探寻农村金融服务契合点两个农村信贷创新模式解析.docx
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探寻农村金融服务契合点两个农村信贷创新模式解析
探寻农村金融服务契合点——两个农村信贷创新模式解析
作者：
张艳花
2010年04月22日摘自：
《中国金融》2010年第8期
主持人的话：
2010年中央“一号文件”对农村金融在“提高农村金融服务质量和水平”的总体要求下强调“针对农业农村特点，创新金融产品和服务方式”。
这一要求，正是点到了目前我国农村金融服务的关键。
尽管金融管理部门一再强调金融机构应加大对“三农”的支持，将一定比例的县域资金用于当地，但是多年来县域资金外流的状况并未改变，其原因就在于，在现有的金融产品和服务方式下，金融机构难以平衡在“三农”领域的成本、效益和风险。
如何提高农村金融服务的质量和水平？
在实践中，我们看到越来越多的尝试，他们试图以新的信贷服务方式来满足需求，并解决金融机构的成本、收益和风险匹配问题。
本期一线话题就选取了其中两个案例，这两个案例都发生在工业基础薄弱、经济发展以农业为主的地区，目前来看，他们的尝试在试点的范围内取得了不俗的成绩，我们希望通过对这两个案例的探讨，提炼出一些有助于提高农村金融服务质量和水平的思路和方法。
参与本期讨论的嘉宾包括：
中国人民银行江西吉安市中心支行副行长刘葵、中国人民银行云南禄劝县支行副行长张明贤和中国农业大学农村金融与投资研究中心主任何广文教授。
案例一：
“村级产业发展互助基金担保+农业信贷+政府贴息”
基本做法：
按区域经济特色成立村级产业发展互助社，并通过互助社章程，选举理事会；以募集的互助基金为担保基金，与银行签订担保贷款协议；银行按担保贷款协议和农民真实需要发放贷款（目前暂定的基金担保放大比例最大为8倍，贷款期限为1～2年，利率等同于小额农贷，要求提供一名会员保证担保）；村级产业发展互助社与银行共同加强贷后管理；兑现税收优惠和财政贴息优惠政策。
试点地区：
江西省遂川县堆前镇鄢背村、珠田乡黄塘村、大汾镇红太阳社区、草林镇冠溪村。
记者：
“村级产业发展互助基金担保”模式中，这个互助基金是如何形成的？
刘葵:
村级产业发展互助基金主要来源于四个部分。
一是农户或企业的入会基金，也就是自筹担保基金，由会员自愿出资，每户每年至少500元，但最多不超过1.25万元。
当然，前提条件必须是事先已成为互助社正式会员，他们需要具有一定的产业基础、承认互助社章程、信誉良好、品行端正，并且要经过互助社理事会认可后才能加入。
二是县扶贫办发放的扶贫资金，每个试点村8万元至15万元不等。
三是来自社会各界的捐赠款。
四是互助基金存入合作银行的存款利息收入。
截至2010年2月底，在遂川县我们选定试点的堆前镇鄢背村、珠田乡黄塘村、大汾镇红太阳社区和草林镇冠溪村，4个村委会依托各自的互助社自筹到的担保基金、县扶贫办下发的扶贫资金分别为139.1万元、33万元,遂川县村级产业发展互助基金总额达到172.1万元。
记者：
以村级产业发展互助基金为担保连接支农金融机构与“三农”，当时制度设计的主要思路是什么？
刘葵：
近年来，中央“一号文件”年年聚焦“三农”，但是在基层，金融支持“三农”面临的现实问题，一方面是巨大的贷款需求，尤其是全球金融危机以来，遂川县8万多名外出务工者中有近50%已经返乡回村，他们在农村寻求发展急需资金支持，另一方面是农村金融机构规模不调整、不良贷款率不下降、信贷支持方式不改进就无法继续扩大支持，更谈不上满足大额贷款需求，另辟蹊径也就成为必然出路。
同时我们也看到，随着农业产业化发展，在遂川县已经发展有15个村级互助社，这些互助社在多年的发展中积累了一定的规模和经验，比如依托互助社内部千家万户的成员对互助社进行共同管理、共同发展，我们认为如果借鉴互助社共同管理的模式，进行贷款综合性管理，不仅有助于支农金融机构降低经营成本和风险，进而在更大程度上满足农业产业化对大额贷款的需求，同时也有利于建立起新形势下农民自己的农户信用体系，引导农户树立市场观念，增强诚信意识，提高自我积累、自我管理、互助互济和持续发展的能力，这从长期来讲，对于发展“三农”是有好处的。
还要提到的一点是，过去我们讲支持“三农”，各个部门都有相应的办法和措施，比如政府部门的财政贴息、税收减免、扶贫资金的下拨，金融部门的信贷支持等等，但是一直都是各个部门各自为战，“撒胡椒面”式的支持方式效果不佳。
在这个模式里面，我们就想尝试把多个参与主体，比如金融、财政、税务、扶贫、互助社、农户等多个主体有机结合起来，发挥“握指成拳”的“抱团作战”效应。
同时，这种模式以政府为引导，有固定的依托载体，整合了多种生产要素，能真实实时反映各方诉求，形成“抱团”作战共同开拓市场的效应。
2009年4月，经过反复调研和认真比较，我们最终选定在遂川县堆前镇鄢背村（“金桔之乡”，农产品集散地）、珠田乡黄塘村（城郊结合部、经济非常活跃）、大汾镇红太阳社区（个体工商户多、本地下山移民多、商贸发达）、草林镇冠溪村（当年毛主席等创建的“红色墟场”所在地）4个村开始试点。
记者：
金融机构对“三农”的信贷支持，通常要求担保。
从实践的情况看，以村级产业发展互助基金作担保，与担保公司担保、农户联保相比，其匹配“三农”金融服务的需求与供给、降低金融机构不良贷款率的优势在哪里？
刘葵：
相对于工商业而言，农业仍然是具有先天脆弱性的弱势产业，因此在中小企业担保中心、下岗失业人员担保中心纷纷成立的时候，针对“三农”的担保机构设立很少。
另一方面，担保公司的担保基金一般总额比较少，能够提供的贷款额度也小，并且贷款投向的行业限制也相对比较严。
农户联保贷款一般是三五户农户相对固定地合作联系，面不宽且额度在3万元、5万元以内，而且一时不需要贷款的担保方往往因“无利而担责”而不乐意承担连带责任，特别是在两者相互串通的情况下，往往追索任何一方都难能见效，环环相扣的联环保障机制事实上很难发挥作用。
因此，这种贷款表现为风险高，但满足实际需求，特别是挖掘潜在需求的作用比较有限。
基于这些原因，遂川县农村合作银行自2003年以来6年内仅发放了农户联保贷款1542万元，目前基本已停办。
但是到目前为止，“村级产业发展互助基金担保”模式表现出相对较好的运行效果。
目前共126户互助贷款中还没有一笔逾期或出现风险隐患，同时也带动了区域内农村金融生态环境的改善。
根据我们的统计，2009年年底，4个试点乡镇金融网点不良贷款率为4.64%，比年初下降了3.75个百分点，至2010年2月底，不良贷款率再下降至4.3%，低于平均水平1.17个百分点。
如遂川农村合作银行堆前镇分理处实施这种模式后不良贷款3个月内净下降13万元，是近10年内同样下降额度中速度最快、用时最短的一次。
我们分析这其中的主要原因是，村级产业发展互助基金把以前信贷中的“一对一”的关系变为“多对一”的关系。
随着互助社贷款辐射面大大拓宽，多方对一方的促动作用增强，当一户出现逾期、久拖不还时，其他会员、理事会、银行、财政等参与主体都会积极关注、及时催收，乡里乡亲“低头不见抬头见”，面对多方的威严和压力，任何一个人都难以躲逃，这种“牵一发而动全身”的机制，使得借款户受到多重监督，道德风险大大降低。
另外，社员入会时所交的基金是以互助社的名义存入银行的，并被划分为每5万元一张，一个互助社内会员的借款未还清之前，其他会员的基金难以“净身而出”，甚至有可能被代偿，并且他本人也难以再获得新的贷款，这也使得不少农户自觉要求贷款到期由系统自动扣息。
这样的模式，我们认为是很好地利用了区域内的信息优势和乡村的声誉机制，大大降低了银行信贷管理的成本和风险。
记者：
村级产业发展互助社承担贷前审查、推荐和担保等职责，是这一模式中信贷风险防范的重要部分。
这一组织如何实现自我管理，如何从外部实现对它的监管？
刘葵：
村级产业发展互助社是这一模式中最核心的部分，对它的强化约束和监督管理也是这一信贷模式设计过程中的重要考虑。
在组织的自我管理方面，我们主要是积极引导互助社制定经全体会员大会通过的《互助社章程》，章程对组织机构、会员的权利和义务、理事会的职责等作出规定，并注重明确、详细和可操作性。
比如，基金募集到位后需向会员公示并不能支付其他任何费用，会员分享互助社有关内部资料信息，享有表决权、选举权和被选举权等。
应该说，理事会成员中绝大多数是有一定政治素质、信誉好、威望高、致富能力强的村干部，在已有章程的约束下，都能加强自我管理。
我们主要通过四项奖惩机制来实现对互助社的外部监管。
一是涉农金融机构与村级产业发展互助社共同协商签订担保协议，其中特别是要求担保贷款的使用全过程应执行公示公告制度，接受全社会监督。
二是在实施方案和实施细则中明确规定了追偿义务，比如对到期（含展期）且三个月后经追索仍未能归还的贷款，经办行向理事会出具《代偿通知书》，然后扣减担保基金代为清偿，当单个互助社贷款不良率达到10%时，互助社将被暂停发放新贷款。
三是税收优惠和财政贴息的兑现设置在次年初，生产经营不正常、信用状况较差、贷款不能正常归还的互助社及其借款人，将得不到财政贴息。
四是县扶贫办对能够安全有效使用扶贫资金的村委会，每年再追加奖励1万～2万元到该村互助社，如果出现审查失职、贷款风险等情况则不再享受这些奖励。
2010年中央“一号文件”对农村金融在“提高农村金融服务质量和水平”的总体要求下强调“针对农业农村特点，创新金融产品和服务方式”。
这一要求，正是点到了目前我国农村金融服务的关键。
尽管金融管理部门一再强调金融机构应加大对“三农”的支持，将一定比例的县域资金用于当地，但是多年来县域资金外流的状况并未改变，其原因就在于，在现有的金融产品和服务方式下，金融机构难以平衡在“三农”领域的成本、效益和风险。
案例二：
“NGO（Non-GovernmentalOrganization,非政府组织）扶贫+农村信用社信贷”
基本做法：
社区发展基金项目贷款：
由农户提出贷款申请；社区管理委员会、香港乐施会禄劝项目办审批后，项目办向社区管理委员会提供社区发展基金；社区管理委员会负责向农户发放和收回贷款；贷款利息由项目办返还社区，作为社区积累。
农信社贷款：
社区组建信贷小组，由小组长组织农户讨论并制订用款计划，向社区发展委员会提出借款申请；社区发展委员会将社区信用基金存入当地农村信用社；社区发展委员会和农信社共同审批贷款申请；信用社按社区信用基金1∶5的比例核定农户的信用额度；信用社和社区发展委员会共同做好贷后管理。
试点地区：
云南省禄劝县
记者：
将NGO的扶贫项目与农村信用社的信贷支持结合起来的信贷模式，是如何形成的？
张明贤：
如果追溯源头的话，是1992年香港乐施会在禄劝县以无偿援助、发展基金等形式开展扶贫，他们以解决温饱和改善贫困农户的生产、生活条件为主要目标。
1995年开始，乐施会禄劝项目办为推动社区的自我发展，实施社区发展基金项目贷款，是一种小额信贷与社区发展相结合的模式，其中的社区概念实际就是自然村，并且全部为贫困村，这也体现了乐施会的扶贫理念。
乐施会禄劝项目办主要在社区进行社区发展基金基本目标、原则和发展理念的培训动员，也参与社区发展规划。
从2007年开始，为了增加扶贫资金来源，禄劝项目办又将社区条件较好的小组推荐到农村信用社贷款，把社区发展基金以小组集体名义存到农村信用社作为风险金，农村信用社以该存款的5倍发放社区联保贷款。
记者：
在这个模式中，作为NGO的香港乐施会禄劝项目办和作为金融机构的禄劝县农村信用联社，各自的分工是什么？
张明贤：
在这个合作模式中，乐施会禄劝项目办主要负责对所选定的贫困社区提供社区发展方面的规划，提供社区发展基金并组建发展基金管理委员会对发展基金进行管理，对社区进行生产项目、财务管理等方面的培训。
总体来看，乐施会禄劝项目办的工作意在加强社区的长期、自我发展，现在来看，他们的这些基础性工作为农信社提高信贷效率发挥了很大作用。
除此之外，乐施会禄劝项目办还负责向农信社推荐合作社区、协助做好日常贷款的管理等。
农信社的主要职能就是提供信贷支持，对于双方共同选定的试点社区，给予信用等级最终评定，并对认可的农户发放信用证和相应的贷款。
记者：
与农信社直接面对“三农”的信贷模式相比，NGO香港乐施会禄劝项目办的加入，对于农信社有效扩大信贷提供了哪些帮助？
张明贤：
一是乐施会禄劝项目办在扶贫的过程中，注重培养贫困社区的自我决策、自我发展能力，就是授人以渔，而不是授人以鱼，这体现为扶贫措施的项目化。
乐施会禄劝项目办发放的扶贫资金都是基于某一个可行性项目，除了给予发展资金的支持外，项目办还围绕项目的发展，给予项目规划、项目管理、财务管理等方面的培训和辅导，通过以项目为载体的指导，培养社区的持续自我发展能力，这与我们大部分金融机构的信贷方式是不同的。
一旦社区具有了这样的自我发展能力，他们也就能正确、高效地利用自己手中的贷款。
二是乐施会禄劝项目办对于贫困农户的信用意识的培养，体现为扶贫方式的信贷化。
在对社区农户的长期扶贫中，项目办引入信贷模式，通过信贷关系培养并提高了农户的信用意识。
比如，社区管理委员会与项目办签订借款合同时明确约定，如有一户不还款，下年度整个小组都将得不到项目办的贷款，而且不返还上一年整个社区的风险金；若两个小组不按时还款，那么整个社区下一年都得不到项目办的贷款。
因此，为了能够获得持续的社区发展基金贷款支持，每个农户都会主动还款，当农户不能按时还款时，小组内的其他农户也会给予帮助。
这种激励、约束机制的设置，在无形中培养了农户的信用意识。
三是提供多层次的贷款管理。
在贷款的管理上，我们认为项目办的一个成功之处在于，除了农信社和项目办参与信贷管理外，他们还利用在社区组建的社区管理委员会来进行贷前、贷中和贷后的信贷管理，社区管理委员会是介于项目办与社区农户之间的组织，他们能够更便利地、更多地掌握农户的信贷信息，因而能够更好地防范信贷风险。
应该说，乐施会禄劝项目办在以上三个方面的基础性工作，大大降低了信用社发放贷款的成本和风险。
我这里有一组数据可以说明一些情况：
2007年社区发展基金项目与信用社合作以来，共有6个社区296户农户获得贷款120.35万元。
其中：
2007年发放贷款22户5.7万元，收回率99.6%；2008年发放贷款72户18.65万元，收回率100%；2009年发放贷款202户96万元，已到期部分44.6万元全部收回。
记者：
您如何评价NGO与金融机构的这种合作，有哪些经验值得借鉴？
张明贤：
总体来看，我们认为乐施会禄劝项目办与农信社的合作，是非营利的NGO与营利的金融机构两种机构的优势互补。
一方面，NGO的扶贫信贷模式更像是精耕细作，注重长期性和基础性，他们在一个地方驻扎下来，以可行性发展项目为依托，着重于培养贫困地区农户的信用意识和自我发展能力，这从长期来讲，对于提高贫困农户获得金融信贷支持的能力是非常重要的。
但是NGO的不足之处是他所能够提供的发展资金有限。
另一方面，以市场和利润为导向的金融机构，尤其是在资金属于卖方市场的地区，金融机构基本缺乏足够的动力和激励去深耕某一个信贷市场，金融机构的信贷模式，尤其是在一些贫困地区，是比较粗放的，比如对一些达到贷款条件的农户，农村信用社事先通知村委会，说某月某日，某个农户可以贷款了，达不到条件的就直接告知不能贷，他们不可能像项目办那样，跟农户一起分析某个项目的可行性，甚至给予辅导或培训。
农信社基本没有这样的动力和人力去做这样的工作，于是一些贫困的、潜在的客户就被抛弃了。
从禄劝县NGO与农村信用社合作的模式中，我们得到几点启发。
第一，过去金融机构之所以不愿在贫困的、偏远的村庄发放贷款，原因之一是贷款管理的成本过高，乐施会禄劝项目办运用社区管理委员会来管理贷款的方式可以借鉴，就是可以运用一个介于金融机构与农户之间的第三方组织来进行贷款管理，这样就大大降低了金融机构直接面对农户的成本。
第二，我们一直在强调，要加大金融机构对“三农”的支持力度，但是事实表明，单纯以利润为导向，金融机构很难对一些贫困地区给予信贷支持，也就是说，要解决金融问题，还需要一些非金融手段。
这提示我们，金融支持不能就金融谈金融，而应该积极寻找借力，合力才能发挥更大的作用。
专家点评：
基于社区本土力量的农村普惠金融模式创新
何广文：
众所周知，农村居民收入有限、积累不足、居住分散、缺乏商业信贷所要求的抵押担保，因而，现代商业金融机构针对农户放款时陷入困境。
所以，在农村金融市场上，农户信贷融资难，现代金融机构放款难，就一直是一个无可争议的事实。
对于传统农区、偏远和贫困地区的农户，信贷融资尤其困难。
不过，为了满足农户的金融服务需求，金融部门一直没有停止过贷款业务创新的探索，江西遂川金融部门探索实现的村级产业发展互助基金向村级产业发展互助担保基金的转型、云南禄劝农村信用社与非政府组织合作对贫困社区农户融资，就是这种创新的典型案例。
村级产业发展互助基金，是以“政府财政专项扶贫资金+社区农户与微型企业入股”模式筹集的农村社区内部的金融互助资金，针对成员提供小额贷款，贷款程序操作简单，门槛较低，满足了农户和微型企业短期、小额的资金需求，便于提高中低收入农户信贷的可获得性。
但是，村级产业发展互助基金的实力有限，难以满足日益扩大的农户和微小企业经济发展的资金需求，遂川金融部门通过“村级产业发展互助基金担保+农业信贷+政府贴息”模式，将“村级产业发展互助基金”转型成为“村级产业发展互助担保基金”，以“村级产业发展互助担保基金”担保，多倍于“村级产业发展互助担保基金”向农户和社区微型企业提供贷款，化解了农户和微小企业融资难的困境。
禄劝县人民政府与香港乐施会合作于1992年成立的项目执行办公室，1999年开始在正规金融机构不能惠及的偏远、贫困山区的少数民族村镇推动社区自我管理的社区发展基金试验，但其资金实力有限，远远不能满足农户生产发展和生活改善的资金需求。
不过，社区发展基金以可持续性发展为目标，以农户联保方式放贷，注重培养社区的自我管理能力和农户的信用意识，培育了贫困社区的村庄诚信体系。
2007年开始，农村信用社与项目办公室合作，对这些贫困社区的农户发放贷款证，以社区农户“自愿参加、全村联保”的方式放贷，并由项目办将社区发展基金以集体名义存到农村信用社，农村信用社以该存款数额的5倍发放社区联保贷款，农户贷款覆盖面已达90%以上。
这一模式实现了偏远、贫困山区农户无障碍融资，既探索出正规金融与非正规金融的联结模式，也为非政府组织的可持续发展提供了机会，同时使从非政府小额信贷“毕业”的贫困社区农户平稳过渡到向正规金融机构融资，成为了贫困地区农村信用社农户小额信贷的一个新亮点。
评价一种向农户和微小企业提供信贷服务的模式，特别是评价一种向贫困、偏远地区中低收入农户提供信贷的模式，其关键要素主要有二：
一是要看这种模式能否改善农户信贷的可获得性；二是要看其能否实现信贷提供机构的可持续发展，以利于服务广度的增加和服务深度的增强。
从江西遂川案例和云南禄劝案例可以看出，一是实现了较高的农户贷款覆盖面，消除了农户信贷融资中的两难困境；二是能够实现较高的贷款回收率，具有放贷机构实现可持续发展的基础。
同时，江西遂川案例和云南禄劝案例，有一些值得关注的共同特征，这也是其成功的制度基础：
第一，互助担保基金，是社区公共金融资源，社区居民在关注社区公共资源的有效运作与利用公共资源的内在冲动的基础上，结成了利益相关者共同体和信用共同体，有利于提高社区居民对互助担保基金的拥有感和责任感，并由此有利于社区居民“社区诚信”意识的培育，并把“社区诚信”作为一种“社区公共产品”看待，监督并力求杜绝社区农户和微小企业贷款后的“社区非诚信”行为的产生。
如果社区某成员借款不还，社区公共金融资源——担保基金将受到损害，是其他社区成员不愿意看到的结果。
这种制度安排逐渐培养了村民的诚信意识，优化了农村信用环境。
第二，通过根植于社区的村级互助基金组织的参与，克服了农户与正规商业金融机构之间信贷融资博弈中存在的信息不对称困局。
“村级互助担保资金+金融机构信贷”，在农户与金融机构之间建立了一种关系型信贷融资模式，其运转的基础是基于一定社会关系网络中的人际信任和社群信任，是一种非制度信任，是依据伦理道德规范建立起来的信任关系，看重道德信仰支配下的自觉遵守，是一种非强制性约束，与人与人交往中所受到的规范准则、法纪制度的管制和约束为基础所建立的信任是不同的。
从社会学角度讲，它适应了中国人与人之间信任关系建构的逻辑，因而，能够通过正规金融供给的方式，以适合农村金融需求特点的机制满足了农户的信贷需求，是直接贴近需求的农村金融制度安排。
所以，优化农村信用环境建设，培育内生于农村社区的金融本土力量，寻求正规金融与非正规金融联结的机制，是有效服务农户、建立农村普惠金融体系的基础，也是实现农村金融制度创新的可行而有效的路径。
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