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菏泽市牡丹区土地利用总体规划

菏泽市牡丹区土地利用总体规划

（2006-2020年）

文本

菏泽市牡丹区人民政府

二O一二年十月

前言

为了深入贯彻科学发展观，落实十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，加快推进新型工业化和全面建设小康社会步伐，协调好耕地保护和建设用地保障的关系，更好地统筹土地资源的开发、利用、整治和保护，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，根据《菏泽市土地利用总体规划（2006-2020年）》，对《菏泽市牡丹区土地利用总体规划（1996-2010年）》进行修编，并按规定编制《菏泽市牡丹区土地利用总体规划（2006-2020年）》。

以下简称《规划》。

《规划》综合研究和确定规划期间土地利用战略和土地利用调控措施，统筹安排各类各区域用地，落实上级规划下达的各项任务和指标，以实现区域内土地资源的合理利用和优化配置。

《规划》以2005年为基期，规划近期年为2010年，以2020年为规划期末年。

规划范围为牡丹区行政管辖范围，包括14个乡（镇）和10个街道，总面积为1434.62平方公里。

《规划》是全区土地利用的依据和法定文件，任何单位和个人在规划期内使用土地和进行各项建设活动，均应符合本《规划》。

第一章规划背景

第一节区域概况

菏泽市牡丹区是菏泽市委、市政府所在地。

位于山东省西南部，黄河下游南岸，北纬30°39″—35°53″，东经114°48″—116°24″。

北靠鄄城，东接郓城、巨野，南邻定陶、曹县，西与东明相连，西北一隅濒临黄河，与河南濮阳市隔河相望。

东北距济南市240公里，距离北京750公里，土地总面积为1434.62平方公里。

本区位承接了菏泽市作为亚欧大陆桥和京九铁路交汇点，山东省重点发展的京九产业带和陆桥产业带连接点，国家东部地区与中西部地区结合点优势，未来将逐步打造成为苏鲁豫皖四省交界地区科学发展战略高地的制高点。

一、自然条件概况

本区气候宜人，物产丰富。

牡丹区属暖温带季风型大陆性气候，四季分明，雨热同季。

全年光照充足，热量丰富，温差较大，无霜期长，雨热匹配较好。

区内现有流域面积在30平方公里以上的河道23条，境内长度为424.25公里，有东鱼河北支、洙赵新河两个流域。

属东鱼河北支有王秀生河、金堤河、习屯河、南七里河、沙河、店子河、贾河，加东鱼河北支共8条，境内总长136.67公里；属洙赵新河流域的支流有丰产河、安兴河、徐河、七里河南支、洙水河等共15条，境内总长度为287.58公里。

全区地表水资源可利用量为2232万m3，地下水资源可利用量为17844万m3。

全区客水资源可利用量如下：

黄河水利委员会分配给刘庄引黄灌区的引黄水量为14000万m3；东明谢寨引黄闸年供给2000万m3，全区水资源可利用总量为36076万m3。

本区地下矿产资源丰富，已发现矿产资源13种，查明资源储量的有石油、天然气、煤、地热、地下水、矿泉水和砖瓦粘土7种。

其中石油、天然气是中原油田的重要组成部分。

含煤层主要有菏泽-曹县、鄄城-菏泽两个含煤预测区，预测资源量128.44亿吨。

牡丹区可划分为3个地热异常区，即菏泽市中心城区、佃户屯地区、沙土地区，地热梯度均大于3度，属于中低温地热田。

本区多年平均径流量9038.1万立方米，境内共有河道节制闸30座，在不造成涝灾的情况下，可一次拦蓄降水径流量1625.4万立方米。

境内有坑塘面积2444.5公顷，其中用于蓄水的坑塘1246公顷。

境内河道蓄水和坑塘蓄水，二者可利用量之和，为3193.4万立方米。

境内水资源可利用量等于地表水、地下水、客水的可利用量之和，为52234.7万立方米。

本区拥有丰富的旅游资源，根据我国现行的《旅游资源分类、调查与评价》标准，牡丹区旅游资源共有水域风光、生物景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游产品、人文现象6大类，90个旅游资源单位。

二、经济发展概况

近年来我区综合经济实力迅速发展，特别是在从2000至2005年的6年中，牡丹区GDP增速明显，经济效应不断提高，三产结构趋向合理，整体实力明显增强，经济发展速度上升了一个新台阶，进入了新一轮高速增长的扩张期。

2005年实现生产总值881876万元，是2000年的2.24倍，近几年牡丹区经济增长势头强劲，形势喜人。

2005年第一产业增加值达到182909万元，“十五”期间年均增长超过6%。

第二产业增加值378082万元，第二产业增加值占国内生产总值的比重为42.9%。

第三产业实现增加值18.26亿元，社会消费品零售额38.15亿元，“十五”年均分别增长15.9%和16.3%，集市贸易成交额达到80亿元，比2000年增加2.45倍。

我区五年累计完成固定资产投资128亿元，“十五”期间年均增长41.4%，是“九五”投资总量的4.3倍。

2005年我区城镇居民人均可支配收入超过7300元，农民人均纯收入超过3000元，比2000年分别增加约2000元和900元，“十五”期间年均分别增长达到8%和7%左右。

在本轮规划期间，本区将以打造鲁南经济带关键的制造、能源化工、旅游、商贸旅游、物流等产业发展基地为战略目标，通过发展以提高城市竞争力为核心的产业集群、空间集聚为导向的城市化、脆弱资源保护为前提的可持续发展，大力推进城市化和工业化进程，促进社会、经济和生态效益的全面提升。

第二节上轮规划实施评价

《菏泽市牡丹区土地利用总体规划（1996－2010年）》（以下简称上轮《规划》）是1999年经山东省人民政府批准实施的。

1997年以来，区委、区政府和国土资源行政主管部门严格实施现行规划，努力根据规划保护耕地、节约用地，不断提高用地效益和集约利用水平，取得了规划的预期效益。

一、主要指标执行情况

（一）建设用地规模。

上轮规划确定全区2010年建设用地规模30914.14公顷，2005年全区建设用地规模为28705公顷。

（二）基本农田。

上轮规划中全区2010年耕地保有量为97846.73公顷，基本农田保护面积为83786公顷，保护率为86%。

2005年牡丹区实际耕地面积为95428公顷，基本农田保护面积为83786公顷，保护率为87.80%。

（三）耕地保有量。

1996年底全区耕地保有量总面积97424.75公顷，按照上轮土地利用总体规划，到2010年全区耕地保有量为97846.73公顷。

2005年底全区耕地面积为95428公顷，比规划目标减少2418.73公顷，完成规划目标的97.53%。

（四）补充耕地。

上轮规划确定1996-2010年补充耕地指标为1575.31公顷，其中土地整理1145.31公顷，开发复垦430.00公顷。

自1997年规划实施以来，全区通过土地整理复垦开发增加耕地已完成补充耕地的规划指标。

二、规划实施成效

牡丹区上轮规划较好地控制和引导了城市建设用地总量和类型结构的发展变化，保障了支柱产业的用地需求，遏制了违法用地的蔓延势头，促进了产业结构的优化和用地效益的提升，为经济社会的发展提供了重要保障。

（一）实施效益总体评价

上轮规划的实施从多个方面对土地利用产生了影响。

它通过土地用途管制制度、耕地占补平衡政策和土地开发整理政策，不仅有效保护了耕地，特别是基本农田，而且在显化土地资产价值、控制建设占用耕地的同时，保障了国民经济健康稳步发展，取得了显著的综合效益。

与此同时，上轮规划还强化了规划的法律地位和按规划用地的意识，使土地利用管理的力度大大加强。

（二）社会效益评价

上轮规划通过配合城市建设、体现人文关怀等举措，极大推动了本区软、硬件环境的建设，有效缓解了拥挤、污染等城市问题，显著改善了本区的人居环境，塑造了具有城市空间形象。

同时为高素质人才提供了充分的发展空间，形成了融洽的社会氛围，使社会各阶层各安其居，各乐其业；使本区成为区域内最适合居住、最适合创业的城市。

（三）经济效益评价

上轮规划通过指导土地供应、改变土地管理模式及采用土地整理等手段，有效地控制了本区城市建设用地规模总量，引导了建设用地类型结构的发展变化，保障了支柱产业的用地需求，遏制了违法用地蔓延的势头，促进了产业结构的优化和用地效益的提升，有效地实现了城市建设用地节约与集约利用，为城市又好又快地发展提供了根本保证。

（四）生态效益评价

上轮规划通过切实保护农用地、明确生态用地保护、加强生态环境建设和预防地质灾害等举措，有效地改善了城市的生态功能、提高了城市环境质量和保障了城市安全。

三、上轮规划实施存在的问题

用地指标与需求矛盾较大。

由于规划期内经济发展快，上一轮规划建设用地指标与经济社会发展的要求相比明显偏少，与工业化、城市化快速发展的需求存在较大差异，导致建设用地指标供应不足。

规划多次调整影响规划的权威性和严肃性。

上轮规划的方案编制以刚性为主，弹性不足，对土地利用变化缺乏适应性，规划的用地位置与实际项目选址要求不太相符的现象较普遍。

规划方案的前瞻性不够。

由于对规划期内影响经济发展的可能变化因素考虑不足，预留的用地空间不足导致对土地利用的需求缺乏适应性，导致实施时缺乏必须的弹性而出现较大困难。

第三节土地利用现状及特点

一、2009年第二次全国土地调查土地利用现状

2009年第二次全国土地调查全区土地调查控制面积142823.1公顷。

农用地110551.31公顷，占土地总面积的77.4%；其中耕地95056.36公顷，占土地总面积的66.56%；园地792.12公顷，占土地总面积的0.55%；林地5412.69公顷，占土地总面积的3.79%；其他农用地9290.14公顷，占土地总面积的6.5%。

建设用地29878.58公顷，占土地总面积的20.92%。

城乡建设用地26201.3公顷，占土地总面积的18.35%；其中城镇用地7322.59公顷，占土地总面积的5.13%；农村居民点用地17756.51公顷，占土地总面积的12.43%；独立工矿用地1122.2公顷，占土地总面积的0.79%；交通水利用地3604.14公顷，占土地总面积的2.52%。

其他建设用地73.14公顷，占土地总面积的0.05%。

其他土地2393.21公顷，占土地总面积的1.68%。

其中水域2070.86公顷，占土地总面积的1.45%；自然保留地322.35公顷，占土地总面积的0.23%。

耕地在区内范围分布广泛，耕地质量起伏不大，乡（镇、街道）之间以沙土镇耕地保有量最大。

园地主要分布在牡丹街道与岳程街道,林地主要分布在沙土镇和岳程街道。

居民点及工矿用地主要分布中心城区，城镇居民点多呈块状，布局受地形影响不大。

二、土地利用特点

（一）地貌单一，属于典型的平原地区。

全区范围内地势平坦，土层深厚、土壤肥沃，自然灾害较少。

土地利用类型以农用地为主，绝大部分为耕地，林地多为速生林。

（二）建设用地规模呈逐年增长趋势。

随着全区经济快速发展，产业结构中二三产业比重不断提高，城市和基础设施建设扩展迅速，建设用地呈增长趋势。

（三）土地利用程度较高，后备资源匮乏。

2005年全区土地利用率达到97.81%，条件优越的可利用土地基本已经被开发。

其他土地面积为3147公顷，且主要集中在水域等利用难度较大的地类中。

三、土地利用存在的问题

（一）经济发展迅速，人地矛盾突出

“十五”期间全区GDP以每年超过10%的增速发展，经济建设对建设用地的需求逐步加大，而2005年人均耕地面积仅为0.07公顷，人地矛盾日益突出。

（二）农村居民点布局分散，用地较粗放

村庄布局分散，占地面积大，闲置土地和空闲宅基地面积大，部分村还不同程度存在着“一户多宅”现象。

2005年全区农村居民点面积为17692公顷，人均农村居民点用地为237平方米。

（三）建设用地集约利用程度不高

2005年全区建设用地规模为28705公顷，人均建设用地规模为205平方米，人均指标较大。

部分企业规模偏小，容积率低，土地利用率和产出水平有待提升。

第四节土地利用面临的机遇和挑战

从2006年到2020年，是本区经济社会实现跨越式发展的重要机遇期。

全区国民经济和社会发展既面临加快发展的全新战略机遇，又面临重大的战略转型任务。

综合分析基础条件和发展趋势等因素，预计规划期间，全区仍将保持较高的投资水平，继续拉动全区经济的快速增长。

本区地理区位和资源禀赋等方面的优势，以及经济全球化、产业结构升级、增长方式转变的内在动力，为土地利用结构和布局调整，转变土地利用方式、提高土地利用效益，改革土地资源配置机制、加强土地管理在宏观调控中的作用，提供了前所未有的机遇。

但是，作为菏泽市的中心城市，也存在着土地供需矛盾加剧、土地生态保护压力大等诸多问题，土地利用和管理正面临以下挑战：

一、严格控制建设用地规模与大量刚性建设用地需求的矛盾更加突出

全面建设小康社会和基本实现现代化需要抓住国内外产业转移的机遇，继续发展经济、完善城乡社会设施、进一步改善生态环境，必然需要增加必要的建设发展用地。

同时，大量增加的人口势必增大居住和公共设施用地需求。

因此，在国家严格控制建设用地规模的前提下，全区未来经济发展将面临着严重的资源制约，尤其是土地资源瓶颈更加突出，耕地保护与建设用地短缺之间的矛盾更加尖锐。

二、建设用地节约和集约利用任务更加艰巨

当前，全区正处于经济社会快速发展阶段，各项建设对用地的需求与全区建设用地指标的短缺形成了尖锐的矛盾。

长期以来，粗放型的经济增长方式给本区土地利用带来了巨大压力。

全区建设用地的不集约主要表现在现有建设用地低效、分散、重复建设等现象比较普遍；城镇内部土地利用结构不尽合理，乡（镇）之间缺乏有效分工与协作，由此带来了产业结构的单一性和土地利用重复性；村镇建设中单一和无序，农村居民点建新不拆旧形成了农村建设用地分散。

全区要通过本轮土地利用规划修编，制定土地利用结构调整方案，优化城乡建设用地，积极推行农村建设用地整治挖潜（挂钩）政策，形成良好的土地利用格局，促进建设用地集约和节约利用。

三、耕地保护形势更加严峻

全区耕地后备资源少，补充耕地压力大，受客观条件制约，未来可补充耕地的量不会太大。

而规划期内全区用由高速经济增长的产生的引致需求将会持续增加，未来耕地保护的形势更加。

而开发利用粗放、违规违法仍然等部分不确定因素，一定程度上又增加了耕地保护的难度。

四、土地生态建设和环境保护任务更加繁重

规划期内，我区部分在土地生态起着重要作用的林地、湖泊和植被等在迅速城市化中将会受到破坏，丧失了其原有的储水、防风、固土、调温、保湿的生态功能，打破了土地的生态平衡，维持土地生态平衡需要付出比以往更多的努力。

同时伴随着城乡经济的迅速发展，带来经济效益增长的同时，全区环境污染压力也日益加重。

整体环境保护的压力将会对土地生态产生重大影响，中心城区等水、固体等可转移的废弃物逐步被人为集聚到城市郊区的土地，土地生态建设任务更加繁重。

第二章战略与目标

第一节指导原则

规划期内全区正处于工业化、城镇化快速发展阶段，建设用地供需矛盾突出，保护耕地特别是基本农田的形势日趋严峻。

规划编制必须坚持以下基本原则：

一、保护优先原则

按照严格保护耕地，特别是基本农田的要求，实现基本农田数量不减少、质量有提升的目标。

协调好土地利用与生态环境建设，切实改善土地生态环境。

二、保障发展原则

本区基础设施和区位条件不断改善，在鲁南经济带建设和菏泽市科学发展战略高地打造中具有优势。

因此，规划应当切实保障各项建设所需的必要用地，促进经济社会的更快发展。

三、优化结构原则

按照工业化、城镇化发展方向和进程，优化城乡用地结构，整合主城与各城镇之间的用地布局，整合区域重大基础设施用地和产业发展用地。

新增建设用地必须与产业结构优化和升级相协调，与农村人口向城镇和中心村转移相协调。

四、节约集约原则

按照建设节约型社会的要求，对建设用地安排从严从紧、有保有压。

合理确定城镇新增用地规模，切实盘活存量用地，优先保障重点建设项目用地，限制小城镇和村庄盲目扩张建设，提高土地节约集约利用水平。

五、因地制宜原则

从长远和全局的目标出发，重点安排好近期耕地、建设用地和生态环境保护用地。

根据土地资源的空间分布，按照不同的土地类型进行不同的开发整治和综合利用。

第二节土地利用战略

以科学发展观为统领，以建设绿色城区和全面建设小康社会、构建和谐社会为目标，按照新型城镇化和新型工业化的要求，优化城乡用地结构和空间布局，显著提升土地利用的规模效益和集聚效益，打造鲁南经济带关键的制造、能源化工、旅游、商贸旅游、物流等产业发展基地，实现服务大菏泽，建设新牡丹功能。

一、土地利用战略方向

（一）保护优先，适地适用

加强对生态敏感用地和风景旅游用地资源的特殊保护，对自然保护用地区、生态敏感用地区、生态公益林用地区、地质灾害高易发用地区、饮用水保护用地区、生态湿地区、生态修复用地区等用地资源进行特殊保护，严禁进行大规模土地开发。

建立耕地特别是基本农田保护工程，坚持严格的土地用途管制制度，执行最严格的耕地特别是基本农田保护制度，不断提高耕地质量和生产能力。

（二）优化用地布局和结构，提高用地产出

城市用地布局坚持生态优先和集中紧凑发展，依托重点城镇，进行经济开发区和高新技术产业区的整合和重构，优化调整区域产业布局，重点突出经济开发区的化工以及高新技术产业区的生物医药特色，形成“一城、四带、三区、五园、八片”的布局结构。

按照打造苏鲁豫皖四省交界地区科学发展战略高地的发展战略，大力推进新型工业化进程，不断提高工业用地效益。

（三）节约集约利用土地

按照减量化的原则，严格控制各项建设活动对农用地特别是耕地的占用，有效减少对自然生态用地的侵占，切实降低经济社会发展的土地资源代价。

到2010年和2020年，单位固定资产投资占用土地面积分别下降30％和50％。

推广有利于集约利用的用地配置模式，引导居住、工业等用地的相对集中布局，鼓励以交通为导向的城镇用地开发模式，促进城乡居民点和工矿用地紧凑发展。

严格限制超前、超标准建设，减少重复建设。

发展节地型产业和技术。

优先发展资本、技术和劳动密集型产业，限制土地密集型产业发展。

鼓励创新城镇土地立体利用模式，适度提高城乡建设用地容积率，提高道路等基础设施整体配套水平。

（四）统筹城乡用地发展，提高农村用地效益

大力推进种植业、养殖业的基地建设，整合土地利用，为规模化生产创造条件。

要按各基地性质，集中连片发展，形成生态循环的产业链。

加大城镇、乡（镇）村用地整合力度，大力推进农村居民点用地整理，使农村向现代乡村社区方向发展。

（五）土地生产能力显著提高，土地生态环境明显改善

大力推进土地综合整理复垦开发。

继续实施以基本农田整理、中低产田改造、农村居民点和废弃地复垦等为主要内容的土地开发利用工程，使土地生产能力显著提高。

切实改善土地生态环境，防治土地退化，建立环境友好型的土地利用模式，保障土地资源可持续利用，统筹人地和谐发展。

二、土地利用战略重点

（一）增强中心城区用地功能

中心城区用地以赵王河为轴，在赵王河两侧从北向南依次布置市级行政中心、文化中心、商务中心。

发挥市级行政中心、文化中心与商务中心的辐射功能，集约节约利用三大中心周边各类土地，特别重视促进现有商业设施提升档次，整合周边用地，并向东西延伸，形成以中华路为核心的市级商业金融服务中心。

（二）、加快开发区基础设施建设，提升开发区用地的集聚规模

优先满足菏泽经济开发区基础建设土地需求，打造位于京九铁路和新石铁路十字交汇处的菏泽市经济发展引擎。

统筹安排丹阳、岳程、佃户屯三个街道耕地保护与建设用地需求，在原来开发区基础上规划建设新区基础设施。

本着布局园区化，园区城市化的原则，为充分体现园区效应，合理配置区内的工业园区、行政办公区、居住小区和市政用地。

以广州路、上海路、南京路等为纵，以黄河路、长江路、中华路、丹阳路等为横，沿着“10纵11横”的新区路网集聚布局煤化工、石油化工、农产品加工等产业。

2006-2020期间开发区重点发展新型建材工业园、新材料工业园、生物医药工业园、加工贸易工业园、食品工业园、电子信息工业园、环保工业园、林材加工工业园、化工工业园、轻纺工业园十大工业园区。

（三）促进旅游用地开发

重点满足曹州牡丹园、黄河文化休闲旅游和帝尧文化景区旅游用地需求。

以旅游用地布局开发为契机，调整优化中华祖源景区、牡丹生态游憩区建设，以旅游用地开发配合全区建设中国牡丹城、平原林都。

（四）加大土地利用结构和布局调整

按照有利生产、方便生活、促进就业、节约用地、保护环境的原则，打破城乡和行业用地分割局面，统一规划城乡用地空间。

坚持按照促进健康城镇化、走新型工业化道路和建设社会主义新农村的要求，统筹安排城乡建设用地，优化用地结构，因地制宜调整用地布局，切实改善城乡用地关系。

坚持以信息化带动工业化，以高技术和先进适用技术改造传统产业，以自主创新提升产业技术水平，大力发展高新技术产业，按照土地利用基地化、大型化、一体化的发展方向，初步建成全区竞争力强、特色鲜明的产业基地。

第三节规划目标

规划期内全区土地利用的总体目标是以保护耕地资源和生态环境为核心，统筹供给和需求的关系，通过控制总量、优化结构、盘活存量和挖掘潜力，提高土地节约和集约利用水平，形成“人口向城镇集中，工业向园区集中，住宅向社区集中”的土地利用格局，实现土地资源优化配置和高效利用，创建环境优美、生态健康的用地条件，促进经济社会的又好又快发展。

本规划具体目标如下：

一、严格保护耕地特别是基本农田。

耕地质量不断改善，粮食综合生产能力稳步提高。

2010年耕地保有量达95242公顷；2020年耕地保有量达94342公顷。

规划期基本农田保护面积74434公顷。

二、合理调整农用地结构和布局。

促进农业的规模化和专业化生产，促进农业发展、农民增收和农村繁荣，园地面积略有增加，林地面积不断增加。

到2010年，全区园地面积为2313公顷，林地面积为6424公顷；到2020年园地面积为2321公顷，林地面积为6424公顷。

三、控制建设用地规模。

到2010年和2020年，建设用地总规模分别控制在30103公顷与34709.6公顷。

四、控制建设用地增量，盘活建设用地存量。

建设用地由外延式增长向内涵挖潜转变，土地节约和集约利用水平明显提高。

2006－2010年建设用地增量控制在3201公顷；2006－2020年建设用地增量控制在5924公顷。

五、优化城乡用地结构和布局。

建设用地利用效率显著提高，2010年城乡建设用地控制在24699公顷，其中城镇工矿用地8002公顷；2020年城乡建设用地控制在28188公顷，其中城镇工矿用地12810公顷。

人均城镇工矿用地2010年控制在118平方米以内，2020年控制在117平方米以内。

六、交通、水利、能源等基础设施用地得到优先保障。

国民经济和社会发展规划所确定的其他重点建设项目用地得到充分保障。

规划期间交通、水利及其他用地规模，2010年为5404公顷，2020年为6521.6公顷。

七、优化工业产业用地布局。

引导工业企业向园区和示范基地集中，重点培育医药化工、机械电子业，巩固提升食品加工、林木加工、纺织服装业，突出发展能源化工业，切实保障优势产业的用地供给，形成优势产业集群。

八、促进城乡统筹发展。

合理安排社会主义新农村建设用地，实施农村建设用地整治挖潜（挂钩）政策，鼓励并加强农村居民点用地的整理和复垦。

九、全面推进土地整理复垦。

规划期间，宜耕土地后备资源得到适度开发，重点开展土地整理复垦。

按照建设占用耕地与整理复垦开发补充耕地相平衡的原则，至2010年补充耕地1986公顷；至2020年补充耕地5313公顷。

十、全面推进开展土地整治。

2010年农村建设用地整治挖潜（挂钩）规模达到1369公顷，2020年达到4681公顷。

土地利用总体规划修编与二次调查衔接后规划目标

根据国土资源部土地利用总体规划修编与二次调查衔接工作的统一部署，我区对土地利用总