深圳市公共住房服务发展报告.docx

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深圳市公共住房服务发展报告

～深圳市公共住房服务发展报告

一深圳公共住房体系的基本背景

深圳是一个经济大市、人口大市，却是一个土地小市。

特区成立30多年来，以GDP年均增长25.80%、建设用地年均消耗28平方公里的速度，完成了快速城市化的过程。

2014年全市GDP突破1.60万亿元，财政收入5560亿元，实际管理人口超过1800万（户籍人口400多万），但是全市土地总面积仅1997平方公里，其中规划建设用地面积968平方公里。

深圳以极其有限的土地空间承载着巨大的经济和人口总量。

30多年来，深圳从一个边陲小县发展成为一座现代化大城市，创造了世界城市发展史上的奇迹。

在快速工业化、城市化进程中，深圳市规划土地管理制度一直走在全国前列，在创新中进步，在发展中完善，有力地支撑了深圳社会经济的快速发展。

2005年之后，房价高企，住房保障体系逐步建立。

2005年下半年开始，深圳市房价迅速攀升。

国家开始加强宏观调控，深圳市也出台了一系列政策措施，一方面坚决执行国家调控政策，另一方面，也不断加强与社保、地税等部门的联动，强化市场监管，完善房地产信息系统建设。

此外，深圳市在全国范围内率先建立以廉租住房、经济适用住房和公共租赁住房为主的住房保障供应体系，多层次、多渠道满足住房困难群体的住房需求。

深圳市公共住房体系的演变，根植于本市经济社会发展实际情况，有以下几个基本背景。

一是经济总量持续扩大并保持中高速增长。

特区成立30多年来，GDP年均增长25.80%，2015年GDP达到17500亿元，居全国大中城市第4位；在全国经济增速普遍放缓的情况下，近几年仍保持约10%的增长速度，城市现代化程度高，经济转型比较成功，人口与资本聚集能力强，创新驱动基本形成。

二是人口持续增长并以适龄购房人群为主。

全市常住人口为1138万人，其中户籍人口仅355万人，实际管理人口则接近2000万人，深圳每平方公里人口高达1万人，人口密度居全国前列。

2006～2016年，深圳市常住人口由871.1万人增长到1137.89万人，呈逐年净流入的态势。

其中，2015年户籍人口370万，户籍与非户籍人口倒挂情况突出。

常住人口处于持续净流入状态，“十二五”期间新增常住人口103万人，特别是2015年新增常住人口近60万人，为近8年的最高水平，相当于一个中等城市的人口规模。

人口平均年龄在30岁左右，其中25～44岁年龄段的人口最多，占总人口的50.75%，适龄购房及住房需求群体庞大。

而且，随着产业结构在全国率先转型升级和“补短板”的推进，大量人才还在加速聚集。

三是未来城市建设空间不足。

深圳全市土地面积仅1997平方公里，规划建设用地968平方公里，约为北京的1/8、上海的1/3、广州的1/4，但城市发展较快，全市新增建设用地已近“天花板”（建成区面积接近行政区面积的50%，至2020年全市净增建设用地不足8平方公里），且外围没有价格低、供应规模大的郊区（县）来缓冲供求紧张、房价上涨。

同时，目前90%的新房供应靠城市更新，但城市更新周期长、难度大，未来居住用地供应紧张的局面难改。

四是住房结构与城市现代化水平不匹配。

根据2014年深圳市建筑物普查和住房调查，目前全市住房总面积为5.6亿平方米、总量1041.4万套（间）。

其中，全市商品住房、政策性保障性住房、单位及个人自建房和其他住房共计362万套，仅占全市住房总量的34%，而功能不完善、配套较差的原村民自建房、工业区配套宿舍占全市住房总量的66%，违法建筑（主要是原村民违法自建住房）客观上弥补了政府应承担的公共租赁住房空缺，但也带来了巨大的安全隐患（见图1）。

图1深圳市现有住房构成

五是潜在购房需求旺盛。

近年来，深圳人口增长加快，目前全市实际管理人口接近2000万，每年人口还在净流入，带来大量潜在的住房需求，加上本市人口结构年轻（平均30岁），入户门槛较低，家庭住房面积小（商品住房套均建筑面积仅89平方米），住房自有率低（住房自有率仅33%），以及在经济结构调整期的资产配置需求增加，首次购房、改善型购房、投资购房等需求比较旺盛。

六是居住成本上升较快，对实体经济产生冲击。

深圳市房价由2005年的7040元/平方米，上涨至目前55000元/平方米，并带动了商品住宅租金上涨。

尤其是近些年，居住成本上升较快，已影响到城市吸引力。

与此同时，深圳市城中村解决了70%流动人口的居住问题，但随着近些年城市发展的需要，城市更新的步伐加快了，较低居住成本的城中村住房面积减少，进一步推动了全市居住成本的上升。

总的来说，深圳是以一个县域的土地面积承载一个超大城市的人口运转和一个省域的经济总量。

深圳市尽管存量住房量大面广，但房屋质量好、产权清晰、能够在市场上流转的住房仅占1/4，商品住房供应不足且价格快速上涨，商品住房消费远超普通居民家庭的支付能力，基本与普通居民家庭无缘。

商品住房供应紧张、房价过高，已成为深圳市吸引人才难、留住人才难的重要原因。

因此，亟须建立一套适应经济社会持续发展需要、覆盖较多数群体的公共住房体系。

深圳市坚持问题导向和需求导向，坚持保基本、托底线的原则，继续巩固基本住房保障成就，对国家明确要求的户籍低保、低收入家庭住房困难实行应保尽保；坚持重人才、重发展的原则，加大对人才安居工程的实施力度，解决各级各类人才和户籍“夹心层”的住房困难；坚持可持续、可共享的原则，正确处理住房保障和防止福利陷阱的关系，实行封闭运作，实现公共资源公平善用。

通过“十一五”、“十二五”的探索和实践，特别是2017年市委市政府又印发实施《关于完善人才住房制度的若干措施》（深发〔2016〕13号），基本构建和完善了基本住房保障和人才安居双轨并行的公共住房体系。

二深圳市公共住房政策的演变过程

（一）深圳市住房制度改革与变迁历程

1.住房商品化改革在全国最先探索

1985年2月5日，深圳市出台了《深圳经济特区行政事业单位干部职工住宅商品化试点办法（草案）》，这是全市第一个住宅商品化的文件，明确规定了促进住宅商品化的目标并保护个人的产权。

1984年，蛇口工业区制定了《蛇口工业区职工住房经营管理暂行办法》，迈出房改的第一步，提出职工以本体造价的优惠价买房，使职工拥有自己的房产，并明确提出“保证购房业主的权益”。

2.我国第一个住房制度改革方案

1988年6月10日，《深圳经济特区住房制度改革方案》出台，标志着深圳市房改工作从前期探索阶段转入正式实施阶段，明确深圳市房改基本目标是“实现住房商品化”。

3.住房制度改革在深圳全面推进

（1）安居房可取得全部产权阶段

1999年10月20日，市政府出台了第88号令《深圳市国家机关事业单位住房制度若干规定》，其中规定从2000年1月1日起，购房职工（准成本、全成本和微利商品房）在按规定补缴全成本微利价差价及税费后，便可拥有该安居房的全部产权，并允许进入市场交易；职工新购的安居房以不低于全成本微利价来执行。

从2000年7月1日起，解除产权约束的安居房可以进入市场交易。

（2）实现住房市场化和货币化阶段

1998年7月，国务院23号文规定，从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。

为落实国务院深化住房制度改革文件精神，2003年，深圳市出台了《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》，进一步深化住房分配货币化改革，逐步取消单位住房实物分配，并根据职工的基本工资、工龄等因素以货币形式将职工工资中的住房消费部分分配给职工，由职工到市场上购买或租赁住房；少数低收入的职工家庭，可以申请具有保障性质的政策性住房。

（3）多层次住房体系的建立和发展阶段

为贯彻国务院加强住房保障的24号文件精神，2007年12月，深圳市出台了《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》，其中明确规定了廉租住房和经济适用住房建设标准、保障对象以及实施方式，创新了公共租赁住房保障模式，并在2008年末发布了三种形式保障房的管理办法。

在这些政策法规的落实过程中，深圳建立了具有深圳特色的配套制度、体制机制。

（4）2010～2015年深圳住房保障政策法规建设

在基本满足户籍低收入群体住房需求的基础上，为配合人才立市战略，吸引人才、留住人才，全面推进住房保障改革，2010年5月，深圳市委市政府发布了《关于实施人才安居工程的决定》。

《决定》要求从2010年开始，启动安居型商品房建设，城市更新项目配建不低于总建筑面积30%的安居型商品房。

安居型商品房用作人才安居住房的比例不低于60%。

同时还规定：

“十一五”期间安排建设的公共租赁住房，面向人才安排的比例不低于60%；“十二五”期间安排建设的公共租赁住房，面向人才安排的比例不低于80%[1]。

2010年6月8日，深圳市政府出台了《深圳市保障性住房条例》，以促进经济社会健康稳定发展、改善住房困难群体居住条件、提高城市竞争力为宗旨，以政府主导、社会参与、分层次适度保障和循序渐进为原则，采取了出租、出售保障性住房，以及货币补贴等多种方式为住房困难群体提供住房保障。

《深圳市保障性住房条例》还把享受住房保障的对象从中低收入家庭和单身居民扩大到深圳市政府认定的社会发展建设所需的各类专业人才。

2011年，深圳市政府进一步颁布了《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》（228号令）和《深圳市人才安居暂行办法》（229号令）。

在全国率先推出安居型商品房新型保障房品种。

在已有的限价商品房“定房价、竞地价”政策的基础上，提出“定地价、竞房价”，以政府让利、招拍挂等市场化运作方式吸引社会资金参与保障房建设。

同时，在深圳市人才“十百千万”工程试点和扩大试点基础上，从法制层面明确了深圳各级各类人才的住房补贴标准和方法。

通过住房保障和人才安居资源共享互为结合、互为促进，推动深圳市住房保障进一步升级转型。

2012年，深圳市政府正式出台了《深圳市住房保障制度改革创新纲要》，明确提出减少直至停止经济适用住房建设及供应，以公共租赁住房和安居型商品房作为住房保障的基本供应模式；并建立了保障性住房内部流转机制，对保障性住房实行内部循环、封闭运作；提出建立和完善“租售补”相结合的住房保障方式，探索租售转换机制；将保障范围从户籍住房困难家庭延伸至非户籍住房困难人才家庭；盘活存量住房和土地，多渠道解决土地资金瓶颈问题；创新建设模式，解决又好又快建设问题；引入市场力量，解决后续运营与监管问题等。

2012年，深圳迎来保障性住房竣工和分配的高峰期，在此形势下，深圳出台了《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》（深建规〔2012〕10号），《办法》建立了高效、有序的安居型商品房配售机制，加快了安居型商品房配售，确保分配过程的公开阳光，提升配售过程和结果的公信力。

同时，《办法》切实解决了大规模建设保障性住房所面临的需求不清、结构不明等现实问题，为实现保障房建设“以需定建”创造了条件，也为今后安居型商品房项目的销售奠定了良好的基础。

2013年，为做好公共租赁住房的分配，深圳出台了《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》（深建规〔2013〕10号），《办法》以规范公共租赁住房轮候和配租为主线，参照《深圳市安居型商品房轮候与配售办法》的体例及管理模式，开展制度设计。

其轮候申请流程和配售流程与安居型商品房轮候与配售办法完全一致。

该《办法》突出了诚信申报，体现了人文关怀，强化了人才优先，强调服务便民，保证公开透明，强化政府监督并力求便捷高效。

2014年，为满足广大群众的公共租赁住房承租置换需求，深圳出台了《深圳市公共租赁住房置换管理办法（试行）》（深建字〔2014〕113号），《办法》旨在从源头上解决保障房违规转租、转借的顽疾，并综合考虑保障对象工作地与居住地奔波、小孩上学不便利等“职住不平衡”问题。

《办法》明确规定，承租人在公平自愿的基础上，依法依规开展公共租赁住房的置换活动。

充分体现住房保障政策人性化、“接地气”的设计，最大限度地实现公租房的资源效用。

2015年，按照《中共深圳市委深圳市人民政府关于实施人才安居工程的决定》的要求，在广泛听取民意、集思广益、征求社会各方意见的基础上，深圳对《深圳市人才安居暂行办法》进行了修订，并出台了《深圳市人才安居办法》（政府令第273号）。

其中规定，人才安居采取实物配置和货币补贴两种方式。

实物配置包括免租金租住、产权赠予、租住公租房和购买安居型商品房等形式；货币补贴包括购房补贴和租房补贴等形式[2]。

分杰出人才安居、领军人才安居、新引进人才租房补贴等几个层面，将新引进人才简化为深圳市接收的应届毕业生、新调入的在职人才、新引进的归国留学人员三个层级。

2010～2015年，深圳经过多年的不懈努力与创新改革，坚持实践探索与法制建设交替前行，住房保障制度不断发展和完善，建立了住房保障“3+N”政策法规体系，形成了独具深圳特色的多渠道、多层次、广覆盖住房保障体系，深圳住房保障进入了新的发展阶段。

深圳住房保障体系的发展和完善，不仅保证了深圳住房保障按照依法、依规的正确轨道运行和实施，最大限度地保障居民的住房权益，而且极大地丰富了住房保障的内涵和法规制度内容，为我国住房保障的理论和实践探索开辟了全新视野和创新道路。

4.2006～2015年深圳市住房保障主要成效

“十一五”期间，深圳市安排筹建保障性住房16.9万套，建筑面积约1267万平方米；“十二五”期间，深圳市新增安排筹建保障性住房24.62万套，建筑面积约1600万平方米，累计供应保障性住房11万套。

总体来看，目前深圳拥有423个保障性安居工程项目（其中135个为在建项目），总占地面积超过755.2万平方米，总建筑面积约2643.1万平方米，计划总投资约1189.4亿元。

2010年实施人才安居政策以来，全市共惠及人才约32.32万人。

2007～2015年，无论是住房保障投资规模、保障房建设和分配数量以及保障群体覆盖范围均呈逐年上升趋势，截至2015年底，基本实现了深圳住房保障多个住房困难群体的广覆盖。

三2016年公共住房服务工作总结

1999～2008年，我国经历了宏观经济快速增长的长周期，GDP保持着年均两位数的较高增速。

这一时期，由于人均收入的增长、城市化水平的快速提升，全国城镇住房需求开始了较大幅度的增长，大城市房价上涨开始成为普遍趋势。

2015年以来，受“3.30”新政等一系列政策松绑因素影响，深圳市房地产市场供销两旺，交易活跃，房地产价格及成交量涨幅明显。

为此，深圳市着眼于城市发展战略和住房保障体系的可持续性，从基本市情出发，不断创新住房保障方式的制度设计，坚持问题导向和需求导向，处理好政府提供公共服务和市场化的关系，坚持以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次需求，加强顶层设计，构建以“高端有市场、中端有支持、低端有保障”为指导思想的符合中国国情和深圳市情的公共住房建设和供应体系。

基本形成了货币补贴和实物分配并存、涵盖人才住房、安居型商品房、公共租赁住房、产业园区配套宿舍等多种住房类型的多层次住房保障和供应体系。

2016年，深圳市通过土地整备、规划调整、征地拆迁、项目变动等运作，超额完成了年度计划确定的各项目标任务，具体情况如下。

（一）主要指标完成情况

1.新增安排任务

破解土地资源困境，通过城市更新配建、产业园区配建等渠道，向存量土地要资源。

2016年，全市计划新增安排建设保障性安居工程项目约3万套，实际新增安排约4.03万套，完成年度目标的134%。

2.新开工任务

2016年，计划新开工及筹集保障性安居工程项目6万套，实际新开工及筹集项目82个、约6.36万套，建筑面积448.52万平方米，完成年度目标的106%。

其中：

公共租赁住房项目53个、约2.04万套，建筑面积约62.72万平方米；安居型商品房项目4个、约0.68万套，建筑面积约50.85万平方米；拆迁安置住房项目12个、约1.02万套，建筑面积约107.41万平方米；人才住房项目5个、约0.43万套，建筑面积约42.88万平方米；混合建设项目8个、约2.19万套，建筑面积约184.67万平方米。

3.基本建成及竣工任务

2016年，全市计划基本建成保障性安居工程项目约1.5万套，实际基本建成保障性安居工程项目18个、约1.71万套，建筑面积约177万平方米，完成计划目标的114%。

2016年，全市计划竣工保障性安居工程项目约5万套，实际竣工保障性安居工程项目61个、约5.42万套，建筑面积约349.23万平方米，完成年度目标的108%。

其中，公共租赁住房项目43个、约3.67万套，建筑面积约208.50万平方米；安居型商品房项目7个、约0.77万套，建筑面积约59.12万平方米；拆迁安置房项目5个、约0.55万套，建筑面积约43.2万平方米；混合建设项目5个、约0.294万套，建筑面积约25.11万平方米；经济适用房项目1个、约0.13万套，建筑面积约13.3万平方米。

4.供应任务

2016年，全市计划供应保障性安居工程项目约4万套，实际供应约4.2万套，完成年度目标的105%。

其中：

公共租赁住房约2.8万套、安居型商品房约0.89万套、拆迁安置住房约0.5万套。

5.住房公积金和住房补贴

2016年，深圳市住房公积金新增缴存开户人数124.32万人，缴存额428.68亿元，公积金提取金额231.25亿元，发放公积金贷款218.39亿元。

截至2016年底，深圳市住房公积金累计单位开户数17.38万家，累计个人开户数1057.47万人，累计归集资金1908.59亿元；累计提取金额812.41亿元，住房公积金归集余额1096.18亿元；累计发放贷款金额为734.20亿元。

2016年，发放人才安居住房补贴约2.07亿元。

自深圳市实施人才安居政策以来，截至2016年底，政策共惠及人才及其家庭总计约43.1万人。

其中面向人才及重点单位配租（售）住房约8.9万套，约26.7万人享受优惠政策，发放人才住房补贴约17.77亿元，约16.4万人享受优惠政策。

深圳市住房和建设局联合腾讯公司打造全国首个公积金城市服务主页，公积金微信公众号粉丝量突破60万。

“公积金余额查询”被“2016中国互联网+峰会”评为“用户最喜爱的城市服务”，荣获2015年度深圳市优秀政务新媒体“十大人气政务微博”，另获广东省机关事业单位档案综合管理“省二级”称号。

6.低保及低收入家庭住房货币补贴

连续10年对全市低保及低保边缘家庭实施应保尽保。

2016年，全市发放货币补贴1728户，共计约1420.95万元。

其中：

低保及低保边缘家庭住房货币补贴1407户，约1174.45万元；低收入住房困难家庭货币补贴321户，约246.5万元。

7.建设投资完成情况

通过实施简化审批、发行地方债等措施，进一步释放投资潜力和发展活力。

2016年，全市保障性安居工程完成投资约184.9亿元，其中，市财政投资约21.6亿元，占比11.7%；区财政投资约25.0亿元，占比13.5%；社会投资约138.3亿元，占比74.8%。

（二）深圳市公共住房制度建设情况

2016年，在基本住房保障逐步完善的情况下，深圳市开始大力发展人才安居制度建设。

人才安居政策衍生于传统住房保障政策，并根据经济社会发展的需要逐步调整成型，但在实际运作中也受到了传统住房保障观念影响。

因此，厘清人才安居和基本住房保障的边界，明确各自定位，建立双轨并行体系迫在眉睫。

通过研究和实践经验，基本住房保障旨在满足基本住房需求，主要适用对象为户籍低收入住房困难居民；而人才安居则突破收入限制，重点解决各级各类人才的暂时性、阶段性住房困难。

基本住房保障和人才安居具有较明显的区别，前者属于托底、保障政策，后者属于扶持、发展政策。

1.完善人才住房政策

2016年7月底，深圳加大了人才安居工程的建设力度，出台了《关于完善人才住房制度的若干措施》，通过深化住房制度改革，明确人才的认定标准以及住房标准，加强了人才住房的建设，制定了《深圳市人才住房公共配套设施建设监管办法》、《深圳市人才住房租金定价细则》以及《深圳市人才住房供应和分配办法》等配套文件，为实施人才安居提供了制度保障，切实解决了人才家庭的住房困难。

此外，目前深圳市正在修订“一法两规”［《深圳市保障性住房条例》、《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》（市政府令228号）、《深圳市人才安居办法》（市政府令273号），拟订《关于加强和改进基本住房保障工作的若干措施》］等文件，以进一步确立人才安居和基本住房保障的双轨并行的公共住房体系。

2.拓宽人才安居的覆盖范围

2016年，《关于完善人才住房制度的若干措施》进一步放宽了人才认定标准，提出了只要在本市工作的全日制本科及以上学历的，或符合深圳市产业发展需要的技师，或列入市人力资源和社会保障部门发布的紧缺专业人才目录的均纳入人才住房保障范围。

3.建立封闭流转制度

深圳市土地资源稀缺，住房供需矛盾尖锐。

住房，特别是人才住房的供需矛盾尤为突出。

为了促进人才住房的可持续发展，确保公共资源三公善用，保证人才住房可持续发展，人才住房应建立封闭运作、内部流转机制。

明确人才住房原则上不得转变为商品住房进入市场流转；需要转让人才住房的人群，应由原配售单位或政府依法依规进行回购，或在符合政策规定的前提下转让给符合购买条件的其他人才。

上述规定一方面使人才住房不得转变为市场商品房上市流转，禁止了通过人才住房谋取暴利的情况发生；另一方面允许人才住房转让给符合购买条件的其他人才，保证人才住房总量稳定、只增不减，让人才住房真正回归安居属性。

并推进全市统一的公共住房信息平台建设，通过“租、售、补”等多种方式大力实施人才安居。

4.放宽人才安居条件

通过实施《深圳市安居型商品房建设和管理暂行办法》、《深圳市人才安居办法》等规章和配套文件，明确本市公租房和安居型商品房面向人才分配时可以放宽条件。

同时，针对人才特别是部分高层次人才的“安居”需求，人才住房突破国家及本市对公租房、安居型商品房面积标准的限制，将建设部分中、大户型住房。

此外，进一步提高中初级人才安居补贴标准，租房补贴的标准由2010年的博士1.2万元、硕士0.6万元、学士0.24万元提高至2016年的博士3万元、硕士2.5万元、本科1.5万元，各区还可提供配套补贴。

5.加大公共住房面向人才的供应力度

“十三五”期间，深圳还将建设公共住房40万套，其中人才住房不少于30万套，在加强深圳市户籍中低收入居民的基本住房保障的同时大力实施人才安居，推动城市区域均衡发展。

此外，市委市政府还成立了政策性、公益性的国有独资企业市人才安居集团，专司人才住房的建设运营，安居集团注册资本金1000亿元，通过银行借贷、授信及现有公共住房用地、资产运营，预计可运作资金达6000亿元以上。

6.加大人才住房建设筹集力度

人才住房需求量大，要加大人才住房建设和供应力度，在全市土地资源紧缺、新增建设用地减量增长的现实情况下，加快构建适应存量建设用地开发、节约集约、内涵挖潜筹集人才住房建设用地的格局；同时，深圳市房屋特别是历史遗留问题建筑、转型升级后原工业厂房及宿舍等存量巨大，合理利用这些社会存量房源也是一个方向。

为此，深圳统筹人才住房建设与城市更新、土地整备、轨道交通建设、产业园区开发、城市公共安全治理的关系，通过轨道交通车辆段上盖，提高商品住房、城市更新、棚户区改造项目等渠道配建人才住房的比例，放宽人才住房建设用地的规划管制，提高土地利用效率，鼓励各类土地使用权人利用存量用地和原农村集体经济组织历史遗留用地建设人才住房，鼓励有条件的企事业单位、产业集群龙头企业或产业园区集中建设人才住房，通过收购回购、没收征收、综合整治等方式挖掘存量资源，筹集人才住房；同时，还借鉴京津冀都市圈区域规划，以及香港“新市镇建设行动”的有关经验，积极推进在深圳与惠州、东莞、汕尾之间的城市交界处构建“产业+公共住房”城际合作新模式。

四深圳市住房保障“十三五”规划目标和任务[3]

根据深圳市户