行政管理学第二章行政环境.docx

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行政管理学第二章行政环境

第二章　　行政环境

１.识记环境的含义

环境就是指牌特定系统边界之外的一切因素的集合。

２.组织的系统与边界的关系

所谓“边界”是系统、环境这两个基本概念得以产生的理论前

提，边界的作用在于说明组织的特性及了角组织与外在环境间的关

系。

３.行政环境的含义

所谓行政环境就是牌特定行政系统边界的各种事物与情势的总

和。

４.行政环境的基本属性

（１）复杂性。

行政环境是行政系统边界之外能够对该行政系

统产生直接或间接影响的各种因素的集合，这使得行政环境的构成

成分极其复杂。

（２）相关性与综合性。

一方面，构成行政环境的各种因素之

间都具有程度不同的相关性；别一方面，与相关性有关的一个行政

环境我是其影响的综合性。

（３）层次性。

行政环境不同因素之间都存在着差异性，或者

说存在着层次性。

（４）动态性。

行政环境的构成、影响都不是一成不变的，而

是呈现出动态性的特性。

５.行政环境的类型

一．以环境因素的形成过程及其与人类活动的关系为标准，行

政环境可以划分为两各基本类型：

自然行政环境和人造行政环境。

自然行政环境是指对行政系统的存在与运行起影响作用的各种自然

因素的集合或统称。

人造行政环境是指在人类社会活动中形成与发

展起来，且能够对行政系统的存在与运行产生影响的各种环境因素

的总和，可分为政治、经济与文化环境三个较小的类别。

根据对特定行政系统的作用与影响层次，可以把行政环境划分

为宏观、中观、微观三种类型。

所谓宏观行政环境，就是对特定行

政系统的战略性、长期性与全局性存在与运行产生根本性影响的各

种环境因素集合。

所谓中观就是能够对特定行政系统的各种局域性

构成成分、行政系统的管理层次产生影响的因素的集合。

微观就是

特定组织内部作为个体的工作人员在具体行政管理活动中必定要与

之接触的各种物理、生理与心理因素的总和，主要是对特定行政行

为或行政人员个体发生作用。

以行政区划可将行政环境因素分为国际环境和国内环境。

牌一

个国家的主权管辖范围之外，能够直接或间接地对该车行政系统产

生影响的环境因素构成了该国行政系统的国际环境；而牌一个国家

主权管辖范围之内的全部行政环境因素则属于该国的国内行政环境

范畴，也就是通常所说的“国情”。

６.不同类型的行政环境的内容与特点

７.分析特定的行政组织的环境及其内容

８.雷格斯行政生态学模式理论的基本内容

雷格斯的行政生态学模式理论认为，当今各国社会有三种存在

形态，即农业社会、工业社会以及处于二者之间的一个“中间的”

或可称之为“过渡型”社会形态，这三种社会形态构成了一个社会

形态连续体。

并逐渐提出了一套较为系统的行政理论模型，也就是

著名的“融合-棱柱-衍射的行政模型”。

首先是农业社会的行政模式，

被称为融合型行政模式。

其次是工业社会的行政模式，被称为衍射

型行政模式。

再次是过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政

模式。

9.融合型、棱柱型和衍射型行政模式的特点

首先是农业社会的行政模式，被称为融合型行政模式。

其行政

行为与诸如立法、司法、军事、宗教乃至社会经济活动等其他社会

行为是混杂在一起的，根本没有出现过专业化的行政机构。

其次是工业社会的行政模式，被称为衍射型行政模式。

其行政

系统由有着高度分工的不同行政机构所组成，它们各自执行不同的

专业化职能，分工明确，以科学性与效率为所示目标。

再次是过渡型社会的行政模式，即所谓的棱柱型行政模式。

其

行政行为已出现专业化分工趋势，但未能有效实现真正的专业化分

工；专业化的机构已设立，但不能正常动作，功能有限；正式建立

起来的行政制度由于各种传统势力的影响而不能起到应有的规范作

用。

10.行政生态学的产生与特点

２０世纪３０-６０年代，以美国为代表的西方学术界兴起了把

生态学理论与研究方法引入到行政学研究中来的研究趋势，并产生

了一门新的行政学分支学科---行政生态学。

12.分析过渡时期社会的行政模式特点及其对发展中国家的启示

13.经济环境的四个组成要素

经济力量，所谓经济力量，即指行政系统所处社会系统的总体

经济实力，包括总体社会生产能力与社会财富总量。

社会经济结构，社会经济结构是一国或一个地区国民经济中的

一系列相关经济结构性因素的集合。

经济体制，经济体制是一个国家或地区以社会经济组织为中心

的各种具体经济制度与行为规范的总和。

科技发展水平，科技发展水平是一个国家或地区科学与技术的

发展发达程度。

14.经济环境四要素对行政管理系统的影响

（１）力量是特定行政系统最基本的总量经济因素，它直接决

定该系统所处社会大系统的社会流经发展阶段，决定着行政系统赖

以生存的社会物质财富基础。

因此，经济力量因素从根本上制约着

行政系统的规模、体制结构与运行方式等基本结构因素。

（２）社会经济结构实质上体现了一个社会的社会生产关系构

成，社会生产关系属于社会的经济基础，它必然要对作为上层建筑

主要成分之一的公共行政系统产生基本性影响和制约作用。

其次，

初会经济结构还直接影响着行政系统在整个社会经济生活中的参与

性质和参与程度。

最后，社会经济结构还包含有社会分工与专业化

发展程度这一重要社会经济结构性因素，这一因素对不同行政模式

的形成具有重要的影响作用。

（３）一国或地区行政系统的职能范围与规模、运行方式、行

政手段与方法都是与该国家或地区的经济体制有着密切联系，或者

说，经济体制直接影响着行政系统的职能范围、运行方式及手段。

（４）行政系统运转的协调，行政效率的提高，不仅需要良好

的组织功能、结构、运行程序与规则等制度化保障，也离不开高效

技术系统的支持；科学技术的不断进步，也会对行政系统结构产生

巨大的冲击；这些结构变量的改变又会对行政权力的配置、形式方

式产生重要影响，产生相适应的以分权化为取向的变革。

15.“受限市场模式”的基本含义

所谓“受限市场模式”是雷格斯在分析过渡型社会的特征时提

出的一种独特的市场体制类型。

其主要特点是“价格的不可决”，即

在经济结构已经建构化，但却非完全市场化的社会中，价格除了爱

市场因素限制外，还要爱买卖双方的社会地位、名词、亲疏关系等

非市场因素的影响。

16.分析我国经济体制改革对行政管理体制的影响和推动作用

17.分析我国当前社会的经济环境及其对行政管理体制的影响

一．传统农业与高科技产业并存。

１.较发达的城市工业体系与更为普遍化的小农业经济并存，呈

现出强烈的二元经济结构特征。

较发达的城市工业体系的兴起，加

速了我国行政体制的现代化进程，但小农业经济的存在又限制了现

代行政体制职能及机构的形成。

２.国民经济各项总量指标取得了长足的进展，为我国行政组织

的运行提供了坚实的经济基础；但各项人均经济指标却很低，又极

大地限制了行政系统所能动用的财力资源，限制着我国行政组织的

活动范围和能力。

３.我国基本建成了门类比较齐全、自主性较强的国民经济体系，

各个地区、部门的经济有了长足的发展，社会主义市场经济体制也

日趋成熟，这为加快我国行政体制现代化进程提供了强大的推动力

和经济基础。

但与此同时，国民经济结构仍然不合理，地域、部门

之间发展不平衡，造成了行政组织的区域性特征，也增加了满足行

政要求的难度。

４.科技发展水平的不平衡极大地限制了我国行政组织科学化、

专业化及技术现代化进程的发展。

二．公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的社会经济

结构为了我国行政系统摆脱与计划经济体制相适应的集权行政模式

了经济基础上的前提条件，但传统体制下形成的遗留问题使得现行

行政体制难以进行有效的改革，也就无法建立与社会主义市场经济

体系相适应的新型行政体制。

三．受限市场模式阻碍着整个地方行政体制的改革进程。

18.广义与狭义的行政政治环境

狭义的行政政治环境观把法律作为一个独立的行政系统环境因

素来分析，而广义政治环境观包括政治制度和法律制度两个方面。

19 国家政权组织形式及其实际运行状况、政党制度、社会团体

发达程度以及社会流通性三要素的各自内涵与特点

20.政治环境三要素对行政管理的影响

一．国家政权组织形式与实际运行状况对行政管理的影响。

国

家政权组织形式，是国家权力的排列组合方式，行政管理活动是国

家公共权力活动之一，行政系统的存在、运行与发展总是围绕公共

行政权力的行使这项基本国家职能展开的。

作为国家权力配置方式

及其制度体现的国家政权组织形式，直接决定着行政系统在整个国

家公共权力体系中的地位。

政权组织形式这个因素包含了制度规定

和实际运行两个层面的内容，制度的实际运行状态则决定了实际的

权力布局和权力主体间的真实互动关系。

二．政党制度对行政管理的影响。

政党组织主要通过三个方面

对行政系统施加影响：

１。

通过自身的利益表达与利益综合功能，

为行政系统提供有关社会民众的政治要求等方面较为专业、系统的

信息，为行政系统的决策与管理活动提供依据。

２.运用自身所具有

的政治社会化功能，在政府与社会之间建立起一座重要的桥梁。

３.

通过成为执政党，从而能够通过政府运用行政权力来实现自身的政

治主张。

政党组织对行政系统的影响也正体现出了政党制度对行政

管理的影响。

三．社会团体与社会流通性的发达程度对行政管理的影响。

社

会团体可分为自然团体和社会团体。

在古代社会，政府或政治权力

往往由一些自然团体把持。

在现代社会，社会团体对行政系统的影

响表现为：

１.社会团体构成行政系统与社会公众之间强有力的“媒

介”；２.社会团体不仅扩大了行政系统的效能，而且也塑造着行政

系统本身，决定着行政运行程序与规则。

社会流通性是指社会民众

参与政治生活的可能性及其程度，因此社会流通性的发达程度直接

决定着，人们是否能积极参政，通过各种渠道影响与制约行政系统

的功能结构、运行程序及规则的形成，推动行政系统最终按照符合

民众整体利益的方向运行和发展。

21.分析我国现行政治环境的基本特点及其对行政管理的影响

一．中国共产党领导下的多党合作制。

特点：

中国共产党领导

的多党合作、政治协商制度是我国现行政党制度，也是我国基本政

治制度之一，这一制度使中国共产党在整个国家政治体系中占据领

导核心地位。

影响：

中国共产党作为执政党，通过建立与各级政府

直接相对应的、严密的层级组织系统---各级党委与党代会直接对行

政系统的组织、人事和决策活动行使领导功能直接领导行政政策的

制定、实施、监督与控制的全过程；通过各种国家权力组织与政治

机构，影响行政系统的组织与运行过程。

二．人民代表大会制度。

特点：

人民代表大会制度是我国政权

组织形式，是我我国的国家权力机关，国家行政机关与司法机关都

由它产生，受它监督，对它负责。

影响：

人大及其常委通过制定或

批准同级政府的政策、方针，制定有关行政系统及其运行程序的法

律规范，各级人大机关和司法机关直接构成行政系统的重要环境制

约因素。

三．迅猛成长的社会团体组织。

特点：

社会公众基于共同利益

而自愿组织起来的社会团体。

影响：

社会团体开始对我国现行行政

系统产生影响，它们常常会试图运用各种方法与途径去影响政治决

策过程，尤其是影响行政运行过程。

22.行政价值文化；行政功能文化；行政运行文化；行政公共关

系文化

行政价值文化：

所谓行政价值文化或关于行政的总体价值观，

是指在特定行政环境下，社会民众在社会化过程中逐渐形成的，关

于公共行政系统应该具有哪些基本社会价值的认识与价值取向模式。

行政功能文化：

所谓行政功能文化或者说关于行政系统的功能

结构观，是在特定的行政环境下，社会民众在长期社会化过程中逐

渐形成的对公共行政系统所具备的功能结构的认识与价值取向模式。

主要有两种有代表性的文化：

１.全能普化型；２.有限分工型。

行政运行文化：

行政运行文化实质上是关于公共行政系统运行

机制的认识与价值取向模式，可称为公共行政过程观，主要是指社

会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在的，关于各种公共

行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。

行政公共关系文化：

所谓行政公共关系文化，可称为政民关系

面，即社会关于民众在公共行政系统中所承担角色方面的认识与价

值取向，也就是人们在社会化过程中形成的，关于公共行政系统与

民众间关系的认识、情感与价值取向。

23.管制型行政总体价值观和服务型行政总体价值观

在传统计划集权体制下，我国占主流的行政总体价值观是管制

型行政价值观，即认为政府的基本价值就在于对社会进行全方位的

管制，相应地，行政系统的存在价值主要在于使社会民众按少数精

英领导的个人高级社主经验思维所构建起来的蓝图去改造社会、自

然和人本身。

随着改革开放进程的启动，服务导向型行政文化已经开始萌芽

成长，这种价值观要求行政组织以提供公共产品与服务、改善人民

经济文化生活为基本功能与价值取向。

24.全能普化型行政功能文化和有限分工型行政功能文化

全能普化型行政功能文化：

政府是全能的。

政府有能力也有责

任总揽所有社会事务；政府机关也是全能的，或者说是功能普化的。

有限分工型行政功能文化：

政府只是社会分工中的一个部门，

因而其功能是有限的；同时政府中各个部门、每个人员也不是全能

的，只能行使特定的权力，承担特定的责任，且分工明确，责任清

楚。

25.自律本位型行政运行文化和法律本位型行政运行文化

自律本位：

行为主体主要遵循同自身内在意志和个人情感引申

出的道德规范，并以这一规范为依据，选择与之相适应的行为规则

和行为方式的心理和行为过程。

其表现为：

在公共行政运行实践中，

以主观意志与个人情感作为行为依据的人治型公共行政运行机制。

要求按照少数乃至某个权威人物的个人意志制定与实施行政政策，

治理国家。

法律本位：

所谓法律本位，就是从人性不完善的基本假定出发，

强调法律的至上性，认为公共行政系统及其运行机制，乃至整个社

会政治生活系统都应该实现规范化、法制法；公共行政系统的一切

权力与行为都应该受到法律的制约，系统的功能、结构、运行程序

及其规则都应该由法律作明确界定。

26.依附服从型行政公共关系文化和自主参与型行政公共关系文

化

依附服从型行政文化是中国几千年封建官僚专制体制下的行政

文化的一大特色，社会民众的人格基础是崇拜权威以及对权威的依

附，是一种非独立的人格，行政体制内部一般会出现权力过于集中，

个人专断，个人崇拜；对外呈现出单向性、封闭性。

社会民众消极

地接受来自行政组织的各种政策及其后果，不能也无意识去主动参

与政策的制定、执行与监控过程。

随着社会的逐渐开放与发展，人们的自主观念、权利意识、责

任感与精神也日益增强，自主参与型公共行政关系文化将越来越在

我国行政文化体系中占据主导地位。

人们为了维护和改善自身的利

益，也将越来越频繁地试图去影响政府过程，并促使行政系统发生

相应的变化；同时，各层各级行政主体也将日益强烈地要求能自主

地处理自己职权范围内的事务，并要求拥有决策过程的民主参与权。

27.分析我国现行行政文化环境的基本特点及其对行政管理的影

响。

特点：

一.管制型行政总体价值观向服务型行政总体价值观转变；

二．全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化转变；

三．自律本位型行政运行文化向法律本位型行政运行文化转变；

四．依附服从型行政公共关系文化向自主参与型行政公共关系

文化转变。

我国现行的行政文化环境正在从行政价值、功能、运行和公共

关系几个方面发生转变，现行文化环境的转变要求行政系统在功能、

结构、运行程序与规则方面作出调整或变革以达到与之相适应。

28.文化环境的主要因素对行政管理的影响

行政价值文化；行政价值文化实际上是公共行政系统得以产生

与存在的社会价值前提，直接影响着公共行政系统的社会价值定位，

从而也就决定着该系统的功能重心。

行政功能文化；行政功能文化直接影响与制约着该社会关于公

共行政系统功能结构的具体模式。

行政运行文化；行政运行文化直接决定了行政管理的标准和原

则。

行政公共关系文化。

行政公共关系文化主要从两个方面对公共

行政系统产生影响与制约：

１.当这种认知与价值取向模式与现行公

共行政系统的内在属性相适应或者说相协调时，它就会对该系统的

存在起进一步的巩固与维持作用。

２.在一定的历史条件下，当社会

民众的文化素质、自我利益意识、民主参政愿望等方面发生根本性

变化时，行政公共关系文化模式本身就会发生本质上的变更，也就

是会演变成另一种文化模式。