公共管理复习资料.docx
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公共管理复习资料
1.政治—行政”二分
（1）开山鼻祖：
威尔逊
（2）奠基之作：
《行政学研究》（1887）
（3）强调“政治—行政”二分，行政学应当成为一门独立的学科，追求政府管理的高效率。
2.公共行政时期四大信仰：
（1）“政治—行政”二分；
（2）强调层级制和规章制度，采用官僚制模式；
（3）公务员的终身受雇和政府组织的稳定性；
（4）强调科学管理，寻求具有普适性的一般管理原则
3.新公共行政时期主要观点
（1）反对过于推崇“效率”，要求将“公正”作为行政学研究的核心价值取向；
（2）反对“政治—行政”二分，强调两者的连续性；
（3）反对仅仅聚焦于行政组织内部管理，强调组织外部管理的重要性
4.公共管理时期（1980年至今）主要观点
（1）以经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理；
（2）强调在政府管理中引入市场竞争机制，提高政府绩效；
（3）政府的核心职能是“掌舵”而非“划桨”；
（4）强调政府与私营部门和第三部门的合作、协商和伙伴关系
5.公共管理学科下的二级学科：
行政管理、社会保障、土地资源管理、社会医学与卫生事业管理和教育经济与管理在内的五个二级学科。
“公共管理学”是什么？
公共管理学是一个研究公共管理活动或公共管理实践的学科，是一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律的学科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织更加有效地提供公共物品和公共服务。
6.公共管理科学研究中面临的问题
1、研究重心的“非中国化”；2、“管理主义”盛行；3、缺乏对真实世界的了解；
4、消解了“历史”的公共行政研究；5、规范理论的贫困；6、研究质量存在问题；
7、缺乏学术规范；8、缺乏指导实践的能力。
7.我国公共管理研究中至少存在以下问题：
1、缺乏学术规范自觉，学术评价机制无法取得共识
2、研究方法落后，实证研究严重短缺
3、没有形成脉络清晰的公共管理“大问题”，公共管理学知识的传承性不强
4、本土关怀实质性缺乏，研究无法关照中国经验
8.公共管理学科建设中存在的问题
1、学科总体结构的不完整性2、二级学科之间缺乏有机的内在联系
3、教学模式跟不上学科发展速度4、教材建设跟不上专业建设
9.国外公共管理改革实践及其成就：
新公共管理运动
1、引入私人部门的管理方法，探索建立“企业家政府”的路径
新公共管理运动推崇以企业家精神改革政府、建立追求效率和成果的企业化政府的做法。
企业家政府并不是要将政府变为企业，而是通过引进企业中的科学管理方法与技术，使政府在市场导向的观念下，以表现指标来衡量其成就。
2、广泛推行合同制，实现政府管理的市场化
新公共管理运动注重改革过于单一、垄断的公营部门，引入竞争机制。
这种改革注重公民的自由选择，把以市场为导向的思想应用到政府管理中，以提高其运行绩效。
3、分散政府管理职能，实施分权改革
新公共管理运动的目标之一就是分散政府管理职能，其核心是削减中央政府职能或将中央政府职能转移给地区或地方政府及非盈利性组织，而分权化改革恰恰是解决这一问题的较为现实的方式。
分权化的政府放弃了传统的科层制集权模式，采取了扁平化的政府组织结构，以便更好地实现上下级之间的交流与沟通。
4、推动公共管理信息化改革，逐步建立电子政府
10.我国公共管理改革的主要成就
（1）政府治理理念上有了重大的调整。
在市场经济条件下，为适应改革发展的需要，
政府治理理念经历了从统治、管制到服务的转变。
（2）政府职能和公共治理发生重大转变。
确立了“经济调节、市场监管、社会管理和公
共服务”四大方面的政府职能。
（3）政府更加注重维护国家安全和危机管理。
中央政府及地方政府制定了一些预防风
险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，例如，初步建立国家宏
观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机
基金。
建立健全安全生产机制，把安全生产纳入经济社会发展的总体布局。
（4）政府自身建设和管理方式有了重大改进。
依法治国、依法行政已经成为政府运作
的基本要求；政府决策机制比较注重科学化、民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管
理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速。
11.韦伯权威的三种来源和三种类型的组织：
韦伯认为组织的合法权威有三种来源：
习俗惯例；个人魅力；法规理性。
魅力型组织、传统型组织和官僚制组织
12.官僚制度按照职能和职位分工、分层管理原则建立起来的行政权力体系。
13.POSDCRB,适用所有组织的职能：
P计划O组织S人事D指挥C协调R报告B预算
14.西蒙1.三种行政组织模式（融合型、棱柱型、衍射型）
2.过渡社会行政组织的特征：
异质性、形式主义、重叠性
雷格斯1.组织首先是个决策过程，基本功能就是决策；
2.组织中决策的准则是有限理性
15.企业家政府理论
其基本思想是把企业经营的一些成功经验和方法移植到政府中来，使政府能够像私人企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政效率，以重新塑造政府的形象。
16.行政组织体制的结构与类型
一、集权制、分权制与均权制
划分的依据是中央行政组织与地方行政组织权力分配关系的不同。
1.集权制的基本特征是中央政府高度集权，严格控制全国各地行政事务，地方政府没有或极少有自主权。
法国是典型的集权制国家。
2.分权制的基本特征是地方政府受中央政府的控制较小，在行政业务上具有较大独立性，其地方事务可完全根据地方需要实施管理。
美国是典型的分权制国家。
3.均权制的基本特征是中央集权与地方分权之间的折中。
孙中山的“均权”学说是均权制的典型代表。
二、首长制、委员会制与混合制
分类的依据是行政组织中掌握最高决策权的人数多寡。
1.首长制的基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，其他成员均为行政首长的助手或幕僚，协助行政首长行使职权。
美国是典型的首长制国家。
2.委员会制的基本特征是行政组织的决策是由两个以上的地位平等的委员负责，最高决策权属于全体委员。
瑞士是典型的委员会制国家。
3.混合制的基本特征是既有委员会，又有专门的行政首长。
重大问题的决策权由委员会集体讨论行使，具体问题的决策权由行政首长个人行使。
三、完整制与分离制
划分的依据是行政组织中同一层级的各个行政部门所隶属领导的不同。
1.完整制是指同一层级地方政府的各个行政部门均受同一行政组织首脑机关领导的一种行政组织体制，本层级地方政府的首脑机关对该层级的所有工作部门实行一元化领导。
前南斯拉夫是典型的完整制国家。
美国州政府的行政部门，也实行完整制的领导体系。
2.分离制是指同一层级地方政府的各个行政部门，分属两个以上行政组织领导的行政组织体制。
其基本特征是地方政府中的各行政部门，既受同级政府首脑机关领导，又受上级政府同类部门的领导。
中国是实行分离制的典型国家。
四、行政组织的类型
（一）以行政职权大小分类
1.统率机关，即行政首脑机关，是具有组织、指挥、协调、控制与监督等权力的机关。
如中国的国务院和地方各级人民政府。
2.被统率机关，在行政首长的统一领导下，具体执行统率机关所制定的决策及命令的机关，具有执行性和辅助性的特点。
（二）以行政业务性质分类
1.业务机关，即实现整个行政组织的目标、任务的机关，如中国国务院各部委。
和地方各级人民政府各厅、局中执行相关职能的部门。
2.辅助机关，其服务对象不是社会民众，而是行政机关自身。
如各级人民政府办公厅、统计局、监察部等。
3.综合管理机关，如发改委。
（三）以行政活动程序分类
决策机关、执行机关、咨询机关、信息机关、监察机关
（四）以其他标准分类
1.以行政层级分类：
中央行政机关和地方行政机关；
2.以行政组织设置的时间分类：
常设机关与临时机关；
3.以行政组织的特殊性分类：
派出机关、分支机关、合署办公机关
17.行政组织的纵向与横向结构
（一）行政组织的纵向结构
直线式结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。
其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。
（二）行政组织的横向结构
职能式结构，是同级机关和每级机关内部各部门之间的组合方式。
其特点是各级领导人设有由其直接管理的职能机构，分工精细。
从各部门的职能范围和业务性质来看，一级政府又可以分为一般权限和专门权限部门。
前者是首脑机关，负责统一领导所辖区域内各机关的工作，如国务院；后者是一级政府所属各职能部门，旨在执行一般权限部门的指示和决定，负责某一方面的事务，如国务院各部委。
18、什么是政府间关系
中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。
它既包括纵向的中央政府与地方政府之间的关系（央地关系）以及各级地方政府之间的关系（省-市-县-乡），也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。
19、政府间关系是否应该包括部门之间的关系呢？
政府部门间关系主要是指组成政府的各个部门在行使行政权力,履行行政职能中所形成的关系。
由于各级政府间的互动关系是通过政府部门连接的,因此无论在理论研究还是在实践运作中,政府部门间关系都应该是政府间关系的一个重要方面。
所以政府间关系应该包括部门之间的关系。
20、中国政府间关系的传统模式：
等级控制模式
在改革开放之前的中央集权模式下，我国的政府间关系在总体上呈现出自上而下的高度一体化的等级控制模式，该模式主要有三个特征：
1.在政府间的结构关系上，主要体现为层级隶属关系；
2.在政府间的权力分配上，实行中央高度集权；
3.在政府间的横向关系上，阻隔多、联系少，即所谓的“条块结合，以条条为主”。
21、改革以来中国政府间关系的变化（论述题）
1.准层级（地区）的压缩，逐渐形成了以省、市、县、乡四级制为主的层级体制；
2.对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立了副省级市；
3.采取市管县体制，即用地级市管辖原来隶属于地区管辖的县。
4.地方分权改革
（1）经济权力下放：
分税制
（2）政治权力下放：
扩大地方的行政管理权限权限、扩大地方的干部管理权限、行政领导体制由集体负责制改为首长负责制。
5.各级地方政府之间横向联系的加强，如省区间的经济协作区，东北经济区（1983）、省区内经济协作区，三峡经济协作区（1987）等。
其中，较为典型也是较为成功的案例包括成立于1984年的西南协调会和成立于1986年的金三角区（三门峡、运城和渭南）。
我国政府间关系的进一步调整
1、我国政府间关系进一步调整的必然性
（1）信息技术的发展改变了政府的生存环境，要求政府压缩层级，分散决策权力。
另外，信息技术的发展也加快了社会的变化节奏，增加了社会的不确定性，需要政府做出快速的决策反应。
（2）政治民主化的发展也必然要求地方适度分权
（3）市场经济发展发内在需求以及政府事务的日渐交织也推动着政府间关系做出适应性调整，推动政府间横向合作的发展。
22、中国政府间关系存在的问题及其实质
1.问题：
上有政策、下有对策；
2.政府间关系的实质：
各级政府基于自身利益而展开的博弈
3.网络模式只是一种理想的状态，在政府间关系的发展中，合作与竞争将是一种常态。
23、为什么在央地关系的调整中，会存“一放就乱”的循环怪圈？
1、在中央与地方关系结构中，中央政府一直居于十分重要的“托管人”地位，地方政府从属于中央政府，受中央政府的直接控制。
地方行政机关既是地方权力的执行机关，又是国家行政机关的下级机关。
地方政府的权限源于中央政府的授予和划定，中央政府可以根据需要予以扩大或削减。
在转型时期，就地方分权而言，分权大小以及期限，均无法律规定，靠政策调控，容易造成地方的短期行为；同时长期的中央集权，使中央习惯于对地方的行政调控，不适应分权下的制度机制，分权可能导致政令不畅。
2、中央与地方权限划分缺乏明确的法律规范和稳定的制度安排。
3、地方利益博弈宏观政策，干扰宏观调控。
4、观念制约。
5、利益冲突。
地方政府和中央政府利益目标的不完全一致,以及地方政府独立利当地方政府利益取向与中央政府调控政策之间不一致时可能造成的宏观调控政策的减效或失效。
6、制度创新滞后。
中央与地方的职责范围没有明确区别和规定，法律制度不健全，监督体系不健全，监督机构缺乏应有法律地位和权威，缺乏现代化的监督机制和程序以及监督手段和方式。
调适中央与地方关系的办法
（一）坚持中央统一领导，提升中央政府权威
（二）明晰中央与地方的职责权限划分,使中央与地方关系进一步法制化
（三）完善分税制，建立健全财权与事权相匹配的财税体制
（四）健全完善中央对地方权力运行的监督制约机制，确保地方政府规范行政
（五）建立协调、规范、互利的中央与地方新型利益关系，实现双方利益均衡
24、什么是政府职能
政府在管理国家事务和社会公共事务中的基本职责和功能作用，它主要涉及到政府管什么、怎么管和发挥什么作用的问题。
它是国家职能的具体执行和体现，其行使受到立法机关的监督；反之，它发挥的程度又制约和影响着其他国家职能的实现程度。
25、政府的基本职能
1.政治职能。
它是维护国家统治的基本职能，核心在于维护和巩固国家政权，包括专政和民主两个方面的职能。
2.经济职能。
它是政府管理和组织社会经济建设的职能，主要包括宏观调控和微观管理两个方面的职能。
3.文化职能。
它是政府管理社会精神文化生活的职能，主要包括科教文卫等方面的职能。
4.社会职能。
它是政府对社会生活领域中公共事务的管理职能，主要包括政府为社会提供各种公共服务和搞好社会保障。
26、自由资本主义时期的政府职能
1.自由放任主义；2.政府的角色被界定为“守夜警察”；3.依靠“看不见的手”—市场，来发挥引导经济社会发展；4.亚当·斯密理论的巨大影响：
市场会解决一切问题（如
失业问题）这一时期，“管得越少的政府”就是衡量政府好坏的标准。
27、市场的缺陷（市场失灵的表现）
1.垄断和不公平竞争，阻碍生产要素合理流动和社会资源优化配置，无法实现“帕累托最优”；
2.外部效应：
个人的效应函数或企业的成本函数不仅依赖于其自身所能控制的变量，而且依赖于其他人所能控制的变量，而这种依赖关系又不受市场交易的影响，包括积极和消极两种情况，但市场本身对此无能为力；
3.无法有效提供公共物品，因为公共物品具有非竞争性和非排他性的特点，市场中的个体或企业难以承担巨大的供应成本；
4.难以实现收入的均等分配，引发收入差距拉大，因为对于市场交易来说，最重要的是效率；
5.无法实现宏观经济总量的平衡，因为市场的自发调节具有滞后性和盲目性。
28、政府在市场经济中的职能和角色
1.公共物品的提供者；2.垄断的限制者和市场秩序的维护者；
3.宏观经济的调控者；4.外部效应的消除者；5.收入的再分配者
29、政府失败及其表现
（1）政府失败：
政府的活动并不总是像应该的那样“有效”或像理论上的那样“有效”。
（2）政策失效：
不存在所谓的“公共利益”、信息不对称、政策执行的障碍等；
（3）公共物品供给的低效率：
公共物品估价上的困难、政府垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制、政府及其官员缺乏追求利润的供给、监督机制的缺乏；
（4）内部性和政府扩张：
政府部门及其官员追求的是部门或自身私利，而非公共利益或社会福利（铁三角：
官僚机构、利益集团和立法机关）
5）寻租和腐败：
租金：
支付给资源所有者款项中超过那些资源在任何可替代的用途中所得款项的那部分，即超过机会成本的收入；
寻租：
用较低的贿赂成本获得较高的收益或超额利润；
一切用行政权力大发横财的活动都可称为寻租活动，租金泛指政府干预或行政管制市场而形成的级差收入，一切市场经济中行政管制都会创造出租金。
寻租活动的特点是利用各种合法或非法的手段（如游说、疏通、拉关系、走后门），以获得拥有租金的特权。
寻租将导致资源配置扭曲，因为它并不产生任何新财富，而只是把更大一部分社会财富装进个人腰包，从而导致腐败（如权钱、权色交易等），影响政府声誉，增加廉政成本。
30、西方国家公务员制度
在西方，国家公务员是指那些通过公开竞争考试，被政府择优录用，长期
任职而又与内阁共进退的文职人员，故又称“文官”。
西方公务员制度的主要特征
1.严格区分政务官和事务官。
政务官通过选举产生，承担政治责任；事务官通过公开考试、择优录用产生，不与政党共进退，实行职务常任。
2.强调政治中立。
事务官不参与党派斗争活动，不参加党派竞选，不得已党派偏见影响决策。
3.公开考试、择优录用。
事务官均通过向社会公开招考的形式产生，即所谓的“凡进必考”。
4.功绩制原则。
以公务员工作实绩和能力作为公务员工资、待遇和级别升迁的依据。
5.优厚的待遇和福利保障。
6.强调公务员的职业道德，重视公务员队伍的廉洁。
31、我国公务员制度的主要内容
公务员的范畴
1.依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的
工作人员。
（2006年《公务员法》）
2.公务员的七大主体
中国共产党、政府、人大、政协、法院、检察院、民主党派
3.《公务员法》扩大了公务员的范围
国家行政机关中除了工勤人员以外的工作人员。
（1993年《暂行条
例》）
4.需要注意的问题：
（下列机关被纳入公务员范畴的原因）
（1）政党被纳入公务员范畴；
（2）立法机关被纳入公务员范畴；
（3）司法机关也被纳入公务员范畴。
我国公务员制度产生的原因
1.市场经济需要职业化高素质的管理人才，呼唤着现代公务员制度的产生；
2.我国原有的干部管理制度不能适应市场经济的需要，原有的干部管理制度存在诸多弊端，并导致了诸多问题。
我国公务员制度的特点
（1）坚持党管干部原则；
（2）分类管理与统一领导相结合；
（3）范围广泛；（4）强调德才兼备
公务员的职务与级别
（一）公务员职务分类
两种基本的分类方法：
1.职位分类：
以“事”为中心；
2.品位分类：
以“人”为中心
（二）我国公务员的职务类型
1.按照职位类别划分
综合管理类职务序列、专业技术类职务序列、行政执法类
职务序列、法官和检察官类职务序列
2.按照公务员是否担任领导职责划分
领导职务、非领导职务
公务员的级别及其与职务的对应
1.合理增加了级别数量（由原来的15个级别增加为27个级别）
2.一职数级，上下交叉3.向基层倾斜
公务员的任职方式
1.选任制2.委任制（我国公务员的主要任职方式）
3.聘任制（《公务员法》新增加的任职方式，主要针对专业性较强的职位和辅助性的职位）
公务员交流的形式
1.调任：
国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员调入国家机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。
即指让公务员队伍以外的其他从事公务的人员变成公务员的一种方式，是公务员队伍除“录用”之外的另一个“入口”。
适用对象：
原来在国有企事业单位、人民团体和群众团体中担任一定的职务，已经具备进入机关后所担任职务的德才条件的人员。
2.转任：
因工作需要或者其他正当理由在机关系统内跨地区、跨部门的调动，或者在同一部门内不同职位之间进行的转换任职。
转任是在公务员队伍内部进行交流的方式，不涉及公务员身份的变化。
3.挂职锻炼：
机关有计划地选派公务员在一定时间内到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位担任一定职务，经受锻炼，丰富经验，增长才干。
挂职锻炼具有三个方面的特殊性。
一是不办理调动手续；二是具有时间性，一般是一至三年；三是内外混合型的交流形式。
公务员的回避
1.任职回避
对有特定亲属关系的公务员，在担任某些关系密切的职务方面作出的限制，一般实行在工作需要的前提下，以低避高的方法，尽量调整那些在本部门中担任职务较低和承担责任较小的亲属一方。
2.地域回避
担任一定职务的公务员，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的原籍、成长地等任职。
公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应实行地域回避。
3.公务回避
公务员在执行公务的过程中，遇有法定情形，避免影响正当履行公务而进行的回避。
32、第三部门的涵义
介于政府部门与营利性部门之间，依靠会员缴纳的会费、民间捐款或政府财政拨款等非营利收入从事前两者无力、无法或无意作为的社会公益事业，从而实现服务社会公众、促进社会稳定与发展的宗旨的社会公共部门。
第三部门有时也被称为“非政府组织”、“非营利组织”和“自治组织”等。
33、西方第三部门发展面临的问题
（一）三种神话
美国研究第三部门的著名学者萨拉蒙指出，第三部门发展中存在三种“神话”：
1.德行完美的神话：
它其实并没有改变民众生活的强大能力；
2.志愿主义的神话：
第三部门并非与政府完全脱离；
3.完美无瑕的概念神话：
第三部门并非某种新型的组织，它在世界上几乎每个地方都有着深厚的历史基础。
（二）西方第三部门存在的主要问题
1.无法摆脱公共部门固有的禀性：
保守、僵化；
2.缺乏独立自主性：
与政府“勾肩搭背”；
3.不公平竞争：
许多第三部门实际上从事着营利性的项目，由于得到政府支持，市场经济的秩序遭到破坏；
4.追求自身利益：
第三部门其实也是在为实现自我利益而工作。
一些第三部门热衷于党派政治，其领导人只专注于巩固权力地位，如一些筹款公司；
5.成为利益交易的场所：
在政府和市场中出现的黑箱操作、权钱交易、贪污受贿等丑陋现象，在第三部门同样存在；
34、我国第三部门的分类
1.社会团体：
我国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织，如行业协会等；
2.民办非企业单位：
企事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织，如民间的募捐组织；
3.事业单位：
国家为了社会公益目的，由国家机关举办的或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
35、我国第三部门的主要作用和功能
1.分担政府责任，促进社会公平和稳定。
我国的第三部门正在逐步向原先由政府完全把持的公共领域的核心地带渗透；
2.对社会资源进行公正、合理和高效率的配置，第三部门需要以强烈的进取精神和行动效率赢得社会的信任；
3.促进我国基层民主建设，如村民自治中的村民委员会和社区自治中的居民委员会；
4.净化社会风气，第三部门以实际行动表现出当前社会缺乏的志愿精神、社会公德、责任感和同情心，成为我国转型期的健康、有力的道德力量。
36、我国第三部门发展中存在的问题
1.政社不分，缺乏独立性和自主活动能力，这是最为严重的问题；
2.缺乏资金、人才等组织发展的基本条件。
许多第三部门资金严重匮乏，而且吸纳了大量政府淘汰的冗员和离退休人员；
3.法律法规不健全，目前并无专门的第三部门管理办法或条例；
4.缺乏对第三部门权威、常规性的监督机制，导致第三部门存在严重的信誉危机；
5.公众对第三部门的认同度不高，公众往往对其能力持怀疑态度。
同时，在整个集权化社会中，公众尚不能真正体会到第三部门的存在和发展对他们的生活会产生何种影响。
37、什么是公共政策
社会公共权威（主要指政府）在特定时期内为实现一定的政治、经济与文化目标而采取的行动方案或行为准则，它是一系列谋略、法令、措施与条例的总称。
38、公共政策主体
政策主体是指
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