生态文明建设中的政府治理问题1.docx

生态文明建设中的政府治理问题1.docx

《生态文明建设中的政府治理问题1.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《生态文明建设中的政府治理问题1.docx（9页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

生态文明建设中的政府治理问题1

黑龙江广播电视大学

毕业设计（论文）

题目浅论我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考

学生所在单位

姓名曹苓军教育层次开放本科

学号132********46专业行政管理

指导教师王雪梅分校穆棱电大

黑龙江广播电视大学毕业设计（论文）教师指导表

市（地）级电大牡丹江分校穆棱电大指导教师王雪梅

学生姓名

曹苓军

学号

132********46

专业

行政管理

第一次指导

指导时间：

2015.9.21

指导内容：

选题：

浅论我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考

写作提纲：

一、行政复议制度存在的问题及原因分析

二、对行政复议制度改革的思考

第二次指导

指导时间：

2015.10.12

指导内容：

论文选题符合行政管理专业毕业论文的选题要求，论文探讨我国行政复议制度存在的缺陷及改进，理论性较强，需要查找大量的相关资料、法规、文献做参考。

第三次指导

指导时间：

2015.10.21

指导内容：

《浅论我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考》论文能够运用所学行政管理专业知识，围绕中心论点进行论述，论证材料还需要充分、具体，但论证不够有力，还需充实论据。

第四次指导

指导时间：

2015.11.15

指导内容：

修改稿中心论点比较明确，论证比较充分，层次较清晰，对引用他人观点要加以注释，列出论文参考书目。

第五次指导

指导时间：

2015.11.26

指导内容：

论文论点突出，条理清晰，语句流畅，符合论文基本要求，可以按要求正式打印。

目录

内容摘要……………………………………………………………1

关键词………………………………………………………………1

一、行政复议制度存在的问题及原因分析………………………1

（一）我国行政复议制度的发展历程…………………………1

（二）行政复议制度存在的问题………………………………1

二、对行政复议制度改革的思考…………………………………5

（一）准确定位《行政复议法》的立法宗旨…………………5

（二）单独设立行政复议机关赋予独立地位，保证其专业性6

（三）转变原有的立法理念，实现行政复议程序司法化……6

（四）注重完善行政复议证据制度和依据制度，扩大受案和审查范围…………………………………………………………………7

（五）强化行政复议的执法监督，严格追究法律责任………7

参考文献……………………………………………………………9

浅论我国行政复议制度存在的缺陷及改进思考

[内容摘要]行政复议制度作为行政相对人寻求法律救济的方式之一，它在我国行政法与行政诉讼法中居于重要地位，不容忽视。

 在《行政复议条例》和《行政复议法》实施过程中，暴露出了很多问题，直接影响了行政救济的落实，并使行政执法活动引起的大量争议无法得到公正、及时、有效的解决，既不利于保护公民的合法权利，树立政府权威，也影响到社会的稳定。

因此，必须完善我国的行政复议制度。

本文通过分析我国行政复议制度的缺陷和不足，进而提出完善这一制度的若干建议。

[关键词]行政诉讼;行政复议制度;缺陷；对策 

一、行政复议制度存在的问题及原因分析

（一）我国行政复议制度的发展历程

我国现行的行政复议制度是在1990年作为《行政诉讼法》的配套制度由国务院发布的《行政复议条例》建立起来的。

建立、发展与完善行政救济制度是依法治国家的必然趋势。

至今，我国的行政复议制度已实施了25年，在实施过程中，行政复议工作取得了一定成效，不少行政相对人的合法权益得到保障，但是同时也暴露了很多问题，包括立法上的缺陷及执行上的困难。

这些问题导致了行政复议制度未能完全发挥其应有的作用，形成了行政争议日益增加而行政复议案件数量却直线下降的尴尬局面。

正因为如此，于1999年召开的九届全国人大常委会第九次会议，通过了《中华人民共和国行政复议法》，取代了《行政复议条例》。

这一转变，使得行政复议可以更好地发挥在解决行政争议方面的作用，同时，它将极大地促进我国行政法治的发展进程。

（二）行政复议制度存在的问题

行政复议是行政机关系统内部自我监督的一种重要形式。

也是行政相对人维护自身合法权益的一种行政救济途径。

行政复议制度作为行政救济制度的重要组成部分，在现代国家和社会生话中发挥着不可低估的作用。

然而这一新确立起来的行政复议制度在实际运作过程中也存在诸多缺陷和不足，亟待改善。

1.行政复议性质定位不明确，具体行政行为不停止执行原则错位

行政复议的性质关系到行政复议立法的价值取向，也关系到整个行政复议制度的构架，以及行政复议工作的发展方向。

因此，对行政复议正确定性非常重要。

一直以来，对行政复议的性质定位主要存在两种观点：

一种观点认为行政复议制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错机制，称为“监督说”；另一种观点认为，行政复议制度是一种行政救济制度，是行政管理相对人对行政机关所作的具体行政行为有异议时，申请复查及纠正的救济制度，属于通常所说的“民告官”的范围，称为“救济说”。

虽然二者并不对立，但层级监督是行政机关的内部行为，在性质上以行政手段为主导；而“救济”是外部行为，独立于行政执法机关之外，在性质上以司法手段为主导，理论上二者不能共存。

在实践中，复议期间具体行政行为不停止执行的规定流于形式，制度规定与实际运行相脱节《行政复议法》同原《行政复议条例》一样，作了类似于《行政诉讼法》的规定；复议期间具体行政行为不停止执行是原则，停止执行是例外。

但是，复议期间，甚至包括诉讼期间，具体行政行为停止执行究竟是原则还是例外。

根据传统的行政法理论，行政行为效力先定，即行政行为即使违法，非依法律规定不会失效并且具有拘束有关人员的效力；因此，具体行政行为在复议和诉讼期间不停止执行。

但是，在执法实践中却与此相反，停止执行是原则，不停止执行是例外。

因此，复议期间不停止执行原具体行政行为原则的规定，应该在今后的立法中子以修改。

以便突出对公民权利的保护，又可以避免制度规定与实际运行的不一致。

2.行政复议范围还需完善，司法化程度不高、委托代理制度欠缺

随着社会生活的发展，出现了一些新情况，有些界限需要进一步明确，特别是有些热点、难点问题。

如:

《行政复议法》没有将内部行政行为纳入行政复议范围，因而导致公务员合法权益受到侵犯时，不能得到及时、有效的救济。

保护公务员的合法权益与保护普通公民的合法权益一样，两者都应该有充分的救济途径和救济手段。

国家公务员虽然可以通过行政申诉来维护自己的合法权益，但申诉与行政复议制度的功能不可同日而语，后者的救济更加有效。

《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除于复议之外，这是我国行政复议制度的一大缺陷。

在十八届四中全会全面推进法制建设中，在司法行政方面也相应的出现了一些新问题，这也迫切要求我们完善《行政复议法》。

随着行政复议法实施以来的实践，逐步表现得越来越明显。

由于行政复议机构缺乏应有的独立性，致使行政复议的作用难以得到充分发挥；由于行政复议法的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临的各种问题无法得到解决；由于包括行政复议在内的正式争议解决制度无法取信于民，导致诸如信访、街头抗争、社会弱势群体权利受到侵犯后因为投诉无门而付诸于极端途径之类的非规范性争议解决方式急剧膨胀，反过来又进一步挤压行政复议的空间，形成制度渠道虚臵、非制度渠道膨胀的恶性循环；由于行政复议机制失灵，使许多本该由行政复议制度解决的问题被后推至行政诉讼阶段，导致司法机关发生角色错位，承担了不应该由它承担的责任，并因此而产生了连锁反应，无法形成科学的争议解决体系。

原《行政复议条例》没有规定委托代理制度。

《行政复议法》虽然规定了委托代理制度，但是对律师能否和何时介入行政复议活动却没有明确规定，从而不能很好地发挥律师在行政复议中的积极作用。

律师介入行政复议有着非常重要的意义:

其一，有利于更好地维护公民、法人或其他组织的合法权益，因为律师精通法律，享有比一般代理人更广泛的权利，如可以向有关单位调查取证；其二，有利于监督行政复议机关依法公正地进行裁决，因为律师更善于发现行政机关具体行政行为的违法或不当之处。

因此，我们有必需对律师代理行政复议案件的规则做出明确的规定。

3.行政组织机构设置不合理，工作机制不顺畅，且缺乏独立性

按照复议法规定，我国的行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。

从表面上看，法制工作机构不同于行政机关内部的其他执法机构，较之其他业务机构相对独立，从而在复议审查过程中主持人与执法者身份相分离，从而体现法律审查中的自然公证法则。

但从行政组织结构上看，它在组织关系上与其他内设机构并无太大区别，因而在承办具体复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，其复议活动实际上无法独立进行，从而无法保证在复议审查中的公证、中立的立场。

而这种设置上的缺陷，直接导致的结果就是复议工作机制的不顺畅。

没有相对统一和独立的行政复议机构，既不利于公正地进行行政复议，也不利于精简机构，我国的行政复议机构分别隶属于各级不同的人民政府和不同的行政职能部门。

各级人民政府和各行政职能部门根据自己的实际情况设立主管行政复议的工作机构，没有一套统一的行政复议机构体系，这样非常容易滋生各种弊端。

首先，不能公正地进行行政复议裁决。

主持复议的行政机构完全听命于其所属的行政首长，没有一定的自主权；而其所属的复议机关又与做出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系。

其次，没有统一的复议机构体系，违背了行政机关的精简效能原则，造成机构臃肿，加重了各级各类行政机关的负担。

同时，在各级政府和各类职能部门设立行政复议机构，造成了一定程度的人员浪费，不利于提高行政机关的工作效率。

构又要配备相应的复议工作人员，导致人才资源一定程度的浪费，不利于行政复议工作效率的提高。

并且容易导致行政复议机构各自为政，只对本机关负责，复议工作人员缺乏严格科学的选拔制度，其培训、交流等项工作也没有正常展开，复议工作的质量难于保证。

4.行政复议与行政诉讼衔接不畅，欠缺公正性、正当权益难以保障 

《行政复议法》与《行政诉讼法》是相互衔接相互配套的法律制度，行政裁决——行政复议——行政诉讼是完整的行政及救济的程序，行政管理相对人在合法权益受到侵害时，可以选择先申请行政复议，寻求行政救济;对行政复议结果不服，再向法院起诉，寻求司法救济;也可以直接向人民法院起诉，除法律规定复议前置的以外。

但在实际情况中，两者并没有衔接好，主要体现在：

①行政复议申请范围与行政诉讼的受理范围没有衔接好;②对行政复议机关做出的“不予受理决定”该不该提起诉讼问题没有衔接好;③在对具体行政行为的合理性审查上相互矛盾。

在具体办案的过程中欠缺公正性、当事人的正当权益难以保障。

这一点主要表现在两个层面：

一是作为复议机关的原行政机关的上一级行政机关和作为被复议机关的行政机关之间存在着隶属关系，这种关系容易导致行政复议决定丧失公正。

因为上下级之间有利害关系，原行政机关的所属政府作为行政复议机关时也存在类似的问题。

另一是我国现行的《行政政复议法》规定行政复议机关的内部负责法制工作的机构为行政复议机构来审理行政复议案件，并做出决定。

那么行政复议机关是原行政机关时，原行政机关的内部法制委员会审理原行政机关做出的具体行政行为引起行政争议时，难免有“自己做自己案件的法官”的嫌疑。

这违背正当程序原则，对当事人的权益救济不利。

此外，《行政复议法》将公务员合法权益的救济排除在行政复议之外，不利于更好地体现行政复议制度的人文关怀。

5.行政复议有关依据和证据被忽视，、合法性、公正性欠失

行政复议制度实质上是行政机关在公民、法人和其他组织合法权益受到违法或不适当行政行为侵害时所提供的一种行政救济手段，作为一种具体行政行为与行政主体做出的其他具体行政行为有不同之处，那就是行政复议是对原具体行政行为做出裁决的一种新的具体行政行为。

行政复议合法是依法行政的必然要求，也是行政复议公正原则的体现。

作为一种具体行政行为的行政复议就是要求其复议机关合法及行政程序和行政实体上适用法律要正确，由于《行政复议法》对行政复议机关及程序已有明确的规定，行政复议机关合法及程序合法即有据可循。

因此，行政复议合法的关键在于行政复议的内容合法，即要求行政复议机关适用法律要正确，但在1999年实施的《行政复议法》中却没有对行政复议的法律依据做出规定。

显然，作为规范复议制度的基本性法律的《行政复议法》应该明确规定做出行政复议决定的法律依据，这样就可以使行政复议不仅有程序性的法律依据，而且有了实体性的法律依据，从而保证行政复议的合法性，实现复议公正原则。

证据在行政复议中的重要性如同在行政诉讼中的重要性，是行政复议中的关键性问题。

行政复议审查的是具体行政行为的合法性及适当性，复议机关的行政复议机构在受理后要进行审查后才能做出行政复议决定，对具体行政行为的审查应该包括两个方而的审查:

一是事实审查，一是法律审查。

行政复议机构对被申请人做出的具体行政行为认定的事实的审查要依靠相关的证据，有证抓就有证据规则。

而《行政复议法》没有做出规定，在行政复议实践中，行政复议机关也常常依照行政的诉讼的证据规则要求申请人就其受到具体行政行为侵害的事实承担举证责任。

行政复议制度应借鉴行政诉讼的证据规则，完善行政复议的证据规则。

二、对行政复议制度改革的思考

行政复议制度是适应社会主义市场经济发展、寄寓于社会主义政治的法律规范，在社会全面进步和我国加入WTO的新形势下，必须本着与时俱进的科学态度，在总结过去的经验与不足的基础上，借鉴国外相关制度的成功典范，结合我过的国情，顺应现代行政法的发展方向，进行必要的改革，全面加强行政复议建设，以此推进依法行政的进程，维护法律公正统一。

（一）准确定位《行政复议法》的立法宗旨 

在立法宗旨方而，《行政复议法》将切实保障行政机关依法行使职权作为立法宗旨之一。

然而，这绝非行政复议法的立法宗旨。

因为总的来看，行政法是控制行政权的法，以保护行政相对人的合法权益。

其实保障和维护行政权的最好方法便是不立法，不需要任何法律。

而在当代社会，行政权日益膨胀，行政争议在所难免且有扩大趋势。

不容否认，在行政争议中，行政机关总处于强势地位，而行政相对人则一般居于弱势，因此必须设臵对公民、法人或其他组织的救济制度。

行政复议制度的应运而生，无疑是扮演着救济手段的角色。

我们应当探讨得更多的应是如何更好地控制行政权。

行政复议制度的合法性或正当性恰恰在于通过纠正违法或正当行政行为，保护相对人的合法权益，否则，行政复议制度毫无存在的意义。

行政复议制度在一定程度上保障和维护了行政权的依法行使，是一种事实层面的描述，而立法宗旨却是一个价值层面的问题，任何人都没有理由用事实层面的判断标准来衡量价值层面的问题。

因此，《行政复议法》在修订时将立法宗旨准确定位为:

防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。

（二）单独设立行政复议机关，赋予独立地位，保证其专业性 

行政复议机构作为裁判者，应该站在公正公平的角度去裁决纠纷，复议机关的独立与否，关乎行政复议的最终效力与权威。

这是整个行政复议制度的起点，也是根基，是整个行政复议公正程序开始的保障。

切实改变原来的法制工作部门担任复议任务的局面，在中央和地方设立行政机关以外的“行政复议官”负责办理行政复议案件。

“行政复议官”的设臵应独立于行政机关之外，中央和地方之间也是独立的。

“行政复议官”由统一的“行政复议官”考试中选拔，并由同级人大任命，其工资、福利等各方面交由国家财政部门统一管理。

必须确保“行政复议官”具备专门的法律知识和丰富的行政管理经验，并且具有一定的司法官职能，以及接受统一培训，须遵循居中性、公正性、公开性、公平性原则进行相关裁决。

 同时，在全国统一建立一个“行政复议官委员会”来管理和监督全国中央和地方的“行政复议官”，做到以“专业委员会”监督“专业人员”的效果，从而提高行政复议的工作效率。

对行政复议制度的准确且明确的定性是行政复议制度发挥作用的前提。

首先，行政复议从性质上分析，行政复议都是作为法院司法救济以外的一种行政救济制度存在;其次，行政复议的启动应以申请人提出申请为前提,不告不理,是被动的监督;再次,从行政复议表现形式看,它是一种居中裁决行为,是行政复议机关在申请人和被申请人两个平等当事人之间进行居中裁决的司法行为,而不是行政机关内部的单向监督行为。

从实践看,行政复议实行全面审查原则,通过对案件的审理,纠正行政机关的违法或不当的行政行为,是行政复议的职责所在。

将行政复议定性为行政救济制度,也并非一定走全盘司法化道路,行政复议不必通过搬用司法机关办案程序来体现救济性质,完全可以有自己的特色,但必须坚持机构的独立并有严格的程序。

（三）转变原有的立法理念，实现行政复议程序司法化 

复议程序司法化是指行政复议程序应当具有公开性和公正性，复议程序必须公开进行，并保护参与人的复议申请权、平等参与权、申请回避权、陈述权、质证权和律师代理权等诸项程序性权利。

同时应当提倡复议程序的简便、快捷，在保障公正的前提下，更加注重效率要求。

目前，在提倡行政复议程序简约方而，首先需要克服一种极端的倾向，即将程序简约等同于程序越少越好，甚至主张行政复议不讲程序规则。

事实证明，如果一概抛弃所有的程序，行政复议将无法为相对人一方和行政机关提供平等、良性互动的规则，从而使行政行为的重新审查丧失必要的基础，而行政复议自身的权力也因而无法得以约束，也会使得行政复议功能的发挥完全取决于裁决者个人的良知和品德。

这些无疑是法治社会所不能想象的。

因此，完善行政复议制度的当务之急，不是大幅削减程序规则，而是补充必要的裁决程序。

（四）注重完善行政复议证据制度和依据制度，扩大受案和审查范围

行政复议依据制度其实就是指说明理由制度，即“行政机关应将做出行政决定在事实上和法律上的理由对行政相对人说明”的法律制度。

在我国，无论是《行政复议法》还是《行政处罚法》都没有对行政机关的裁决应充分说明理由做出明确规定。

因此，在行政复议的实际工作中，出现了行政复议裁决文书不规范、裁决理由模糊不清甚至不表达等严重问题。

然而在我国现行的《行政复议法》中，除第23条规定:

“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交当初做出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。

”和第24条规定:

“在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。

”再没有其他条文对复议程序中的证据问题做出规定，这与行政复议行为的准“司法性”很不相称。

在证据的种类、证据的调查与收集、证据的审查与判断等基本方面均没有明确的规定。

难怪我国从理论界到实务界无不抱怨“行政复议欠缺可操作性”。

因而，我国《行政复议法》应该对证据的种类、证据的调查与收集、证据的审查与判断等基本方面做出明确的规定，对举证责任及其承担进一步补充和完善。

行政复议法通过概括、列举、排除三者结合的方式确定行政复议的范围并将部分抽象行政行为纳入可复议的范围之中,这是我国行政复议制度的重大创新与进步,但目前我国行政复议的范围仍然较窄,需要进一步扩展。

行政复议领域的拓宽可能会涉及两个比较大的方面,一是申请人资格的标准需要大大放宽,只要是受行政机关行政行为影响的个人、企业或其他团体、组织,都可以提出行政复议申请;二是行政行为的范围也要放宽，不但具体行政行为可以提起行政复议申请,抽象行政行为也应当可以提起行政复议申请。

同时我国行政复议法把内部行政行为排除在行政复议的范围之外,这种做法容易导致公务员合法权益受到侵犯时得不到行政复议的救济,也与现代行政法治的平等精神相背驰。

因此,有必要把内部行政行为纳入行政复议的范围。

（五）强化行政复议的执法监督，严格追究法律责任

强化行政系统内上级对下级机关的监督。

主要举措有：

首先，上级要定期或不定期对下级的复议工作进行检查，发现行政复议机关无正当理由不予受理依法提出的行政复议申请，应责令其受理，不按照规定转送行政复议申请，应责令其履行转送职责，在法定期限内不做出行政复议决定的，应给予相应的行政处分。

其次，强化行政复议机关的领导对行政复议机构的专职复议人员监督。

行政复议机关的领导要重视、支持行政复议工作，不要对行政复议工作进行不必要的干扰，同时还要监督其工作人员，防止其工作人员读职、失职。

对行政复议机关工作人员读职、失职的，本行政机关有权处理的，给予相应的行政处分;无权处理的，交由行政监察机关处理，对构成犯罪的，移交司法机关制裁。

除此以外，还要进一步强化行政系统之外的监督，也就是前面提到的在行政复议中引入司法等手段，使其依法执行。

参考文献:

　　[1]@蔡晓雪.行政复议与行政诉讼的衔接[M].北京：

中国法制出版社，2003.

[2]@周汉华.行政复议司法化：

理论、实践与改革[M].北京：

北京大学出版社，2005.

[3]@詹强满,中国行政法问题研究[M]中国方正出版社,2001.

[4]@方军,论中国行政复议的观念史新和制度重构[J]环球法律评论,2004.

[5]@周汉华,行政复议制度的司法化改革思想[N]法制日报,2003.

[6]@罗豪才,行政法学[M]北京:

北京大学出版社,2001.

[7]@杨解军,行政复议法的立法缺陷分析[J]法学,1999（10）.

该论文探索了我国行政复议制度存在的缺陷及改进；论文针对我国行政复议制度存在的缺陷，阐述了如何改进我国行政复议制度。

论文能运用所学专业知识，提出个人论点。

论文观点明确；内容较充实；有一定的理论基础；论证较严谨；结构完整；层次清楚；语言流畅；格式比较规范。

初评成绩：

及格

指导教师（签名）：

王雪梅

2015年11月26日

答辩主持人

答辩教师

秘书

答辩日期

答辩教师提问

学生回答情况

答

辩

小

组

评

语

答辩主持人（签名）：

年月日

答辩成绩

答辩主持人（签名）：

年月日

综合成绩

答辩主持人（签名）：

年月日

市（地）

级电大

意见

分校负责人（签名）：

年月日

省电大

意见

省级电大负责人（签名）：

年月日