、高科技含量和高风险的特点，可在建立听证制度的基础上，对一些需要发展、扶植和推广的信息业产品（特别是软件），实行优惠价格政策。
为鼓励各种“信息库”的建立和上网，应彻底改变目前的收费方法。
应逐步取消向上网的“信息库”收费的办法，并拨出一定的专款，专门奖励建立“信息库”，鼓励社会各方使用各种“信息库”，一般不收费；某些特殊的“信息库”，如要收费，应经信息业行政主管机构批准。
为鼓励网上的信息传播，暂时可实行不同于传统传播媒体的知识产权政策。
信息转载费可暂时免收或低微地收（但要注明来源）。
（7）鼓励开发与创新政策。
开发与创新在信息业中占有特别重要的地位，是其发展的关键。
但开发与创新需要巨额经费的支持。
因此，应有鼓励和扶持的政策，主要侧重于加大科研投入，提高科研经费的数量和比例，保护确实具有国内外先进水平的新产品。
应规定信息企业和部门每年必须拿出一定比例的资金投入到科研和技术开发中去，并作为年检中的一个硬指标，不达标者，不予通过年检。
开发或创新产品达到一定产值，可返回所得税。
此项政策由信息办会同税务、工商、科研、海关、外贸、计划等部门协商后，共同制定。
2.设置信息业专项风险基金政策
目前，上海市政府已拨出6亿元人民币的资金用于高新技术，但这对于需要大量资金的信息业来说，只能说是“杯水车薪”，因此，为了给信息业筹集大量必要的发展资金，应设立专项风险基金。
同时，可出台一个有关信息业风险基金的筹集、运作与管理的初步政策。
以后再将这一政策完备化或法律化。
3.通过证券方法实行融资政策
由于这个问题比较复杂，牵涉面很广，因此不宜仓促出台。
先期可会同各有关方面（主要是证监委）进行调研，出台一个初步试行意见；逐步形成比较完备的办法。
原则是应放低信息业股票的上市条件，对信息业股票上市实行倾斜和扶植的政策；应大力鼓励发行信息业债券的融资方式。
4.信息服务业收费政策
目前信息业收费状况比较混乱，几乎无章可循，这对信息服务业的发展是很不利的。
因此应尽早出台一个信息服务业收费暂行办法；以后再制定出正式规范。
尽早实行信息服务业收费标准化、合理化。
5.政策采购与招标政策
在“政府采购法”未出台前，上海市可制定一套向信息业倾斜的有关上海市政府在信息工程建设、产品采购、信息服务等方面进行招标和采购的政策。
可先出台诸如“上海市政府信息业采购管理办法”、“上海市政府信息工程招标投标管理办法”等。
主要是鼓励上海市政府在保证工程、产品技术质量和价格合理的前提下，尽可能向上海市和其他国内企业倾斜，采用上海市和国内的产品；并且不应因为是政府采购和招标，就可用行政性的方法随意压价。
6.软件业政策
软件业是信息业中更为特殊的产业，更需要有不断的开发与创新，因此对其应有更为特殊的政策。
但目前无论是有关高新技术文件或产业、行业文件，都没有专门适合软件业的特定政策，因此应尽早制定一个诸如“加快上海市软件业发展的若干政策”这样的政策性文件。
由于目前上海市高新技术的重点发展项目之一是张江软件园，因此，有必要尽快出台一个促进张江软件业快速发展的专项政策性文件。
7.电子商务政策
目前，电子商务在上海还处于准备起步阶段，为加速电子商务的发展，本市可先出台一个“发展上海市电子商务的若干意见”；再在此基础上形成一个正式规范。
为鼓励群众和企业进行网上购物或商务，应在某一阶段内，实行网上交易或购物的低税收甚至零税收（主要是消费税、营业税）政策。
为避免网上消费与购物出现误区和无序，应出台一个禁止何种商品（如药品、易碎易燃品、危险品、伪劣商品、有保鲜期的商品等）在网上交易或购买的初步规定。
8.知识产权政策
目前，我国还没有一个有关信息知识产权的正式法律。
在国家统一法规未出台之前，上海市有必要制定一些临时性的地方政策。
信息业中，知识产权问题在软件业中显得更为重要，可出台一个有别于《著作法》的有关信息业知识产权政策，如“关于上海市计算机软件业知识产权保护的若干意见”。
待全国性的法规出台后，再按全国性的法规执行。
硬件生产中的知识产权问题，仍可参照《专利法》和有关技术方面的知识产权法规执行。
（二）加快上海信息化地方法规建设的注意方向
为了创造一个有利于上海信息化法制和有序运行的法制环境，上海要逐步实现和建成以国家有关信息法律法规为主体，以地方性法律规范为补充和相配套实施的信息化法制体系。
目前在国家级的信息法律、法规数量相对较少，所能调整和规范的信息化活动及其相应社会关系不够充分的情况下积极发展本市信息化地方法制建设，具有重要意义。
上海应根据信息化发展所产生的法制需求，陆续地、适时地制定、实施一些地方性的法规、行政规章和规范性文件。
它们是根据各种信息化活动及其社会关系所产生的法律需求而选择地方立法的形式，一旦调整内容确定，可以根据调整成熟度、发展的步骤、立法的稳定性，以及涉及法律关系的主体性质及范围等，在地方性法规、政府行政规章、规范性文件三种立法形式中选择一种。
从总体上看，上海信息化法律建设要围绕信息技术发展及信息产业化、信息资源和网络建设与管理、信息流通与获取、信息服务人员培训、信息产权和信息隐私保护、信息安全与信息保密和信息机构与组织等七个主要的方面展开。
在信息技术发展及信息产业化方面要制定“加快本市信息产业发展”和“信息技术标准化管理”等法律规范，以指导本市信息产业的各项基本工作，克服信息技术发展中的障碍，提高信息化投资对社会整体的效益。
在信息资源和网络建设与管理方面要制定“信息资源开发利用”、“统计信息发布”、“信息传输网络和应用系统建设”、“计算机公众信息网络（含信息港宽带网）”等法律规范，以充分挖掘社会各方面的信息资源，提高信息资源利用率形成网络建设和运行的基本规则和有序发展模式。
在信息流通与获取方面要制定“信息服务业（信息市场）”、“国际经贸电子数据交换”、“电子商务”、“公众电脑屋”、“交通信息智能化”、“公众计算机互联网广告”、“网上人才交流信息发布”、“非银行卡发行注册登记管理”等法律规范，以统一信息标准，设定获取和使用信息的具体规则，保证每个公民可以平等自由获取和利用信息的可能；对信息产品和技术价格的确定、信息产品的质量、信息交易、信息生产经营主体的市场准入等设定基本规则。
在信息服务人员培训方面要制定“信息人才教育管理”、“信息人才社会培训机构资质认定”以及证书发放等法律规范，以统一规范信息人才教育活动和信息人员培训与专业资格管理活动，提高其素质和专业水平，适应信息化发展需要。
在信息产权和信息隐私权保护方面要制定“计算机软件知识产权保护实施措施”法律规范。
在信息安全与信息保密和信息机构与组织方面要制定“计算机系统公共安全管理”、“计算机信息安全产品测评认证”、“软件企业资质认定及管理”等法律规范。
上海信息化地方立法项目的形式分为地方性法规、政府规章、规范性文件三种，各项目采用的形式只是在设立立法规划时暂定名称，在具体实施过程中可结合实际情况，予以再调整。
原定的规范性文件也可以调整为政府规章，政府规章也可以调整为地方性法规。
在时间上，根据信息化建设和信息产业发展的需要，也可适当提高。
五、实施上海信息政策和法制环境的具体措施
要顺利而有效实施上海信息政策和法制，需采取强有力的具体措施加以落实。
为此，特提出如下建议：
1.加强宣传力度，提高全社会信息化政策法制意识
信息产业的推进与发展，离不开全民信息化意识，特别是提高全民信息产业政策与法制调整与促进信息产业的规范意识。
而这种意识的提高与普及，离不开有效的宣传与教育。
为此，要做到三个“加强”：
首先，要加强信息政策与法规宣传力度。
各种宣传媒体应用一定的篇幅、版面、时间对信息产业和信息产业政策与法规的内容、特征、作用、发展方向和发展规律等方面进行普及教育，或开专题讲座。
并以此促进和提高全民信息政策法制意识。
其次，加强教育与培训的力度。
全民信息政策与法制意识的培养要运用全日制教育、社会业余教育、行业培训教育等教育形式和途径，全方位、多层次、多渠道的展开。
在全日制教育中，应从中小学抓起，在相关的课程中加入信息化知识信息政策法制意识的内容。
第三，加强信息政策与法制教育基地的建设。
争取5年内做到每个区县都有自己教育样板基地。
2.积极推行政务公开、政府上网制度
为推进上海信息政策法制建设和营造其良好的环境奠定扎实的基础，要大力抓好如下三个方面的工作。
一抓建立政务公开、办事公开的政府上网制度。
本市各级国家机关要根据现代管理的要求利用公共网络实现政务公开和办事公开，使规范、指导政务行为的政策和制度网上公开，让人民真正感受到政策与法规的实际功效。
二抓建立政府接待群众的专业网站。
它是市信息办联系群众的桥梁和纽带。
三抓强化信息政策与法规的实施工作。
市有关部门不仅要做好信息政策与法规的起草、制定，更要注意其实施。
要负责将有关政策源源不断地上网，并注意更新。
3.适时修订有关信息的政策与法规
有关部门适时清理上海地方信息政策和法规、行政法规、规范性文件；凡与信息化发展客观需要不相适应的，要及时予以修正、废除；需要增加的及时补充。
4.尽快建立对信息业的资
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