中国特色农产品安全及其取向把握.docx

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中国特色农产品安全及其取向把握

中国特色农产品安全及其取向把握

王丰　　2011-05-26

摘　要：

2008年初全面爆发的世界粮食危机与石油危机、金融危机结伴而来。

这种互为推动的三重危机，给世界农产品供给带来深刻影响。

发达国家的巨额农业补贴、农业跨国公司对农产品的垄断炒作，国内频发的自然灾害、资源瓶颈约束及农产品市场波动对我国农产品安全形成冲击。

现阶段，维护中国特色农产品安全必须关注粮食安全、农民利益、农产品数量安全基础上的质量安全、农产品价格安全、来源安全、结构安全及主权安全等七大问题。

关键词：

粮食危机，农产品安全，安全体系，农业经济

　　中国特色农产品安全模式是在我国六十多年的农产品生产实践中逐渐形成的，其基本内涵可表述为：

在科学发展观指导下，坚持粮食安全发展方略，以市场配置与宏观调控为手段，以协调可持续发展为要求，以农产品基地为载体，理顺农产品价格关系，因地制宜调整产品与区域结构，通过农业标准化、科学化、低碳化生产，维护农产品数量安全、来源安全、质量安全、结构安全、分配安全、价格安全、时空布局安全，确保主权安全，为经济发展提供原料动力，为生态保护提供环境支撑，为政治稳定提供群众基础，为社会和谐提供物质保障。

现阶段，受“历史罕见国际金融危机的严重冲击，多年不遇自然灾害的重大考验，国内外农产品市场异常波动的不利影响”，使我国“保持粮食稳定发展的任务更加繁重……保持农产品价格合理水平的难度更加凸显……保持农产品质量进一步提升和规避规模经营风险的要求更加迫切……”社会稳定局面受到一定挑战。

因此，确保中国特色农产品安全必须重视粮食安全问题、农民利益问题、农产品数量安全基础上的质量安全问题、农产品价格问题、农产品来源安全问题、农产品结构问题及农产品主权安全问题。

　　一、中国特色农产品安全的基础是粮食安全

（一）中国特色农产品安全的“第一要义”

　　中国特色农产品安全以“粮食安全”为第一要义的理念，蕴含着我国在长期发展中形成的粮食安危意识。

“国以民为本、民以食为天”，“手中有粮、心里不慌”，“粮食是安天下、稳民心的战略产业”等观念，既概况了粮食安全的极端重要性，又是对国家粮食安全观通俗易懂的诠释。

新中国成立以来，政府一直把粮食安全摆在国家安全的重要位置，形成了全社会重视粮食安全和粮食生产的理念，成为确保国家粮食安全的坚实思想基础。

（二）我国粮食安全问题

　　目前，我国粮食安全情况是，首先供需处于“紧平衡”状态。

1997年至2009年，全国耕地净减少820万公顷，人口净增长9848万人。

为满足2020年的粮食总需求，今后10年，每年至少要增产粮食80亿斤。

这种情形提高了对粮食单产的要求。

但是改革开放以来，粮食单产增幅明显呈阶段性递减趋势。

从农产品品种看，小麦产需平衡基础较好，玉米、稻谷有一定难度，大豆压力最大。

我国大豆进口量已占国内消费的2/3；油菜是我国最重要的油料作物，油菜籽供需矛盾日益突出，供需缺口在逐年扩大。

其次，粮食安全的基础仍然比较脆弱。

第一，气候条件极端异常，农业灾害多发频发，加之我国农田水利基础设施建设滞后，农业抗灾减灾能力薄弱，“靠天吃饭”的局面没有根本改变。

第二，粮食生产资源禀赋差，国际竞争力弱。

一方面，资源匮乏、农业科技贡献率低，主要粮食产品价格普遍高于国际粮食价格；另一方面，粮食供需区域性、结构性矛盾尖锐。

如我国粳稻供求趋紧、食用植物油对外依存度高。

第三，粮食生产面临的外部环境更加复杂。

统筹粮食与其他作物发展难度加大，确保粮食安全的任务异常艰巨。

　　（三）中国特色粮食安全体系建设

　　保障中国特色粮食安全，“要以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，前面落实科学发展观，按照全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的战略部署和总体要求，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，加大政策和投入支持力度，严格保护耕地，依靠科学技术进步，着力提高粮食综合生产能力、完善粮食流通体系、加强粮食宏观调控，构建适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。

”

　　二、中国特色农产品安全的实现依靠尊重农民利益为前提

（一）中国特色农产品安全的“基本原则”

　　马克思主义认为，社会生产力的发展是人类社会发展的最终决定力量。

在社会生产力中，人处于主导地位。

农民群众便是农业生产力中最重要的决定性因素，农民群众的积极性是中国农产品安全的有力保障。

物质利益原则是马克思主义，也是中国特色农产品安全的基本原则。

1842年，马克思指出：

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

”中国特色农产品安全是依靠尊重农民利益为前提的。

四代中国共产党人都信以为此。

毛泽东同志指出：

“为了保持农民的生产积极性……党中央要求全国的合作社……在发展生产的基础上，一般社员都可以逐年增加收入。

”邓小平同志指出：

“增加农民收入，调动农民积极性，这是很大的政策。

”江泽民同志认为，“增加农民收入是一个带有全局性的问题……从长远看还可能影响农产品的供给。

”胡锦涛同志进一步明确指出，构建高效农业产业体系，要“同农民建立合理的利益联结机制，给农民带来实惠”罔结合起来。

（二）我国农民收入与农产品分配安全问题

　　农民利益问题，实质上是收入和农产品分配问题。

公平合理的分配格局，要求在国家整体获取农产品充足的情况下，既要为加快我国工业化提供特种专用的工业原料，也要为推进城镇化提供丰富多样的食用农产品；既要保持农产品价格稳定，又要保持农村经济的持续增长与农民增收：

既要促进城乡农产品消费结构耦合，又要保障居民对质量型农产品的消费需求。

尽管近几年农产品价格稳步甚至快速上升，但农民收入仍然不高，与农产品流通环节相比，农产品生产环节收入明显偏低。

在农业收益内部分配格局中，农业第三产业收益最大，但产业效率很低，效率损失部分几乎由农民负担。

尤其是当前农产品价格波动大，严重干扰农产品生产和有序分配，甚至会损害农民利益。

从发展趋势看，随着农资价格上涨、人工费用增加，主要农产品成本将逐步上升。

农业为农民提供的收入比例正被边缘化，农民收入开始摆脱“农”字的束缚，农产品生产趋向“副业化”，不断侵蚀着中国特色农产品安全基石。

农产品作为经济发展的物质基础，是全体居民可支配收入波动的烫平器，其分配不均也必然影响到国家收入分配改革。

这是国家社会政治经济风险的不安因素。

　　（三）中国特色农产品分配安全体系建设

　　尊重农民利益，确保农产品及收入分配安全，必须坚持食物充足性和社会公平性原则，“工业反哺农业，城市支持农村”原则、坚持“多予少取放活”方针，推动农业科学技术进步、加大财政支农力度、扩大农业补贴范围、强化细化农业金融支持政策、完善商业保险机构代理模式并积极发展互助保险与合作保险等经营组织、创新农产品风险基金制度、推进优势农产品区域化进程，统筹城乡发展，构建“农民持续增收、城乡与工农（业）分配安全”的农民收入与农产品分配安全体系。

　　三、中国特色农产品安全的支撑是农产品数量安全基础上的质量安全

（一）中国特色农产品的“双重模式”

　　中国特色农产品安全以数量安全为“预”，质量安全为“立”的双重模式，贯穿于建国后我国农产品生产和农业政策理念之中，体现了数量、质量与农产品安全关系的和谐统一。

新中国成立后，保障农产品数量安全始终是我国农业和农村经济的中心工作，以发展农产品生产为主要目标的农业标准制修订工作是农产品质量安全的主要内容；改革开放后，实行家庭联产承包制是中国社会主义农业实现的“第一个飞跃”，农产品产量大幅增长，供给能力不断增强，在很短时间内解决了上亿人的温饱问题，国家在重视农产品数量的同时，开始关注以质检机构建设为主要内容的质量安全工作；进入20世纪90年代，部分地区、部分农产品开始出现“卖难”的情况，国家提出农产品生产在继续重视数量安全的基础上，转入高产优质并重、提高效益为主的新思路；我国加入WTO，农产品质量安全工作进入快速发展阶段，逐步建立了农产品质量标准体系和检验检测体系；2006年，《中华人民共和国农产品质量安全法》颁布，成为我国农产品质量安全管理史上的重要里程碑。

中国特色农产品安全始终践行农产品数量安全基础上的质量安全。

（二）我国农产品数量与质量安全问题

　　现阶段，我国正处于工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程加速推进的关键时期，人增地减和农产品需求刚性增长的趋势不可逆转。

从农产品消费需求看，第一，农产品产量增长率明显低于消费需求增长率；第二，农民大量进城务工，截至2007年底，我国有2.1亿农民从农民品生产者转变为纯粹消费者，农产品消费从“自给型”转变为“商品型”；第三，农产品消费结构性矛盾日益突出；因此，我国需要保障供给的农产品品种多、数量大，数量安全依然需要重视。

经过多年努力，农产品质量安全状况有了明显好转，但与城乡居民日益提高的消费要求相比，与日益严峻的国际贸易形势相比，仍有较大的差距。

我国农产品监管体制不健全，农产品生产主体量大面广，产加销环节多、链条长，市场监管难度大，标识包装不完善。

结果，近年陆续发生了“多宝鱼”、“红心鸭蛋”、“香蕉枯萎病”、“毒水饺”、“柑橘大实蝇”、“毒花生”、“三鹿奶粉”事件，涉及种植、畜牧、渔业多个行业。

客观上说，质量安全问题已经成为我国农产品国际贸易的主要因素。

　　（三）中国特色农产品数量与质量安全双重体系建设

　　实现农产品数量安全基础上的质量安全，必须以资源禀赋为基础、以科学技术为支撑、以农产品基地为载体，强化关系国计民生、供需矛盾突出的重要农产品供给能力。

构建国家安全、企业发展、城乡居民实惠的农产品数量安全体系。

只有在更高水平上实现农产品数量安全，才有国家的主权安全。

在立足农产品总量平衡基础上，坚持统筹兼顾，以农业标准化建设为核心、以农产品产地环境优化为途径、以多方自觉参与为理念，建设基层质量安全服务机构.健全检验检测体系，构建农产品质量安全预防、监管、服务三位一体的农产品质量安全体系。

　　四、中国特色农产品安全的手段是农产品价格安全

（一）中国特色农产品安全的“无形之手”

　　农产品问题实质是有效供给与价格问题，农产品价格安全是中国特色农产品安全的重要内容。

由于农产品的需求和供给都缺乏弹性，因而农产品价格相对于其他工业品来说，价格波动大。

农产品价格大幅度波动必然减弱资源配置效率，而安全、稳定的农产品价格则会带来福利收入，减少农业中的风险与不确定性，鼓励农民采用更为先进和有效的农产品生产体系，是调节工农利益和城乡收入分配的重要手段。

在经济全球化背景下，中国一方面促进农产品市场和价格的放开，另一方面逐渐完善市场与价格政策，新世纪以来的“中央一号文件”有8个，就培育农产品市场主体、加强市场体系建设、改善农产品市场调控、保持农产品价格合理水平，出台了一系列政策和措施，中国特色农产品安全始终践行农产品价格安全，农产品价格安全成为中国特色农产品“无形的手”，发挥对资源配置的基础性作用。

（二）我国农产品价格安全问题

　　进入21世纪以来，我国的宏观经济波动幅度逐渐减小，没有出现过达到两位数的通货膨胀。

但是近几年，农产品价格波动频率和波动幅度都较大，农产品价格的急剧上涨屡次引发整体价格上涨。

由2009年8月“适度宽松”向稳健和中性转折的中央货币政策，在实际转型中显然并不容易，依靠更多货币压抑的金融泡沫并未消弭，热钱仍在寻找包括农产品在内的任何炒作标的，这是本轮物价上涨的大背景。

自然灾害、低效率物流体系、少数经营者散布不实信息、恶意囤积、哄抬价格等非市场因素是农产品价格波动的直接原因。

我国农产品价格长期被压制在比较低的水平，在农产品价格形成机制改革初期和农产品需求量快速增长背景下，农产品价格上涨具有历史必然性和合理性。

“日本和西欧的经验表明，高而稳定的食品价格，只要体现农产品的重大安全感，还是受欢迎的”。

所以农产品价格安全问题不在于价高，而在于波动过大。

　　（三）中国特色农产品价格安全体系建设

　　确保中国特色农产品价格安全，应按照理顺价格、保护农民利益原则，坚持农业产业化、标准化、规模化、科学化、市场化总体思路，加强农产品价格监测预警，丰富农产品市场调控工具，疏导农产品价格上行通道，引导社会资本健康有序进入农业，发展新型物流形态、提高农产品物流效率，完善粮食最低收购价及临时储蓄政策、建立健全农资综合补贴动态调整机制、主要农产品与农业生产资料价格联动机制，设立农产品价格调节基金，推出农产品综合价格指数，构建农产品价格形成机制完善的农产品价格安全体系。

　　五、中国特色农产品安全的可持续性在于农产品来源安全

（一）中国特色农产品安全的“持续动力”

　　中国特色农产品安全必须注重农产品来源安全。

改革以来我国在耕地、淡水、草原、渔业及废弃物等农业资源的合理利用和有效保护，以及节能减排方面制定了一系列政策，形成了农产品生产资源环境政策框架。

我国早在1986年就把保护耕地作为一项基本国策确立下来，在1998年实行基本农田保护制度；而后针对工业化、城镇化导致的耕地数量减少和质量下降、农村生态环境破坏严重的严峻形势，国家实行最严格的耕地保护制度、加强耕地质量和农田水利设施建设，出台农业可持续发展总体战略；特别是党的十六大提出以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，之后“中央一号文件”均将生态环境列入农业发展的重要目标，鼓励发展循环农业，实现农业发展方式转变和农产品持续安全。

（二）我国农产品来源安全主要问题

　　我国作为发展中国家和人口第一大国，面临经济社会快速发展的历史任务，使得“以粮为纲、全面发展”的方针没有得到落实，而是强调“以粮为纲”，结果是资源的过度利用、生态环境的巨大破坏。

我国农产品来源安全一方面受资源、环境约束。

我国人均水资源占有量约2100立方米，仅为世界平均水平的28%；从20世纪90年代中期以来，我国耕地面积下降得很快，到2009年人均耕地面积仅为0.1公顷，约为世界平均水平的40%；宜耕耕地后备资源匮乏，可开垦成耕地的不足466.67万公顷。

另一方面却是对资源的巨大浪费和对环境的严重破坏。

我国农业用水量占全社会用水量的70%以上，有效利用率只有40%多，而先进国家达到70%多。

我国化肥、农药利用率仅为30%～40%，单位面积化肥使用量是美国的两倍多。

每年来自农业面源污染的化学需氧量1324多万吨。

农业生态环境、资源利用局部改善、整体恶化的势头没有明显改变。

　　（三）中国特色农产品来源安全体系建设

　　环境不友好、资源不节约，难以实现农业可持续发展，难以实现农产品来源安全。

维护农产品的来源安全，要遵循减量化、资源化、无害化、最优化原则，转变农业发展方式，完善农业基础设施及其产权制度安排，强化农业资源保护和集约使用、推进农业生态文明建设、推广农业节本增效技术，发展生态、循环、低碳农业，构建生态环境和谐、资源有效利用和农业永续发展的农产品来源安全体系。

　　六、中国特色农产品安全的保障是农产品结构安全

（一）中国特色农产品安全的“战略举措”

　　当前，我国农村经济社会发展已进入统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的新时期。

推进农产品结构调整，是走中国特色农业现代化道路的战略选择，是优化资源配置、保障农产品基本供给的重大举措，是发挥比较优势、增强农产品竞争力的客观要求，是促进农民持续增收、夯实新农村建设产业基础的有效手段。

中国特色农产品安全始终重视农产品结构安全。

1978年农村改革以前，我国处于传统农业发展阶段，强调粮食生产，形成农业以种植业为主、种植业以粮食为主、粮食生产又以高产作物为主的结构。

改革开放后，我国经历了三次大的农产品结构调整，以确保农产品安全。

第一次农产品结构调整始自1978年，结构调整以“决不放松粮食生产、积极开展多种经营”为基本方针；第二次农产品结构调整始自20世纪90年代初期，适应市场对农产品消费需求变化，发展高产优质高效农产品：

第三次农产品调整始自20世纪90年代末期，推进农产品结构战略性调整成为政策目标的基本取向，努力形成区域化、优质化、产业化为标志的农产品生产格局。

（二）我国农产品结构安全问题

　　当前我国农业经济效益不高，农民收入增长缓慢，就其主要原因是农产品结构战略性调整效果与目标值还存在偏差，最突出的表现则是农产品优质率较低。

其次，我国农产品结构表现为“五多、五少”，即大路普通产品多、低档无名产品多、低效耗能产品多、传统农业产品多、初级原料产品多；优质专用产品少、高档品牌产品少、高效低耗产品少、重大战略产品少、精深加工产品少。

再次，我国各地区农产品结构趋同现象严重，部分优势品种区域主导地位不突出、上下游各产业之间相互衔接不紧密，原有功能定位和发展目标已不完全适应新时期农业发现需要。

同时，随着优势品种日趋向优势区域集中，又显现出同一区域优势产品之间竞争水土资源的矛盾，增加了主要农产品结构平衡的压力。

而在不同地区之间，供需区域性矛盾突出。

最后，农产品价格持续上涨，消费者支出并未转化为农民收入，其中重要原因是农业专用物流设施建设滞后，致使流通成本过高，中间商获益过多。

我国采后加工、冷藏保鲜和冷链运输设施缺乏，产品在流通中损耗达25%～30%，远高于发达国家5%的水平，对区域农产品平衡形成掣肘。

　　（三）中国特色农产品结构安全体系建设

　　确保结构安全，要在保障国家粮食安全前提下，坚持以市场需求为导向、以资源禀赋为依托、以区域分工为基础、以农民意愿为动力，统筹兼顾各业发展，形成粮食作物、经济作物、饲料作物和工业原料、专用品种、战略物质双重三元平衡结构，努力推动形成农产品产业带，改良和创新农产品品种，优化完善创新农产品物流基础设施和业态层次，构建具有名、优、特、新、达、聚的农产品结构安全体系。

　　七、中国特色农产品安全是国家主权安全的组成部分

（一）中国特色农产品安全的“立国之基”

　　中国特色农产品安全的逻辑起点是农产品主权安全。

“11亿人的吃饭问题，只有依靠我们自己采取正确方针，进行持久努力，不能依靠任何别人代替我们解决。

任何时候都不能忘记这个最基本的国情。

”因此，不应该把农产品主权安全仅仅看成是“经济问题，而且要看作是政治问题”，它是“经济发展、社会安定、国家自立的基础”。

新中国建国初期，国际政治环境恶劣、国内人民温饱不继，党和政府把确保粮棉油等农产品供给作为国家安全的重大战略，从谨慎的角度采取了计划经济、农业合作、统购统销、以粮为纲的安全政策。

党的十一届三中全会后，短短三十年解决了农产品短缺的历史问题，实现了农产品供需基本平衡。

尽管如此，中央依然清楚认识到当前我国农产品主权面临的诸多挑战，提出坚持立足国内保障农产品基本自给的方针。

《外商投资产业指导目录》中就明确，今后在农作物新品种选育和种子开发生产、大豆和油菜子食用油脂加工、玉米深加工方面，只允许中方控股。

农产品主权安全始终是中国特色农产品安全的实践基础。

（二）我国农产品主权安全问题

　　世界农业危机总是周期性的爆发，农产品也早已成为国际政治舞台的政治武器。

世界上ABCD（ADM、邦吉、嘉吉、路易达孚）四大粮油集团垄断了世界80%的粮源，他们在全球的农业生产链（生产一运输一仓储一粗加工一贸易）、食品深加工行业（食用油、生物燃料），化肥制造行业、金融资本行业均有很深的涉足。

目前，跨国粮油集团在我国97家大型油脂企业中的64家参股控股，占总股本的66%。

中国食用油脂生产能力有60%～70%都掌握在“ABCD”的手中，虽然每年我国仍然能够进口足够的大豆，但是国内豆油的供应和定价却“不由自主”。

近两年，以“ABCD”为代表的国际粮食寡头在中国农业产业链中拓展的足迹已不仅仅限于油脂产业，开始同时的横向和纵向扩张，他们的战略布点已从单一的生产压榨领域延展至包括饲料、养殖、贸易公司、粮库、铁路、船务等环节的一体化的粮油“产－供－销”网络。

一些情况表明，随着经济全球化合农业国际化的推进，特别是我国加入WTO后，国际资本都在积极参与并加快进入我国农产品生产、加工和销售等领域，参与深度和广度正在继续发展。

这是我国农业和农村经济面临的一个重大变化，将对中国特色农产品安全和农业安全产生深远影响。

　　（三）中国特色农产品主权安全体系建设

　　在新形势下，维护农产品主权安全，要坚持和平、发展、合作的对外开放原则，统筹国内国际两个市场，坚持农业“引进来”和“走出去”有机结合，建立相关机构统一管理，立专项基金，整合国内外农业资源；严格把握农业跨国公司进入领域及程度、构建强有力的产业化模式以提升我国农业企业竞争力，构建保护合理、贸易公平、要素畅动、自立发展的农产品主权安全体系，稳定国内改革发展大局。