新形式下基础设施项目融资模式建议.docx
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新形式下基础设施项目融资模式建议
新形式下基础设施项目融资模式建议
二〇二〇年一月
前言
平台公司是地方政府进行融资的重要载体，长期以来依托政府信用，为地方政府筹集了大量资金，对推进地方基础设施建设、新型城镇化、产业经济和社会发展做出了巨大贡献。
自2014年国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）以来，国家及部委层面发布了系列文件（详见附件）深入改革我国政府投融资体制，严控地方债务，并明确要求取消平台公司的政府融资功能，厘清政府和平台的责任边界，建立更加公开、透明、多元的政府融资供给体系。
在此新形势下，平台公司融资与政府信用切割，平台公司的政府融资职能被快速剥离，平台公司由“融资任务”向“投资责任”的转变需求越发强烈；银行等金融机构监管指标和资本约束增多，投资意愿和配置风格更趋向保守，流动性偏好明显上升；地方平台公司由于资质低、收益性资产少、实体项目少、综合能力弱，在缺少政府背书情况下融资更加困难，难以与银行的供给模式相匹配，形成平台公司“融资难”与金融机构“放款难”矛盾，致使近年基础设施投资建设放缓。
为此，结合我市实际情况，对当前平台公司可行的融资模式进行梳理，对基础设施项目进行识别和收益策划，并提出政策上可行的操作模式，为地方平台公司融资提供决策参考。
一、当前可行融资模式梳理
（一）财政拨款
国发[2014]43号文发布后，平台公司的政府融资职能被剥离，不能再依托政府信用方式进行融资。
对于非经营性的纯公益项目的投资建设，由政府发行政府债券，由地方财政直接承担偿债责任。
政府须与平台公司签订正式合约，委托平台公司代建并拨付建设资金。
（二）政府购买服务
财预[2017]87号文严禁以政府购买服务名义变相采购建设工程，政府投资的工程需按《政府采购法》和《招标投标法》的规定和流程实施，但对于国家支持的两个领域（棚改和异地扶贫搬迁）涉及的政府购买服务事项不在禁止范围内，平台公司允许以购买服务的应收账款向银行融资。
（三）项目融资
项目融资是指以项目名义向金融机构筹措资金，以项目营运收入承担债务偿还责任的融资形式。
对于经营性项目，由于其具有较好的收益来源，特别适用于项目融资，如停车场、垃圾处理厂、污水处理厂、自来水厂的建设运营等。
（四）公司融资
公司融资是以公司作为项目发起人向金融机构筹措资金，以公司的所有资产及收益作为偿还来源的融资形式，适用于资产多、营业收入较高、收益稳定、实力强的平台公司进行非经营性或准经营性项目投资建设融资。
（五）PPP模式
财政部自2017年底开始对不符合规范的PPP项目进行集中清退以来，PPP项目发展有所放缓，但PPP仍然是我国基础设施建设提速增质的重要模式，并在国办发[2018]101号文中得到体现：
“鼓励地方政府依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目”。
二、地方平台公司融资模式建议
（一）非经营性（纯公益性）项目采取政府投资
基础设施项目一般分为经营性项目、准经营性项目及非经营性项目（纯公益性项目）。
传统模式下纯公益性项目的建设由政府平台公司负责融资建设，建成后移交给政府或相关部门。
但随着《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）的发布，平台公司的政府融资职能被剥离，传统模式不再适用。
纯公益性项目本身不具有任何收益，无市场化经营条件，仅凭项目本身无法向金融机构融资，项目融资、公司融资均不可行。
项目的建设资金应由地方政府依法合规发行一般债券融资，以一般公共预算收入偿还。
政府可以合同形式委托平台公司进行代建。
政府直接发债融资进行项目建设的显著特点是责任主体为本级政府，实行限额管理并纳入财政预算。
该方式缺陷在于：
一是额度有限，须按国家下达的限额举借债务，并列入本级预算；二是仅依靠政府直接投资且项目无收益来源，将给地方财政带来较大压力；三是依靠政府财政进行基础建设仍然是“看菜吃饭、量体裁衣”，不能发挥杠杆作用，难以满足基建提速要求。
（二）合理利用政府购买服务进行银行贷款
按照《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，政府购买服务是指把政府直接提供的一部分服务事项，按一定方式程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用，是一种“先走预算，再掏钱买服务”的行为，严格上讲并非一种融资模式。
过去地方政府有意绕开有关规定，将各种政府购买工程设法打包成“政府购买服务”，并以“单一来源采购”方式确定平台公司为承接主体，平台公司再以对政府的应收账款向金融机构融资，进行变相举债。
对此，《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围，将“建设工程与服务打包”等七大类内容排除在外。
但文件同时指出“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。
”也即，棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的工程建设，不受87号文的约束。
因此，对于棚户区改造、易地扶贫搬迁类项目，政府仍可以向平台公司购买服务，平台公司再以协议中对政府的应收账款向银行融资。
1、项目运行模式
地方政府先与平台公司签订《政府购买服务协议》，平台公司以协议中对政府的应收账款向政策性银行贷款，并作为投资主体实施棚户区改造和易地扶贫搬迁类项目建设，政府向平台公司支付购买服务款；平台公司作为实际还款主体，将纳入财政预算的采购资金作为银行资金的还款来源。
2、项目收益来源
政府补助：
针对棚改和易地扶贫搬迁项目涉及到的征地拆迁服务、安置住房筹集、公益性基础设施建设等进行政府购买服务，政府根据合同约定支付费用，来源为地方财政一般预算内资金。
（三）叠加融合为经营性综合项目进行项目融资
通过合理设计策划，将经营性项目、准经营性项目及非经营性项目进行融合叠加，比如将公益项目与有关产业（旅游、医养、地产、农业等）进行融合，多个项目合理“打包”为一个综合性项目，并通过优化调整经营性内容与非经营性内容的组成和占比，使综合性项目自身净收益能够覆盖项目的还本付息，以满足金融机构贷款要求。
1、项目运作模式
平台公司根据区县规划建设的基础设施项目库及相关产业发展规划，遴选出符合金融机构政策支持范围的相关项目，并优化组合出具有一定收益的综合性项目，保证项目自身收益满足贷款要求。
平台公司作为项目的投资、建设、运营主体及债务人，以项目综合收益作为主要还款来源，同时考虑到项目包含部分公益性内容，政府应考虑在运营期给予一定的运营维护补贴。
2、项目收益来源
经营性收入：
标准化厂房及配套办公商业出租、物流园区仓库出租、园区物业管理收入、停车场租售、污水处理收费、垃圾收运收费、文体场馆收费、广告收入。
产业发展收入：
与项目建设内容相结合，发展生态农业（蔬菜基地、生态果园、农产品电商、田园综合体等），生态旅游（体验式设施、景区门票、、酒店、客栈、配套商业等）、医疗康养（疗养院、养老院、老年公寓等）、土地一二级联动开发（会议中心、体育设施、度假公寓、别墅地产等）等所形成的收入。
政府补助：
综合性项目中的公益性事业的经营和维护采用政府购买服务，所需的运营及维护费用由财政补贴。
（四）做优做强平台公司进行公司融资
区县平台公司是地方基础设施建设和投融资主体，总体而言资产规模较小、综合能力弱、可运作资源少、营业收入和净利润情况不佳、治理结构不规范。
当前，平台公司由“融资任务”向“投资责任”的转型的迫切性加剧，一方面需要地方政府进行资源整合，将区域中能产生稳定的现金流的存量经营性资产（如收费性公路、供水、污水处理、廉租房、城市公交、停车场等公用事业的专营权）打包注入拟重点打造的平台公司，增加公司经营性收入和净利润；另一方面平台公司自身可利用企业盈余资金开展产业投资，实现业务经营多元化，提升市场化运营能力和竞争力，促使公司向综合性、经营性融资平台发展，壮大平台公司综合实力。
通过平台公司市场化转型后，平台公司自身具有良好的业务盈利及现金偿还能力，能实现自身融资的可持续性，建立自身造血功能，最终完成平台公司“资产整合-资产运作-资本运作-项目资源的综合配置”的链式运作。
在此基础上，平台公司进行公益性项目（或综合性项目）的投资建设时，采取公司融资形式，平台公司作为投资主体向金融机构贷款，以公司的整体经营性收益作为还款来源。
1、项目运作模式
政府将存量经营性资产进行优化整合并入平台公司，并在重点资源及产业发展项目上给予政策支持，增加平台公司市场化能力。
在进行公益性项目建设时，由平台公司负责投资建设，政府向平台公司购买项目的经营维护服务，平台公司作为融资主体向银行等金融机构贷款，并以平台公司的整体收益作为还款来源。
2、项目收益来源
存量经营性项目收入：
如既有的道路收费、供水收入、污水处理收入、廉租房出租收入、停车场收入、广告收入等。
新建项目经营收入：
标准化厂房及配套办公商业出租、物流园区仓库出租、园区物业管理收入、停车场租售、污水处理收费、垃圾收运收费、文体场馆收费、广告收入。
产业发展收入：
与项目建设内容相结合，发展生态农业（蔬菜基地、生态果园、农产品电商、田园综合体等），生态旅游（体验式设施、景区门票、、酒店、客栈、配套商业等）、医疗康养（疗养院、养老院、老年公寓等）、土地一二级联动开发（会议中心、体育设施、度假公寓、别墅地产等）等所形成的收入。
政府补助：
综合性项目中的公益性事业的经营和维护采用政府购买服务，所需的运营及维护费用由财政补贴。
（五）“存新兼顾”进一步深挖广推PPP
在《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2018]43号）正式提出推广使用政府和社会资本合作模式（PPP）后，国家及相关部委先后发布了系列文件鼓励在能源、交通运输、水利、环保、农林、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域推广PPP模式。
PPP的快速发展对地方债务调控起到了积极作用。
近年来，财政部开始规范PPP项目，促使PPP行业发展从“走量”向“重质、可持续”进行转变。
国办发[2018]101号文提出“鼓励地方依法合规采用PPP等方式，撬动社会资本特别是民间投资投入补短板重大项目”，这对PPP项目的筹备及落地实施启动积极推动作用，未来PPP仍然是我国基础设施建设提速增质的重要模式。
目前我市PPP项目投资总额不高，距离财政10%的支出红线还较远，推行PPP项目还有很大空间。
部分区县政府往往碍于“规范严格、流程复杂、落地周期长”等原因对PPP项目缺乏“激情”。
未来我市基础设施类PPP项目发展潜力还有待进一步释放。
同时银行等金融机构也应发挥自身优势，主动参与区县PPP项目前期策划及筹备工作。
比如，农发行作为政策性银行，对于国家重点扶植的基础设施项目（如水利、新型城镇化、棚改、生态建设和环境保护等）能进行特殊信贷支持，具有贷款期长、贷款利率低的融资优势。
农发行可根据信贷业务产品，发挥自身优势，提前介入并主动帮助各区县做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，促成更多PPP项目成熟落地。
1、项目运作模式
PPP项目具有多种建设模式，如BOT、TOT、ROT、BOO、TBOT等，考虑到政府拟建的项目多为非经营性或准经营性基础设施项目，项目收益较少，建议采用TBOT（转让-建设-经营-移交）模式。
TBOT模式是将TOT和BOT结合起来的一种新型补偿融资模式，其以BOT为主促进新的基础设施建设，以TOT为辅作为BOT模式的经济补偿。
该模式的显著优势是可利用有明显经济效益的基础设施项目（现存）来带动准经营性或非经营性基础设施项目（待建）发展，既满足了政府对待建基础设施的需要，又减轻了政府出资新建基础设施的财政负担。
具体表现为政府授权平台公司与社会资本共同成立合资公司，政府实施机构与项目公司签署PPP特许经营权协议，协调银行向项目公司贷款，项目公司以融资资金及自有资本金进行BOT项目（待建项目）的建设及运营，同时还负责TOT项目（现存项目）的运营。
项目公司以TOT项目收入、BOT项目收入、可行性缺口补助（当TOT及BOT收入不能满足要求社会资本投资要求时，才考虑可行性缺口补助）作为还款来源。
在达到特许经营年限后，项目公司将TOT及BOT项目打包移交给政府。
2、项目收益来源
存量项目（TOT）经营收入：
即存量项目收入，如收费性公路收入、供水收入、污水处理收入、廉租房出租收入、标准化厂房及配套办公商业出租、停车场收入等。
新建项目（BOT）经营收入：
垃圾收运收费、供水收费、文体场馆收费、广告收入等。
可行性缺口补助：
当经营收入不足以覆盖投资、经营成本及合理回报部分，由政府进行补贴。
附表
2014年以来关于防范地方债务、规范融资的政策文件
序号
时间
名称
政策内容
1
2014-10
《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）
⏹剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。
⏹地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。
2
2015-12
《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）
⏹推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过PPP、政府购买服务等措施予以支持。
3
2017-04
《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）
⏹不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
⏹政府不得干预金融机构正常经营行为；金融机构不得要求或接受政府任何形式担保。
4
2017-05
《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）
⏹严格按照规定范围实施政府购买服务，不得通过政府购买服务向金融机构、非金融机构进行融资。
⏹不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
5
2018-02
《关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知》（财金[2018]194号）
⏹严禁将公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等公益性资产及储备土地使用权计入申报企业资产。
⏹纯公益性项目不得作为募投项目申报企业债券。
6
2018-03
《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）
⏹不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。
⏹国有金融企业向参与地方建设的地方平台公司或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查。
⏹不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
7
2018-03
《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预[2018]34号）
⏹依法规范地方政府债务限额管理和预算管理，建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制。
8
2018-08
《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）
未公开
9
2018-08
《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号）
⏹未公开（中央对地方政府债务“终身问责、倒查责任”的要求全面落地）
10
2018-09
《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》国办发[2018]101号
⏹加大对脱贫攻坚、铁路、公路及水运、机场、水利、能源、农业农村、生态环保和社会民生等九大领域补短板力度。
⏹支持政策性银行结合各自职能定位和业务范围加大相关支持力度。
⏹支持转型中的融资平台公司和转型后市场化运作的国有企业，依法合规承接政府公益性项目，实行市场化经营、自负盈亏，地方政府以出资额为限承担责任。
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