全州扶贫开发调研报告.docx

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全州扶贫开发调研报告

编者按：

2006年4月1日至19日，州农业扶贫开发办公室，州委政研室联合调研组对全州扶贫开发工作进行了基层调研。

并已形成专题调研报告两篇，由州农业扶贫开发办公室和州委政研室各主笔一篇。

本篇系州扶贫开发办主笔，现刊发，仅供州委书记、各副书记参阅。

全州扶贫开发工作调研报告

海西州农业扶贫开发办公室州委政研室联合调研组

为了进一步加大扶贫开发力度，确保“十一五”全州贫困人口解决温饱，推进新农村新牧区建设，4月1日一4月19日我们对全州扶贫开发工作进行了调研，调研分全州调研和分县调研相结合的方式，全州调研由州扶贫办和州委政研室组成工作组，重点调研了天峻县、都兰县和德令哈市，分县调研由三县二市扶贫办进行，结合全州调研和分县、市调研形成的调研报告如下。

一、全州扶贫开发基本情况

（一）农牧业人口状况：

海西目前实际从事农牧业生产的人口有38294户、163134人。

其中已落户的33645户144210人。

（二）移民安置状况：

2003年以来安置的移民人口7058户3．17万人。

其中，香巴异地扶贫开发项目3107户1．41万人，赛什克农场510户0．23万人，州农垦局调庄引劳2822户1．27万人，大柴旦马海地区哈萨克族群众107户0．04万人，格尔木市郭勒木德乡512户0．22万人。

（三）贫困人口：

农牧民收入水平依据新的贫困标准，截止2005年底，我州农牧户中有贫困户13987户、59032人（绝对贫困人口为6599户、30311人；低收入贫困人口为7379户、28721人）。

其中，列入全省扶贫开发规划的贫困人口6920户30086人（不含2004年、2005年已解决温饱的人口）。

尚有7058户28946贫困人口未纳入全省扶贫规划。

另外，通过引劳、投亲靠友等形式自发流入我州的尚未落户的农业人口未纳入全州贫困人口统计范围。

二、“十五”扶贫开发主要工作成效

（一）为全省异地扶贫做出了重大贡献。

按照省委、省政府提出的“兴海西之利、济海东之贫”的扶贫战略，五年来，全州共实施省级异地扶贫项目4个，州内异地扶贫项目1个，安置海东、西宁等地的贫困人口3．17万人。

其中香巴项目安置1．41万人，州属农垦企业安置1．27万人，乌兰县赛什克农场安置O．23万人，格尔木市郭勒木德乡安置0．22万人，大柴旦行委安置返青哈萨克族群众432人。

目前，安置群众人心思定，安居乐业，部分群众已解决温饱，逐步走上致富道路。

（二）贫困地区的基础设施条件明显改善。

我们把改善基础设施条件作为加快贫困农牧民脱贫致富的重要举措，以项目夯实基础，以项目促进增收，以项目带动发展。

先后争取中央财政扶贫资金5．73亿元，加大对移民区的生产生活、教育卫生、能源建设的投资。

投资1106万元，实施了乌兰县赛什克异地扶贫项目一、二期工程；投资4．36亿元，实施了香巴异地扶贫开发项目，使1．41万名移民和都兰县4个乡镇在内的3．6万农牧民直接受益；投资1．26亿元，实施以工代赈扶贫项目120个，极大地改善了贫困地区的生产生活条件，为贫困群众脱贫致富奠定了基础。

（三）整村推进扶贫到村到户工程进展顺利。

根据《海西州扶贫开发规划（2003年一2010年）》，我们从2004年开始在5个市、县的17个乡（镇）32个贫困村实施了扶贫开发整村推进项目，涉及贫困人口3314户14479名。

共投入资金1926．35万元（包括群众自筹507．85万元），扶持项目39个，建设日光节能温室210栋，建设畜用暖棚1822座，围栏草场7万米，扶持贫困户养殖牲畜19644头（只），为贫困群众解决温饱提供了良好的生产条件。

（四）加大了对贫困群众的帮扶力度。

我们按照“工业反哺农业、城市支持农村”的工作方针，优化财政支出结构，加大扶贫开发的投入。

先后争取扶贫专项贷款5714万元、州财政筹措110万元扶贫周转金，重点扶持了产业化龙头企业和3500户贫困群众发展种养业生产。

加大科技帮扶力度，举办各类适用技术培训班390期，培训贫困农牧民9800人（次）。

实施了格尔木市郭里木德乡奶牛养殖和都兰县香日德镇仔猪繁育扶贫示范项目，带动了整个地区养殖业的发展。

针对近年全州地震、霜冻、洪涝等自然灾害频繁发生的状况，积极开展救灾救助工作，投入资金2．1亿元，加大地震灾后重建和救助贫困群众生产生活，使受灾群众得到妥善安置，确保了群众生产生活正常进行。

（五）党政机关和驻州大企业定点扶贫成效显著。

自1999年以来，开展了以州级各大班子牵头、机关事业单位参加、驻州企业和部队参与的定点扶贫工作。

各定点帮扶单位尽己所能，尽力帮扶，为36个村1725户’7647人协调落实资金445．5万元，捐款233．14万元，捐物折资95万元。

架设了输电线路3条，解决了500贫困户的用电和1O个村的人畜饮水困难；新建标准化学校3所，村文化活动室6个，配套了教学设施，资助212名贫困小学生解决了上学难问题；维修乡村道路7公里，农田渠系l5公里，运土造田780亩，新建温室7座，新打机井7眼；购买生产母畜1650头（只）。

下派蹲点驻村干部．300多人（次），下派挂职干部11人。

各市、县也参照州级定点帮扶的做法，开展了县级定点帮扶工作，7年来共等集资金150万元，实物折价36万元。

定点扶贫工作的开展，在全州范围营造了关注和关心贫困人口的氛围。

总结五年来的扶贫开发实践，我们也积累了一些使贫困地区摆脱贫困、走向富裕的重要经验，逐步摸索出了一条符合海西实际的扶贫开发新路子。

（一）加强领导是搞好扶贫开发的关键。

我们始终把扶贫开发作为一项重要的政治和战略任务，坚持把扶贫开发纳入全州国民经济和社会发展的总体规划，千方百计筹资金，下大力气抓投入，集中全力抓落实，不断加快贫困地区经济社会发展，不断提高贫困人口的生活水平。

（二）加大投入是搞好扶贫开发的保证。

五年来，我们以项目带动产业发展，促进增收，多渠道累计投入资金6．3亿元，实施了一批移民开发、整村推进等工程。

按照集中投入，规模扶持的原则，集中力量改善了一些事关群众生产生活的基础设施。

以项目覆盖到户，政策落实到户，帮扶措施到户，科技服务培训到户，效益兑现到户的工作原则，有效地解决一家一户的可持续发展问题，解决了贫困村长期难以解决的实际问题，确保贫困群众真正得到实惠，贫困群众人人受益。

（三）坚持开发式扶贫是解决贫困问题的根本途径。

在扶贫攻坚中，我们始终把帮助贫困地区群众改变基本生产条件和发展生产作为重点，加大“造血式”和“开发式”扶贫力度，确保各项扶贫措施到村列户，进一步拓宽了农牧民的增收渠道，增加了贫困农牧户的收入，增强了他们自我积累、自我发展的能力。

（四）机关定点帮扶是扶贫开发必不可少的组成部分。

全州各定点扶贫单位发挥生力军的作用，积极响应州委、州政府的号召，坚持以扶贫为己任，积极参与贫困村的扶贫项目建设，努力促进农牧民增收致富和农牧区经济发展，为扶贫开发工作做出了突出贡献。

社会各界也采取智力扶贫、科技扶贫、电力贫、水利扶贫、交通扶贫等多种形式，齐心协力解决贫困群众的生产生活困难，加快了扶贫攻坚进程。

（五）群众积极性是搞好扶贫开发的重要因素。

五年来，各级党委、政府始终坚持引导贫困地区干部群众把艰苦创业精神同争取支援结合起来，克服“等、靠、要”的消极思想，发扬自力更生、艰苦奋斗、苦干实干的精神，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，依靠自身力量改变贫困面貌，形成强大的内在精神动力。

（六）坚持科学发展现是搞好扶贫开发的基础。

我们以科学发展观统领扶贫开发工作。

各地结合实际，坚持整合各类资金、捆帮多个项目推进扶贫开发工作；坚持扶贫开发与控制人口增长相结合，使人口、资源、环境与经济社会发展协调；坚持扶贫开发与生态建设相结合，积圾实施退耕还林，全面加强生态环境保护与建设；坚持扶贫开发与加快小康社会建设相结合，推动贫困农牧民向二、三产业转移；坚持扶贫开发与发展基础教育、职业技术培训相结合，有效地提高了贫困地区劳动力的素质。

三、扶贫开发工作中存在的主要问题

扶贫开发工作五大问题凸显，扶贫开发工作形势依然严峻。

（一）需要扶持的贫困群众数量依然庞大。

截止2005年底，我州没有解决温饱的贫困人口还有近3万人（列入全省扶贫规划的人口），占全州农牧民总人口的18．5％。

全州没有列入全省扶贫开发规划、未列入整村推进的工程，已建档立卡实际需要扶持的扶贫开发工作对象全州还有2．89万人。

两项合计贫困人口约占全州农牧民人口的36．2％。

（二）消除贫困人口的难度加大，巩固温饱的任务艰巨。

一是贫困人口主要分布在生产生活条件较差的地区。

都兰县贫困人口主要分布在沟里和热水两乡；格尔术市分布在近郊利用农场撂荒地安置的新村和唐古拉镇生态移民区；德令哈市分布在农垦企业改制过程安置农民成立的新村；乌兰县分布在赛什克移民新村；天峻县主要是未列入全省扶贫开发规划的1700多户无畜户和少畜户；大柴旦行委主要是新近安置的哈萨克族群众。

二是劳动力素质偏低。

缺文化、缺技术现象比较严重。

三是贫困农牧户家计薄弱和居住地生存环境极差。

刚刚越过温饱线的群众，如果遇到自然灾害、市场风险和家庭变故很容易返贫。

（三）贫困群众的弱势地位更加突出。

我省99年确定的贫困标准上限为牧区人均收入1000元，农村800元，时间整整已过去了七年。

相当于目前全州农牧民纯收入39．1％，相当于城镇

居民人均收入的10．4％。

（四）贫困地区的粮食安全问题还没有从根本上得到解决。

根据上年七月份重新核实贫困人口并建档立卡时调查统计，全州缺2个月以上口粮的农牧户还有2096户9435人，常年靠民政定期救济生活的贫困人口有2013户8054人。

（五）贫困群众的自我发展能力十分有限。

受自然条件、生产条件和生产启动资金的制约，全州贫困群众普遍缺乏自我发展的内在动力，生产发展长期处于恶性循环。

生产靠贷款，生活靠贷款，甚至负债累累。

截止2005年底，不计信用社贷款，全州逾期的扶贫信贷资金达1900万元，贫困人口人均负债322元。

如天峻县快尔玛乡四社（未列入全省扶贫规划），48户牧民196人，仅有牲畜牦牛720头，羊6000只，马30匹：

畜棚7处，草场围栏几乎未搞，1977年建的人畜饮水管道已老化失修。

除500只一800只羊单位的牲畜大户4户外，有无畜户14户，少畜户30户。

而且该社还有96万元的信用联社贷款，户均贷款达2万元。

四、“十一五”全州扶贫开发基本思路

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以坚持科学发展观、西部大开发、建设和谐社会和社会主义新农村为统领，坚持“两个基本”（基本解决农牧区贫困人口的温饱问题，并逐步提高他们的收入；按照建设社会主义新农村、新牧区的要求，基本完成全州85个贫困村的整村推进扶贫规划和196个未例入规划的贫困人口的生产扶持），强化扶贫职责，加大扶贫投入，完善扶贫机制，提高扶贫效率。

加大扶持力段，因地制宜实行整村推进的扶贫开发方式。

继续开展定点帮扶工作，鼓励动员社会各界参与扶贫工作，不断开创扶贫工作新局面。

五、扶贫开发工作奋斗目标

对需要基本完成85个整村推进扶贫规划村和未列入扶贫规

划的196个贫困村中，实现农村人均拥有2—3亩的基本农田，牧区人均拥有30只羊单位以上牲畜；每户有1个以上劳动力接受劳务输出技能或农牧业实用技术培训；每个行政村有一项基础产业，每一户有一项稳定的增收项目；基本实现行政村通广播电视，农村自然村通电，牧区户户有太阳能电源；具备条件的建制村通公路，不具备条件的建制村外界联系不受阻（修涵架桥）；继续解决人畜饮水困难问题，努力提高饮水安全水平；居住条件和生产条件改善，人口素质提高；基本实现行政村有卫生室和综合活动室；全面普及九年义务教育，全面推进新农村新牧区建设，全面推进新农村新牧区建设。

六、扶贫开发工作中主要坚持原则

（一）坚持整村推进的原则。

积极实施整村推进，全面落实扶贫开发规划是新阶段扶贫开发工作的一个重要特征，也是一项新措施。

对现有的扶贫重点村，分轻重缓急，每年选定一批，逐年组织实施，分批分期整村脱贫。

规划、项目、资金都要服务和服从于整村推进的需要，集中人力、财力、物力，加大对重点村的扶持力度。

（二）坚持因地制宜的原则。

实事求是，因村因户制宜，不搞一刀切，不搞一个样板和模式，缺啥补啥，适宜发展啥就扶持啥，不搞瞎指挥，不搞乱摊派，不增加群众新的负担。

（三）坚持“三个基础”的原则。

即基础工作、基础条件和基础产业。

基础工作就是转观念，提素质，增信心，促发展，改旧习，树新风；基础条件就是改善生产生活条件；基础产业就是扶持增收项目，培育增收产业。

（四）坚持社会参与的原则。

动员全社会帮扶贫困地区和贫困人口是扶贫开发工作的一大特色和优势。

搞好社会扶贫工作，重点要抓好州县（市）两级定点扶贫工作。

在认真开展调查研究的基础上，选派帮扶干部到贫困村挂职，因村因户制宜，制定帮扶计划，落实帮扶措施。

要重视基础建设、生产结构调整、生产发展、市场建立、信息服务、人才培训、科技推广、产品销售和劳务输出。

真正做到扶真情，真扶贫。

（五）坚持项目到村到户的原则。

坚持项目、资金、培训、帮扶到村，覆盖到户。

要以扶贫项目、资金投放、科技培训、优惠政策、帮扶措施等为重点，逐个分解到村到户，落实到村到户。

（六）坚持部门配合，项目和资金统筹安排的原则。

加强对各类资金的整合，资金要捆绑使用，集中投放。

有关行业发展资金和社会帮扶资金也要向凄施整村推进的村倾斜，配套使用。

有关部门要备司其职，各尽其责，各记其功。

项目和资金管理渠道不乱。

（七）坚持政府主导，群众参与的原则。

因贫制宜，因村施策，分类指导。

贫困地区条件各异，差别较大，贫困户致贫的原因也不尽相同，必须结合实际，实行分类指导。

在工作重点上，从过去“饱肚子”向“挣票子”转变，以增收为核心，实现全面发展。

在扶持方式上，要认真分析贫困原因，因地因户因人制宜，坚持扶持方式多样化。

（八）坚持自然资源和人力资源开发并重的原则。

在继续完善生产生活条件，提高综合生产能力的同时，高度重视农牧民素质提高，加大适用技术和劳动技能培训。

七、“十一五”扶贫开发工作应采取的主要措施

（一）认真瞄准贫困群体。

对贫困人口和贫困村的扶持坚持区别对待，各有侧重。

对具有劳动能力的贫困人口，着力提高自我发展能力；对丧失劳动能力的贫困人口，着力于必要的救济救助。

对基础设施薄弱的贫困地区，着力于改善基础条件，为生产发展和增加收入创造必要的条件；对基础设施转为完善的贫困村，着力于帮助制订规划，完善思路，确定生产发展项目，产业促收。

（二）因地制宜实施整村推进扶贫开发。

在实施整村推进工作中，坚持公益性项目全村受益，生产性扶持项目兼顾一般农牧户，主要由贫困户受益。

坚持低收入贫困人口和绝对贫困人口有所区别和侧重，不搞一刀切，不搞平均主义。

列入全省扶贫开发规划的贫困人口按目前整村推进的方式进行扶持，对未列入规划的贫困村和贫困人口，参照目前整村推进形式予以扶持，州县财政按比例安排资金，搞生产性扶持，增加收入，基本解决温饱问题。

（三）扶贫开发项目缺乏专人管理，项目后续管理工作滞后。

实施项目的乡镇无固定的领导和管理干部。

项目建设时人人管、人人问，项目完成后无人管、无人问，项目后续管理工作跟不上，使各地制定的《扶贫开发整村推进项目后续管理制度》成为一句空话，造成实施的项目达不到预期效果。

（四）大力开展劳动力培训和转移。

加快贫困地区富余劳动力培训和转移，不仅可以增加收入，缓解贫困地区的生态压力，而且有利于提高贫困农牧民的综合素质。

要利用3—5年金管理办法》实施项目，对资金使用要加强审计监督，坚决防止被截留挪用。

（七）建立多渠道筹集扶贫开发资金的长效机制。

一是加大财政扶贫资金投入；二是增强群众劳动积累；三是建立扶贫基金，接受社会团体、民营企业和个人捐款，拓展扶贫资金来源渠道。

（八）建立健全扶贫开发工作的长效机制，切实加强对扶贫开发工作的领导。

要充分认识扶贫开发工作的长期性、艰巨性、建立长效工作机制；加强领导、抓好落实；把扶贫开发工作纳入国民经济和社会发展的总体规划之中。

八、不断完善扶贫开发政策，努力提高整体工作水平

（一）搞好“四个结合”。

在具体工作中扶贫开发工作要适应新形势，要与当前的农村的各项惠农政策、和谐社会建设、社会主义新农村建设和支援藏区发展项目相结合。

（二）打破扶贫开发规划限制，真正实现对贫困人口的扶持。

全省扶贫开发规划基本数据以2001年以准，贫困人口数据已过去五年时间，期间贫困村的基础条件发生了变化，昔日的贫困村和贫困人口经过几年的努力和发展变化，有些已经不再是贫困村和贫困人口；而过去不是贫困村和贫困人口的地方，因灾、因教、因病、因家庭变故或异地调迁而造成了新的贫困。

（三）制定能够严格区分和操作性强的贫困人口新的标准。

我省目前区分贫田人口的唯一指标是人均纯收入，对住房、固定资产、家庭用具、人均牲畜数量和耕地数量、耕地生产水平、劳务输出等指标未计算之内，很不科学。

况且，人均收入的统计涉及统计网络问题，覆盖面窄，统计不够精确；农牧户家庭的许多隐性收入也根本无法统计。

因此，在实际工作中造成了扶贫对象不准或扩大扶贫范围的问题，势必会发生绝对平均主义、户户受益、人人有份的现象。

为了加强工作的针对性和操作性，根据变化了的扶贫开发形势，建议省上提高贫困人口扶持标准和规范统计标准。

（四）提高牧区贫困户生产扶持标准。

在对天峻县、都兰县沟里乡和热水两乡的调研中，牧区的贫困户大多数既无牲畜、又无棚圈、围网栏等设施，是真正意义上的无畜户和少畜户。

全省现行的牧区扶持标准户均5000元的到户资金，购买牲畜搞不了围栏，修不了棚。

如购买了生产母畜，最多一户只能购买适龄生产母羊20只（每只最低按250元计算），形成不了畜群，还对饲养和管理造成了一定困难，而且效益也不明显，无形之中延长了扶贫周期。

通过与牧民群众的座谈和算账，如果解决温饱，人均牲畜必须达到30只羊单位以上，生产母畜必须达到20只羊单位以上，围栏草场户均不少于500亩，且有畜棚。

目前贫困户自我发展能力十分有限（信誉等级低，贷不了款），应提高牧区贫困户到户资金扶持标准，绝对贫困户和低收入贫困户有所区别，绝对贫困户每户l万元，低收入贫困户每户0．5万元。

（五）对已实施的整村推进进行二次补课。

海西州属于后发展地区，许多农村惠农政策如国家“八七”扶贫攻坚计划、青南牧区防灾基地建设、以工代赈资金、国家和省级定点帮扶、辽青对口支援等政策和项目“十五”期间和“十五”以前都未惠及，农牧区基础设施条件很差，欠账较多。

就牧区四配套来讲，青南牧区普及率近80％，海北州6096，我州不到28％。

2004年度和200．5年度实施的整村推进项目，因省上安排的资金量有限，下达村数和户数较多，资金使用只能安排生产性项目，未搞基础设施建设，整村推进村基础设施条件依然很差，完全没有达到整村推进的目标，迫切需要进行二次补课。

（六）扶贫开发机构和人员编制难以适应扶贫开发工作形势。

扶贫开发工作是一项长期性的工作任务，它政策性强，涉及范围广，工作任务重。

就目前我州的扶贫开发机构来讲，格尔木市挂靠市农牧局（兼管支持藏区发展，没有编制，工作人员从农牧局下属单位借调2名），都兰县挂靠县农牧局（工作人员五名借调，兼管农业综合开发），德令哈市挂靠农牧综合办公室（兼管农业综合开发和“莱蓝子”，2名事业编制，无机构，缺工作人员）；天峻县挂靠县畜牧局（兼管农业综合开发和支援藏区发展，一名工作人员，两名借调人员，无编制，无工作人员）。

临时机构、临时工作人员，工作人员少且不稳定的状况难以适应扶贫开发工作新形势。

（撰稿：

严瑷）