城管综合执法的困境和对策.docx

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城管综合执法的困境和对策

公共行政学课程论文

学院：

公共管理学院

专业：

行政管理

班级：

行政1301

学　号：

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二○一五年六月

城管综合执法的困境和对策

摘要：

近年来，城管暴力执法的新闻屡见不鲜。

相对集中行政处罚权在我国经过了十几年的发展，慢慢的开始显现出其在诸多方面的问题，权责不明确，制度不合理，执法不文明，这些从根本上对城管制度提出了挑战。

这些问题背后都有其存在的内在原因，我们弄明白这些原因后，就可以对症下药，解决这些问题。

关键词：

相对集中行政处罚权；综合执法；管理；监督

一、城管综合执法

（一）概念

1996年3月17日，第八届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》，标志着相对集中行政处罚权制度的建立。

相对集中行政处罚权制度是指将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权的法律制度。

在我国，目前综合行政执法和相对集中行政处罚权并没有较大意义上的区别，虽然在2000年，国务院法制办提出“今后不再使用城市管理综合执法概念，统一使用相对集中行政处罚权并在全国推广试点工作”，但是由于两者之间至今没有完全区分开来，所以我们一般把两者等同使用。

综合行政执法也就是将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，而这一行政机关往往就是城市管理综合行政执法局，也就是我们所说的“城管”。

（二）历史

第一阶段：

建立阶段

1996年《行政处罚法》颁布。

1996年4月15日，国务院在《关于贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》中明确要求：

“各级地方人民政府及其部门的法制工作机构要根据本级政府或者本部门的统一部署，具体组织，承担对行政处罚的监督检查工作。

”国务院法制办在1997年3月7日同意北京市人民政府办公厅《关于开展城市管理综合执法试点工作的函》中提出的试点方案，在宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工作。

至此，相对集中行政处罚权制度正式进入实施阶段。

第二阶段：

试点扩大与规范阶段

在北京市宣武区实施相对集中行政处罚权制度，开展城市管理综合执法试点工作后，全国许多城市的地方政府看到了这项制度所带来的巨大改变，纷纷提出请求，要求进行试点。

2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》，对加强试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定，进一步明确了试点工作的方向。

第三阶段：

总结推广阶段

2002年8月22日，国务院颁布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》。

明确规定：

“各省级人民政府法制工作机构，要按照规定继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调监督；国务院法制办要加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督，进一步加强和完善相对集中行政处罚权制度建设，积极推进行政管理体制改革。

”至此，全国范围内开始推广这一制度。

（三）现状

近年来，新闻媒体上越来越多的出现城管暴力执法的新闻，城管在民众心目中的形象也多是负面的，这对城市综合行政执法这一制度提出了巨大的挑战。

一方面，这一制度具有其优越性，在各地方城市，行政处罚权分散，往往会出现某一领域多部门执法，而某一领域却没有部门肯管的情形，职权交叉、重复执法成为了城市管理中的常态。

而相对集中行政处罚权，有效的解决了这一问题，将各个部门的行政处罚权有效的集中起来，避免了执法混乱的情况。

但是，另一方面，这项制度在执行的过程中却出现了问题，权责不明确，制度不合理，执法不文明等问题的出现都是对这一项制度的挑战。

近年来执法不文明越来越严重，“城管”这一本来肩负城市管理的神圣名词，已经沦为了大家茶余饭后调侃甚至唾弃的现象。

一项制度总会在它的发展过程中遇到问题，在中国改革进入攻坚期，各项社会矛盾突出的当下，相对集中行政处罚权这一制也将经历其发展所必须面临的问题。

二、问题

（一）权责不明确

虽然相对集中行政处罚权制度将行政处罚权教给了城管部门，但是其在具体实施的过程中却存在着诸多问题，其权责依旧处于不明确的状态。

1.两权分离

在政府的行政部门，许可权与处罚权两权分开。

根据《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，试点单位实行了审批与管理，监督与执法的分离，行政执法局只有处罚权没有审批权。

因此城管在具体执法的过程中，只有处罚权而没有审批权，这对于城市管理而言是一件指标而不治本的事情。

举例而言，城管在管理街边乱摆放的垃圾时，只有处罚权，也就是只能进行教育和劝导，或者是在必要时进行一些强制性的处罚，但是城管没有权力来决定这一街道的垃圾桶摆放的位置，因为城管没有管理权与审批权。

两权分离在一定程度可以避免一个部门权力过于集中，但是在政府还没有很好协调能力的情况下，两权分离带来的是混乱，使得城管部门有时候执法手段单一，无法实现有效的管理城市，执法效果较差。

2.法律界定

目前城管职能的法律是《中华人民共和国行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定，全国范围内还没有一部城市管理综合执法的法律，这使得城管的职能在法律地位上没有得到明确的界定，处于一个十分尴尬的地位。

正是因为明确的法律对城管的权利和义务作出明确的规定，使得城管人员有时候执法缺乏必要的法律依据，乱用行政处罚自由裁量权。

3.职能混乱

城管部门行使相对集中行政处罚权，主要是“7+X”模式，即除行使国务院规定的七方面的职权外（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通管理方面），不同的城市还根据自身的不同情境，综合了其他的职能。

这就使得太多的领域需要城管部门去执法，城管俨然成为了城市里的打杂队。

城市管理研究专家、中国政法大学副校长马怀德指出，1997年北京市宣武区城管监察大队成立时，只有5项职能，但到了2006年，北京城管部门5000多人负责14大类、308项的管理业务。

这些业务分属交通、工商、园林、卫生等许多部门分管的行政工作，城管权力的范围、边界异常庞杂、含糊。

（二）制度不合理

1.权力配置

对于城管行政执法部门与其他各有关行政主体之间行政处罚权的权利配置，相关规定尚非常笼统，缺乏具体明确的权限列举。

因而在实际操作中，分权的结果大多是把原部门执法管不了、管不好的难办事权和小权归并于综合执法部门，而实权、大权依旧保留在原有部门。

举例而言，目前，对闹市区各种音响噪声污染的处理仍由多个执法主体行使处罚权：

户外噪声污染的处罚权交由城管行政综合执法大队行使，须由环保部门技术检测之后再决定是否处罚，决定权在环保部门，实施处罚归执法队；室内噪声污染的处罚属于工商、文化、环保部门；娱乐场所则属于公安部门管辖。

由于只是不同部门间行政职能的划转而不是包括专业的技术人员、编制和设备在内的所有人、财、物的整体划转，这就导致了城管在与其他部门的权力协调中间往往处于弱势的一方。

也就是说，虽然行政处罚权已经交由城管部门进行形式，但与这一权力相应的人员物资却还依旧掌握在其他部门的手中，利益依旧掌握在相关部门手中，而城管只是分走了那些部门不愿意管理、而且任务量又巨大的工作。

2.资源配置

城管的执法几乎涵盖了城市的各个角落，当今中国越来越多的城市问题开始出现，城管作为城市管理的中坚力量，自然也在发挥着越来越重要的角色。

但是限于中国公务员体系，城管执法队伍的编制一直是一个巨大的问题。

由于其所要管辖的领域众多，但是人员有限，因此很多地方的城管执法队伍都处在满负荷运行的状态。

所以目前的城管执法队伍中，有相当一部分比例的只是协管，就是为了满足其执法的需要。

但是由于知识水平等限制，协管往往不能很好的发挥其作用。

除了人力资源的配置，物质资源的配置也存在着问题。

现行城管执法经费供给体制实行的是“以块管理，分级负担”的地方财政管理体制，但市、区（县）两级经费提供体制的不协调使得执法队伍必要的经费保障无法落实。

执法装备不足，执法设施缺乏，这些都造成了城管执法水平和效率的低下。

（三）执法不文明

城管问题最明显的一个就是执法不文明，近年来，越来越多的城管暴力执法现象发生，究其原因，还是因为政府管理理念落后，执法人员素质偏低，监督体制尚未完善。

1.政府管理理念落后

长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。

这种一元化的城市管理理念在城管执法中的体现就是：

政府是城管执法的唯一主体。

这种以行政执法机关为单一主体的城管执法模式，在实际执行中最大的弊端在于其他主体在城管执法中的参与权被剥夺了，使政府执法部门和执法对象处于直接对立的境地。

很多政府在管理城市的过程中，其管理理念落后，经常进行突击式的管理。

当前，城市管理仍然以突击性、运动式的治理方式为主，城市管理缺乏连续、稳定的综合执法机制，其具体体现在末端执法与前端许可间衔接机制的不完善。

这种突击式的检查管理只能在短时间内改善城市的环境，对于城市的长期管理并没有帮助。

以摆路边摊为例，我国多数城市的城管执法部门选择的方式都是“堵”，也就是只采取劝导教育，罚款没收等形式，这往往会导致小摊小贩们从一个街道去往另一个街道，和城管“打游击战”，对于市容市貌的改善并没有太大的作用。

但是如果变“堵”为“疏”，允许在某些时间段在某些街道摆摊，那样整个城市的市容市貌都可以得到改善。

长期以来，我国政府在管理的过程中更倾向于规范市民而非服务市民，目前，我国政府正在致力于构建服务型政府，在城管执法的过程中，也应当更加注重服务的理念。

2.执法人员素质偏低

城管综合执法所涉及到的法律法规多达十余部，这就要求执法人员具有相应的专业知识和综合素质，但执法人员的素质不能适应当前城管综合执法工作的需要，甚至有时候会出现暴力执法的现象。

城管在执法过程中，往往没有按照《行政处罚法》所规定的行政处罚决定程序来执法。

现实生活中，城管做出行政处罚后一般都不会听取当事人的申辩。

《行政处罚法》第32条规定：

“当事人有权进行陈述和申辩。

行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。

”这回意味着当事人有权利为自己申辩，但是在具体执行过程中，城管执法队伍经常会忽略当事人的诉求。

目前中国城管的执法队伍中，相当一部分是协管，他们没有接受过专业知识的培训，也不清楚城管执法队伍的职责，更没有服务的管理理念，这就造成了他们心里的失衡，把自己置于一般公民之上，野蛮执法，暴力执法，损害了城管的形象。

3.监督体制尚未完善

城管执法尚未建立一个完善的监督体制，城管在城市管理方面权力如此集中，但却没有有效的监督，这就使得一些城管执法队员不必担心不文明执法所带来的后果。

而现在的城管不文明执法的消息多是新闻媒体所曝光的，也就是说，现在城管执法队伍的监督的主题还是社会舆论监督。

社会舆论监督虽然范围广，但是其约束力较弱，并没有对城管的不文明执法的改变起到较大的作用。

由于城管综合执法局这一部门出现的时间较晚，也就十几年的时间，因此其监督机制的建立还需要一个较为漫长的过程。

三、对策

（一）明确权责

1.赋予城管部分许可权

在“两权分开”的情况下，按照一定的标准，根据各地的实际情况，将部分许可权转移给城管执法队伍。

这样有利于解决重复执法、管理职能交叉的情况，可以有效的提高城管执法的效率。

将部分许可权赋予城管，既可以避免许可权与处罚权集中而导致的部门权力过大，滋生腐败，又可以避免城管只有处罚权没有许可权而导致执法效率低下。

但是将许可权赋予城管也有诸多需要注意的地方，首先不能将专业性太强的许可审批权集中到城管执法部门，只能将那种专业性较低且与城市日常管理有较大关联性的许可权下放；其次，应该将那些城管与其他部门日常协调难度较大的领域的许可权交给城管部门，这样有利于提高城管的执法效率；最后，在移交许可权时，应该将与该许可权有关的资源和人员也一并移交，这样城管执法部门才能真正掌握这一许可权。

2.界定城管职责

各地应该加快出台指导城管综合执法的地方性法律法规，明确城管执法机关综合执法、综合监管和综合协调职能定位。

有针对性的法律法规可以解决城管执法部门法律地位不明确和缺乏具体执法标准的情况，使城管执法部门得到社会的认同，也有利于加快建立权责明确的行政处罚自由裁量权。

城管职责的界定无法单单依靠一部法律法规，更为重要的是在时间过程中理清城管在各个领域相应的职责。

（二）完善制度

1.整合行政资源

完善城管执法部门与相关部门在执法时的信息共享机制，，建立健全以网格化信息平台为基础的信息反馈机制。

有关部门在某一领域行使许可权时，应该及时告知城管部门，这样可以使城管部门可以有针对性的进行执法，提高执法的效率。

同时城管部门在行使行政处罚权的时候，也应该告知先关部门，实现信息的互通。

除了信息资源的共享，还应该实现人力资源的共享，在某些专业性较强的领域，有关部门可以派遣一定的技术人员来帮助城管进行执法，提高城管执法的专业性。

2.减少权力交叉

在更大范围继续深入开展相对集中处罚权和综合执法改革，坚决克服执法权力部门化、部门权力个人化的现象，通过创设和调整综合执法机构，将适合集中的城管执法权力予以集中，减少权力交叉重叠的体制矛盾，更加方便人民群众和有效行使行政权力。

减少权力的交叉需要在理清权力的基础上，将一些权力从其原有的部门中剥离开来，打破某些部门在某一领域对公共资源的垄断。

（三）文明执法

1.转变政府的管理理念

城管执法应该树立“以人为本”的理念，公民的生存权与发展权比城市的市容市貌更为重要，一些暴力执法事件中，城管对小摊小贩大打出手，没收其工具，断了其生活来源，使公民的生存权和发展权收到损害。

城市的管理不应该完全由政府来进行，应该改变长期以来城管执法单一主体的情况，使各类社会组织加入到城市的管理中，运用他们的专业知识一同来管理城市。

对于一些对市民影响较大的决策，城管部门可以开展社会听证，充分听取各方面的意见，使城管的执法更加体现公众利益。

2.行政执法责任制

在我国，行政执法的诸多领域都采取了行政执法责任制，非常有效的增进执法人员的法治观念，提高了行政执法的水平。

就建立城管执法责任制而言，必须按照城管执法与经济利益脱钩、与责任挂钩的原则理顺城管执法责任体制，科学配置城管执法主体的职责，建立健全城管执法责任制和执法过错追究制。

建立行政执法责任猴子，首先应该明确城管执法部门的职责，在具体的实施过程中将每一项职责落实到每一个执法者；然后是建立一个长效的监督机制，监督执法者的行为，对于不合理不合法的执法行为，应该追究其责任；最后则是建立有效的绩效考核机制，激励执法队员。

这其实是一个有效的监督机制，监督城管的执法行为，减少不文明执法的现象。

3.调高执法人员的素质

在所有的问题中，最为显著的就是城管执法人员的素质较低，而在具体的操作中，这一点也是最容易改变。

各地政府可以定期对城管执法队伍进行培训，教授与综合执法有关的知识，提高执法人员的法律意识与法律素养。

执法人员要加强对党的政策的学习，夯实政治基础；要结合工作性质和岗位特点，不断提高理论素质和执法能力；要系统地学习城管业务知识，不断提高业务水平，学会在复杂的执法环境下妥善处理各种矛盾和问题。

执法人员素质的提高可以提高城管执法队伍的执法能力和执法水平，虽然并没有从根本上解决城管综合执法的困境，但是可以从一定程度上缓解现在的执法压力。

四、参考文献

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发展历程、实施情况与基本经验——城管执法体制改12年回顾[J].行政法学研究.2008.04

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