我国城市土地规划存在问题及解决对策研究.docx
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我国城市土地规划存在问题及解决对策研究
国外城市土地利用规划的启示[复制链接]
1楼
发表于2010-4-2622:
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摘要：
针对目前的新一轮土地利用规划修编，在对国外规划理念分析研究的基础上，结合我国土地利用规划的实际，借鉴国外规划中相关的新理念、新技术和新方法，提出了今后需要改进的措施。
关键词：
城市；土地利用；规划
由于我国现行城市土地利用总体规划的编制多年来仍沿用计划经济体制下的传统模式，使得其总有些理想模式下城市建设“百科全书”的味道。
在编制上，规划方案需要三年五载方出台，然后还要经过漫长的审批过程。
而在实践中，内容繁杂、面面俱到的城市土地利用总体规划面临市场经济大潮和城市快速发展的冲击显得软弱无力。
虽然根据《土地管理法》、《城市规划法》以及《基本农田保护条例》等相关法律法规，各城市可根据实际需要，在编制土地利用总体规划前可编制城市土地利用总体规划纲要。
但由于种种原因，一些城市在编制城市土地利用总体规划纲要时仍难逃传统规划模式的束缚，在编制的思路、内容及方法上无大的突破。
“它山之石，可以攻玉”。
国外许多国家在城市土地利用方面走在了中国的前面，这其中既有经验，也有教训。
通过对国外城市土地利用规划进行简要研究，以寻求除制度方面以外的对我国城市土地利用规划编制具有借鉴意义的东西，在新一轮总体规划修编之前，寻找出适应城市土地利用的新概念、新思路。
1国外城市土地利用规划概述
1.1英国:
法规导向型的土地利用规划体系
英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。
其立法系统包括制定城市土地利用规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。
民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。
在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的公众参与程序。
其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。
英国有关城市土地利用规划方面的起诉分为规划起诉和强制执法起诉。
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。
1947年规划法所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的“社区土地法”为英格兰地方政府征购土地、调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。
英国政府的“城市开发集团”、“废弃土地复兴援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓励政府有关部门进行土地购置、地块调配、土地开垦及基础设施的配套，使这些土地便于开发。
1.2德国：
发展导向型的土地利用规划体系
德国的城市土地规划有两大特色。
其一、保证规划优先原则。
德国城市土地利用规划的发展经历了三个阶段：
1860年至1910年为第一阶段，即所谓被动式规划阶段；1910年至1960年为第二阶段，为主动式规划阶段，这时期规划工作已有一定预测，根据城市发展趋势预先安排城市各项用地，但规划本身对城市发展无重大影响；1960年以后为第三阶段，即发展式规划阶段，城市土地利用规划至此到了一个新的阶段，这个时期规划工作带有明显的政治、多学科性和群众性特征。
对社会经济进行全面的调查分析作为编制规划的依据，而规划又反过来通过投资计划对社会经济的发展起调节作用。
其二、科学用地分类方法是科学规划的前提。
德国城市用地，尤其是建造用地分类方法很有特色，也较为科学。
一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。
每种类型又由次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。
1.3美国：
宏观调控导向型的土地利用规划体系
美国政府注重加强城市土地的宏观调控。
美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市土地利用规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。
由于在资本主义市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。
土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预——城市土地利用规划管理部门作为政府职能部门应运而生。
土地资源和别的资源不同，土地不可再生，且一旦投资开发，确定了用途，再要改变十分困难。
因此尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，但土地资源的使用却有一定程度的政府干预。
其目的是想借助政府干预来解决传统市场经济的痼疾。
所以，当代美国城市土地利用规划的社会功能特别明显：
通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。
在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。
1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。
1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁发了《标准州区划实行法案》，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。
1993年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。
由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。
这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。
它具有以下特点：
（1）它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定结合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。
（2）用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。
并在全覆盖的前提下，按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。
（3）在严格的控制之中留有机动灵活的余地，表现在以适应市场变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。
按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。
这是为防止出现空白而对开发失控，同时又配合新情况而采取的应变手段之一。
1.4日本：
综合管理导向型的土地利用规划体系
日本的土地资源利用管理服务通过国土利用规划和土地利用基本规划进行宏观管理外，还通过法律和行政的手段，使宏观管理与微观管理结合起来，形成一个比较系统完善的体系。
例如：
对国土规划和土地利用基本规划所确定的各类区域内的土地利用，以法律的手段加以限制管理。
《城市规划法》、《农地法》、《森林法》、《自然公园法》、《自然环境保护法》分别对城市的市区、农业、森林、自然公园和自然环境保护区内的土地利用活动实施了强硬和严格的限制，使土地利用活动的微观管理有确实的保障。
另外，鉴于土地私有制下的土地交易的活跃以及土地交易对土地利用的影响，在日本《国土利用规划》中专门对土地转移作出详细规定。
政府可以采取措施控制土地交易，限制不利于合理利用土地的土地交易，实行严格的许可证制度和土地交易申报制度。
在其他地区，当土地交易较大企业与政府制定的土地利用方针、政策不符时，采取劝告制度抑制土地交易。
日本的城市土地利用政策中规划模式是以土地私有制和自由市场经济为基础建立的。
它通过国土利用规划和土地利用基本规划对土地资源实现宏观调控，依法律和行政手段实现土地利用的微观调控，建立比较完整的体系。
其特点是着重于宏观的直接调控，同时实行间接的微观调控。
一个城市，土地的使用应使其获得较高的土地使用效益。
各种开发应给城市社区带来利益，然而市场本身是无法考虑这种需求的。
因此要求城市土地利用规划起龙头作用，并兼顾市场规律与土地级差原则。
这个问题若处理得当，两者有机结合，城市土地利用规划将能够在整体上提高土地价值。
2发达国家的土地利用规划与城镇化的协调
（1）从城镇化的发展过程来看，发达国家的城市土地利用规划基本上分为两个阶段。
第一个阶段是以牺牲农业和农村为代价而兴起的“单向型城镇化”土地利用规划政策，集聚是土地政策的主要倾向，因而导致了人口向大城市迅速集聚；到了工业化和城镇化后期，即第二个阶段，扩散又成为土地政策的主要倾向，通过集中于城市的先进的生产要素，向农村地域渗透、转移、扩散，推动了人口新的流动，以促进城市经济的发展。
这种流动，是城市土地资源在整体上的优化，是一种历史的进步。
当然，还有一些场合，则是集聚过程中有扩散，或扩散中有集聚，两种情况兼而有之。
（2）城镇化率在50％以前，由于全社会都在注重经济效益而忽略社会效益和环境效益，因而导致了严重的“城市病”。
当城镇化突破50％之后，城镇化进入了自我完善阶段，“城市病”逐步得到了治理。
他们经历了一个先污染、后治理的过程。
在这个过程中，他们也推行一种指导性的计划，以抑制无政府主义的蔓延。
这种指导性的计划，并不要求严格执行，而是通过必要的政策手段，对经济活动加以引导。
（3）城镇化与工业化相伴相随，互为促进，在整体运行中平行上升。
土地利用规划相应地表现在：
随着工业化的发展城市的辐射力明显加强，城镇文明的覆盖率明显扩大，通过城市土地利用规划的正确引导，使得城乡界限逐步模糊，城乡差别逐步缩小。
（4）城镇化水平高的国家，又多是农业高度发达的国家，这就说明相应的城市土地利用规划中没有考虑农业的支持，工业化难以为继；没有第二、三产业的带动，城市难以启动。
（5）城镇化进入成熟阶段后，城市的引力不再是单个的中心城市，而是具有复合性质的城市体系，乡村、城市在空间分布上呈“网”状。
城镇化后的地图再也不是一幅简单的图片了，而是一部向人们不断提供地形变化的影片，城市土地利用规划考虑较多的是城市间的区域协调发展。
（6）城镇化进入高级阶段，第三产业成了城镇化的后继动力。
这时农村就地城镇化的势头大大加快，从地域上构成了城镇化的主旋律，出现了城乡一体化发展的明显趋势。
必须指出的是，尽管这些国家城镇化已经达到了很高的水平，城乡差别也大为缩小，而几乎每个国家都存在着一个贫困阶层。
法国全国统计和经济研究所公布的《法国社会资料》指出，法国不平等现象严重存在，贫富差距正进一步扩大。
而相应的城市土地利用规划也主要倾向于社会当中的富裕阶层。
3对我国城市土地利用规划的启示
西欧各国的城市化水平较高，极大地带动了国民经济和社会各项事业的发展，这当中，土地利用规划的作用功不可没。
通过借鉴国外先进的土地利用规划理念，对我国传统的城市土地利用总体规划在研究方法上产生了一定程度的影响。
具体体现在以下几个方面：
3.1强调区域观念
城市的土地利用不能就城市论城市，随着经济全球化进程的加速，城市不再是孤立的封闭单元，而是处于区域的循环甚至国际交流圈中。
土地利用规划的编制应着眼于本地区、更大的区域甚至全世界，从区域经济、大型基础设施等方面来分析城市土地利用的重要性及土地利用发展的优势和制约条件。
规划编制中应包含以下几个方面的内容：
应提出基于区域合作精神，超越行政区划的土地空间发展模式；针对城市社会经济高速发展这—特征，从国家发展战略的高度，结合区域经济的发展，对城市的土地利用的规模、发展方向、区域基础设施布局等提出相关建议；通过研究当前国际国内背景下区域关系格局，分析城市发展的优势及存在问题，将区域合作的组合城市作为城市发展的目标之一，并提出相应的土地利用空间结构重整策略。
3.2强调与社会、政治、经济的紧密结合
城市发展的内在动力是社会、经济的发展。
城市土地利用规划必须进行城市社会、经济发展的研究，才能保证其科学性。
以新经济时代的到来、全球经济一体化和中国加入WTO对城市社会经济发展的影响为研究的切入点，紧密结合宏观区域经济竞争的要求，对城市经济发展与城市发展战略选择关系的历史、现状与未来进行分析和展望，从社会、政治、经济等各个方面（特别是从城市高速成长这一特征出发）对城市的土地利用进行分析，提出构造适应知识经济的未来发展的土地利用规划新理念，以求在区域合作、中心城市建设、居住适宜性、历史传统保护等方面及相应的土地利用空间重整策略的编制上注重与城市社会、经济发展的紧密结合。
3.3强调生态优先的发展策略
针对城市生态环境质量不断下降的状况，应进行城市的合理容量和城镇建设的生态适宜性研究，在建设和保护的地区之间，建立起土地要素合理流动的市场化配置资源的机制，从而达到控制环境容量小的城市，发展环境容量大的城市的战略目的；同时应将城市土地利用规划区范围内的用地划分为城市化发展促进地区、城市化发展控制地区及非城市化发展地区三部分，通过生态限制因素的分析，确定不可建设区及控制发展区的范围。
在编制土地利用规划中，必须分析各种土地利用结构对环境影响，并提出相应的改善措施，以求将土地利用对环境的破环减少到最低限度。
3.4重视实施策略的研究
土地利用规划的编制应对其实施策略进行研究。
针对城市的发展和区域大型基础设施的调整，根据现行的一系列城市土地利用的空间发展、相关组织机构、资金筹措等的政策，将以往孤立的部门计划，整合为一个相互配套互为前提的战略组合，分别从空间结构、产业发展、交通系统调整等方面提出相应的土地利用政策措施，增加了城市土地利用规划的可操作性。
3.5强化时间观念和对发展机遇的把握
土地利用规划编制过程没有时间期限的限制，但这并不等于对时间观念的漠视。
作为土地利用规划的基础依据之一的城市发展时机与机遇，对其把握的正确与否，关系到城市发展的速度，编制土地利用规划时应对当前的城市国民经济水平和阶段的判断的基础上，从人口、经济增长速度等方面论证城市发展的最佳时机，并在土地利用上作出相应的安排。
3.6强调理论与实践的结合
通过大量国内外新的理论和思考，结合国外规划实践提出的“网络城市”概念、“区域组合城市”及适合自然条件特色的“山、城、田、海”模式，总结我国近年来的城市实践，将速度引入城市地域土地利用空间结构的分析，提出“外溢”式和“跨越”式两种城市空间成长模式，并确定两种发展方式所需要的各种土地利用边界条件。
此外，对于由计划经济体制传承而来的一些规范程式如人口规模的预测，在编制土地利用规划时也应有所改进。
采用环境容量的分析方法确定城市的合理规模，从国家城市化进程的战略高度和城市在区域的角色两方面提出相应的人口承载力基本要求。
虽然上述这些研究方法及其结论还有待时间和实践的考验，但我们必须承认它们将对传统的城市土地利用规划理念产生强烈的冲击，并有助于使城市发展战略的选择更具理性和说服力。
参考文献：
[1]KnaapG.土地市场监控与城市理性发展[M].北京：
中国大地出版社，2003.
[2]KnaapG，NelsonA.土地规划管理—美国俄勒冈州土地利用规划的经验教训[M].北京：
中国大地出版社，2003.
[3]叶艳妹，吴次芳．土地利用管理[M]．北京：
地质出版社，2001.
[4]王云才.论都市郊区游憩景观规划与景观生态保护[J].地理研究，2003,（5）：
324-334.
[5]韩荡.适应城市规划的土地利用计划体系初探[J].城市规划，2002，26（11）：
46-48.
[6]董柯.国家干预下的市场经济—中国城市土地利用的可持续发展之路[J]．城市规划，2000,24
（2）：
16-19.
国外城市土地规划利用策略
中国建设报
2001-10-19
发达国家十分重视城市土地利用规划设计，其成功的作法值得借鉴。
英国城市土地规划由完善的法规体系和执法系统构成。
其立法系统包括制定城市规划法案和编制具有法律约束力的开发规划；其执法系统则是指以签发规划许可控制地区的土地开发活动。
民主监督制度作为对土地规划法规体系中的约束行为，反映在土地规划法规的立法系统中是民主参与政策；反映在土地规划法规的执法系统中，则表现为“规划起诉”和中央政府对地方政府在执法过程中的强化监督管理。
在英国，每一种类型的开发规划编制过程中，几乎都有法定的公众参与程序。
其形式有公众评议、公众审查、公众讨论、公众审核、公众意见等等。
英国有关城市规划方面的起诉分为规划起诉和强制执法起诉。
土地是人类赖以生存的有限资源，政府部门必须参与土地的分配，在再分配过程中对近期和远期的要求进行平衡，对不同利益集团之间进行平衡。
1947年规划法所包含的一个重要内容就是土地开发权归政府所有，1975年的“社区土地法”为英格兰地方政府征购土地、调配地块及出售土地用于开发等提供了法律保证。
英国政府的“城市开发集团”、“废弃土地复兴援助”，以及“公私合作伙伴方案”等都鼓励政府有关部门进行土地购置、地块调配、土地开垦及基础设施的配套，使这些土地便于开发。
德国的城市土地规划有两大特色。
其一、保证规划优先原则。
德国城市规划的发展经历了三个阶段：
1860年至1910年为第一阶段，即所谓被动式规划阶段。
1910年至1960年为第二阶段，为主动式规划阶段，这时期规划工作已有一定预测，根据城市发展趋势预先安排城市各项用地，但规划本身对城市发展无重大影响。
1960年以后为第三阶段，即发展式规划阶段，城市规划至此到了一个新的阶段，这个时期规划工作带有明显的政治、多学科性和群众性特征。
对社会经济进行全面的调查分析作为编制规划的依据，而规划又反过来通过投资计划对社会经济的发展起调节作用。
其二：
科学用地分类方法是科学规划的前提。
德国城市用地，尤其是建造用地分类方法很有特色，也较为科学。
一般划分居住用地、混合用地、工业用地、特别用地共四种类型。
每一种类型又有次一级用区、片构成，如核心区、混合区、居住区等，而这些区片的有关具体规划思想，具有较为明确的意向性和指导性。
美国政府注重加强城市土地的宏观调控。
美国最早的城市用地法规出台于1967年，而真正的城市规划工作早在20世纪初就已经开始，其里程碑是1909年的芝加哥总体规划。
由于在资本主义市场经济下，各种社会势力力求控制资源与谋取利润，城市土地作为有限的重要资源，成为各利益集团争夺的对象。
土地投机、用地混乱、只顾个别企业的近利而置全体市民的长期利益于不顾等弊病，迫使政府加以干预——城市规划管理部门作为政府职能部门应运而生。
土地资源和别的资源不同，土地不可再生，且一旦投资开发，确定了用途，再要改变十分困难。
因此尽管资本主义市场经济的大多数资源靠市场调节来分配，但土地资源的使用却有一定程度的政府干预。
其目的是想借助政府干预来解决传统市场经济的痼疾。
所以，当代美国城市规划的社会功能特别明显：
通过经济规划，指导经济稳定成长，为经济发展服务。
在美国，土地利用规划与控制是地方政府的责任。
1916年纽约市颁布了第一项综合区划法令来控制土地的使用、建筑高度与容积率。
1922年，美国商业部认为土地控制对商业发展有益，因此颁发了《标准州区划实行法案》，此法案使州政府可授权给市政府以同等权力。
1993年通过的美国纽约市区划决议是迄今最新的版本。
由于经过不断修订和补充，形成系统而完整的一套区划规定，并一直发挥着良好的作用。
这套决议是规划、设计、开发、管理必须遵守的法定条例。
它具有以下几个方面的明显特点：
（1）它将土地用途和开发强度的区划与建设标准及相关规定合在一起，将使用权编制与实施规划过程中必须遵守的事项有机地联系在一起，既有利于执行，又方便使用。
（2）用地区划覆盖全市，全纽约市按限制性用地号、区划图号、街区号和地块号四个层次组成编号等系列。
并在全覆盖的前提之下，又按不同地理位置和不同开发状况予以区别对待。
（3）在严格的控制之中留有机动灵活的余地，表现在以适应市场的变化和一些不可预见的因素对土地使用和开发强度的冲击，并随发展变化而不断补充和修订。
按照发展的需要及势头，及时划出“特殊目的区”进行专门区划。
这是为防止出现空白而对开发失控，同时又配合新情况而采取的应变手段之一。
一个城市，土地的使用应使其获得较高的土地使用效益。
各种开发应给城市社区带来利益，然而市场本身是无法考虑这种需求的。
因此要求城市规划起龙头作用，并兼顾市场规律与土地级差原则。
这个问题若处理得当，两者有机结合，城市规划将能够在整体上提高土地价值。
金磊
我国城市土地规划存在问题及解决对策研究
我国城市化进程的加快使得在城市土地利用过程中,用地规模扩张过快、土地利用效率低下、用地结构失调等各种问题日益突出,而城市土地利用规划功能又相对较弱、管理尚不完善.针对这些问题提出了从系统的角度进行城市土地利用和规划,以城市发展规划为总领,合理控制各类土地的使用,促进土地资源的集约利用与城市生态经济系统的协调发展,以及城市土地利用规划的对策建议
对当前我国土地资源利用和保护工作中存在的突出问题进行分析的基础上，提出要加快转变经济增长方式和土地利用方式,加强对农田保护,加强对土地资源的生态环境保护等对策和建议。
城市化是人类社会生产力发展到一定阶段而出现的一种社会经济现象,是工业化的必然趋势,也是我国走向现代化的必由之路.城市化对社会经济、自然资源和生态环境等产生很大的变迁作用和冲中击影响,引发一系列与之密切相关的矛盾和问题,其中尤为重要的是土地问题.我国人均土地资源相当紧缺,保护农用地特别是耕地是摆在我们面前的刻不容缓的严峻任务.当前我国正处在城市化加快发展的阶段,不可避免地要占用大量土地.在城市化进程中能不能做到十分珍惜和合理利用每一寸土地,坚持可持续发展观,处理好土地问题,是关系到我国现代化建设能否顺利进行的大局.
1我国国土资源利用与保护工作当中存在的问题
1.1大规模违规圈地，导致耕地资源数量迅速减少
近年来，随着我国工业化进程加速，城镇化水平不断提高，客观上需要为工业制造业、基础设施建设、城镇建设提供更多的土地资源保障；而主观上则由于管理方面的原因，一些地方城市过度扩张、盲目设立开发区、乱批滥占耕地，在财政压力和政绩驱动下，一些地方政府为追求政绩，好大喜功，搞“形象工程”，乱占滥用土地，把土地资源作为地方上“原始积累”和政府消费的财源，通过土地“农转非”这种土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益，大量获取土地资本增值收益，用于其原始积累，造成我国目前土地资源的合理利用，尤其是耕地保护面临着十分严峻的形势。
1.2土地资源质量退化及生态破坏
（1）土地沙漠化。
我国现有沙漠及沙化土地面积达168.9万平方公里，比建国初扩大了34.4%,占全部国土面积的17.6%。
据报道:
我国土地沙化的扩展速度，20世纪50-60年代为1560平方公里/年，70-80年代为2100平方公里/年，90年代为2400平方公里/年。
目前，这一速度己经上升到2460平方公里/年。
（2）水土流失是土地退化、地力减退的重要原因。
滥砍滥伐、过度垦殖，是导致水土流失的主要人为原因。
目前全国水土流失面积达356万平方公里，占国土面积的36.8%，建国以来修建的8.4万座水库中的总库容已淤积了40%，每年造成的经济损失超过100亿元。
（3）土地污染。
2积极推进政策调整，切实做好土地资源的保护和可持续开发利用工作
2.1转变经济增长方式和土地利用方式
（1）调整产业政策，转换经济增长方式，优化土地利用结构。
产业政策包括产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策和产业布局政策等。
经济较发达的特大城市的产业一般都处在“二、三、一”的阶段，产业结构调整的方向是大力发展第三产业，使产业结构调整为“三、二、一”的结构，这是因为，就土地利用集约度和效益而言，一般是第三产业的利用集约度大于第二产业，而第二产业又大于第一产业。
产业技术政策与产业布局政策的调整应是由资源密集型的产业向资源集约型的产业转化，促进技术结构的升级和布局的集中。
在农业内部进行调整时，也应该向土地集约利用性的农业耕作方式和种植方式转化，鼓励发展各种
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