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市土地利用总体规划规划文本模板

**市土地利用总体规划

（2006-2020年）

规划文本

**市人民政府

二○一一年九月

引言1

第一章总则3

一、指导思想3

二、规划原则4

三、规划依据5

四、规划期限6

五、规划范围6

六、规划适用7

第二章土地利用现状及面临形势8

一、土地利用现状8

二、上轮规划实施评价8

三、土地利用面临形势10

第三章土地利用战略目标和调控指标14

一、区域发展战略目标14

二、土地利用战略目标15

三、土地利用调控指标17

第四章土地利用结构调整20

一、农业用地结构调整20

二、建设用地结构调整21

三、未利用地结构调整23

第五章土地利用布局优化24

一、设定国土生态屏障网络用地24

二、优先安排基本农田25

三、协调基础设施用地26

四、优化城镇工矿用地27

五、拓展农业生产和城乡绿色空间29

六、构建土地利用景观风貌30

第六章区域土地利用调控31

一、土地利用综合分区31

二、土地利用功能分区33

三、区县土地利用调控40

第七章耕地和基本农田保护45

一、严格控制耕地流失45

二、加强基本农田建设46

三、强化土地综合整治47

第八章建设用地节约集约利用51

一、严格控制建设用地总规模51

二、充分盘活存量建设用地51

三、合理制定各类建设用地控制标准52

四、明确城乡建设用地空间管制要求53

第九章土地生态环境建设与保护56

一、加强生态安全用地保护56

二、优化生产性用地生态功能空间57

三、改善土地生态环境57

第十章中心城区土地利用控制60

一、突出中心城区建设用地规模控制60

二、优化中心城区用地空间布局61

三、强化中心城区建设用地空间管制64

第十一章土地利用重大工程和重点建设项目66

一、土地利用重大工程66

二、重点建设项目用地安排67

第十二章规划实施保障机制创新70

一、创新行政保障机制70

二、健全经济保障机制71

三、强化技术保障机制72

四、完善社会保障机制73

附表74

引言

**市位于安徽省北部，地处淮海经济区腹地，东向长三角经济圈，北依环渤海经济圈，是皖北地区的重要中心城市，是国家重要能源基地。

随着国家中部崛起战略的实施，安徽省提出了“抓住机遇、乘势而上、奋力崛起”的发展要求，**市提出率先崛起的发展战略，经济社会事业得到持续快速发展，工业化和城市化的进程进一步加快。

《**市土地利用总体规划（1997-2010年）》实施以来，对**市经济社会发展发挥了重要作用，尤其在保护耕地，控制建设用地规模，增强依法用地意识，改善生态环境等方面发挥了积极作用。

但是，近年来，**市经济社会进入全面大发展阶段，土地利用面临着许多新形势和新矛盾。

上轮规划在土地利用结构、土地利用空间布局和管制等方面已经不能适应新形势下经济社会发展的客观要求，无法满足**市各项事业发展的需要。

因此，迫切需要对上轮土地利用总体规划进行修编。

为了全面贯彻“十七大”精神，深入落实科学发展观和实现“五个统筹”，实现**市跨越发展，创建区域性经济中心城市及皖北地区中心城市，推进**市由资源型城市向以重化工业为主导的城市转型，促进《**市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的实施，保障**市经济社会全面协调可持续发展，依据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期准备工作的通知》（国办发[2005]32号）、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）等法律法规和国家有关土地利用的方针、政策，按照《安徽省土地利用总体规划（2006-2020年）》下达的控制指标，立足**市作为国家能源基地、安徽省优质粮仓和国家大型优质商品粮基地的定位，针对采煤沉陷地规模较大、人地矛盾突出等问题，制定了《**市土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》从**市土地资源供需状况和未来经济社会发展形势出发，明确了规划期间**市土地利用战略目标，调整了土地利用结构，优化了土地利用布局，划定了土地利用功能分区，强化了土地利用空间管制，统筹安排了各行业、各区域用地尤其是重大项目用地，突出了耕地和基本农田保护、建设用地节约集约利用和土地生态环境建设，提出了规划实施的保障措施。

《规划》集中体现了土地政策参与宏观调控的重要作用，是实行最严格土地管理制度的基本手段，是指导**市未来城乡建设、土地管理的纲领性文件，是**市各级政府部门依法行政和制定政策措施的重要依据。

第一章总则

为深入贯彻科学发展观，落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，促进土地资源节约集约利用，优化土地资源配置，加强土地生态环境建设，强化土地资源用途管制制度，保障**市经济社会持续、快速、健康发展，特制定本规划。

一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持保护耕地和节约集约用地的指导方针，实行最严格的土地管理制度。

从**市市情出发，按可持续发展战略要求，紧紧围绕全面建设小康社会目标，统筹协调保障发展与保护资源，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。

严格保护耕地，保障国家粮食安全；实施“加快发展，争先进位，率先崛起”的发展战略，统筹安排国民经济和社会各业发展用地，促进**市由资源型城市向重化工业为主导的城市转型，确保重大项目用地，提高土地资源节约集约利用水平；协调土地利用与生态建设的关系，促进土地利用经济效益、社会效益、生态效益的统一，不断增强土地资源对经济社会持续、快速、健康发展的保障和支撑能力。

二、规划原则

1.严格保护耕地和基本农田

按照巩固和加强农业基础地位的要求，坚持从保障国家粮食安全、经济安全、生态安全和社会稳定出发，优先保护耕地和基本农田，严格执行耕地“占补平衡”政策，针对**市采煤沉陷地影响严重问题，加大土地整理复垦开发力度，支持现代农业建设，提高农业综合生产能力。

2.促进建设用地节约集约利用

按照建设资源节约型社会的要求，合理控制城乡建设用地总规模，厉行节约集约用地，加快**市各业各类用地由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，防止用地浪费，着力推动**市产业结构优化升级，促进土地利用方式转变。

3.加强土地生态环境建设

按照建设环境友好型社会的要求，统筹安排生活、生态和生产用地，优先保障自然生态空间，注重水土资源的协调利用，强化涉及取水建设项目的水资源论证，充分协调土地利用与生态建设的关系，构建良好的人居环境，促进生态文明发展。

4.统筹城乡土地资源利用

依照建设和谐社会的要求，立足以人为本和“五个统筹”，协调各业各类用地矛盾，整合城乡土地资源，妥善处理区域用地关系，优化土地利用结构和布局。

5．突出淮北能**市特色

坚持从实际出发，充分考虑**市经济社会发展的历史阶段和未来趋势，探求科学合理的土地利用模式，编制符合“皖北地区中心城市、国家重要能源基地”发展定位的**市土地利用总体规划。

6．注重规划可操作性

严格执行国家土地调控政策，落实土地利用控制指标，同时充分考虑市场经济条件下影响规划的不确定因素，使规划对于**市经济社会发展和土地利用具有更强的指导性、适应性和可操作性。

三、规划依据

1.《中华人民共和国土地管理法》

2.《中华人民共和国城乡规划法》

3.《中华人民共和国水土保持法》

4.《中华人民共和国环境保护法》

5.《中华人民共和国森林法》

6.《中华人民共和国水法》

7.《中华人民共和国土地管理法实施条例》

8.《基本农田保护条例》

9.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）

10.《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）

11.《国务院办公厅转发国土资源部关于做好土地利用总体规划修编前期工作的通知》（国办发[2005]32号）

12.《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知》（国土资发[2005]207号）

13.《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部第43号令）

14.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发[2009]51号）

15.《安徽省土地利用总体规划（2006-2020年）》

16.《**市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

17.《**市土地利用总体规划（1997-2010年）》

18.《**市城市总体规划（2005-2020年）》

19.其他相关法规、规范、规划和计划

四、规划期限

规划基期年：

2005年；

近期规划年：

2010年；

规划目标年：

2020年。

五、规划范围

规划范围包括**市辖三区（**区、**区、**区）、一县（**县），总面积2740.91平方公里。

六、规划适用

本规划是**市土地利用管理的法规性文件，适用于市域行政辖区内全部土地。

**市域行政辖区内各项土地利用专项规划和各类各业用地规划均应符合本规划。

第二章土地利用现状及面临形势

一、土地利用现状

**市位于安徽省北部，东经116°23'-117°23'，北纬33°16'-34°14'之间，地处苏鲁豫皖四省之交，北接XX县，南临蒙城，东与宿州毗邻，西连涡阳和河南永城县。

2005年**市土地总面积为274091公顷，其中农用地为221493公顷，占全市土地总面积的80.81%，建设用地为44384公顷，占16.19%，未利用地为8213公顷，占3.00%。

农用地中，耕地179675公顷，占全市土地总面积的65.55%，其他农用地28080公顷，占全市土地总面积的10.24%，林地和园地较少，分别为8561公顷和5095公顷，牧草地82公顷。

建设用地中，城乡建设用地39130公顷，占建设用地总量的88.16%，其中城镇工矿用地9176公顷，农村居民点面积29954公顷；交通运输用地为2713公顷，水利设施用地2344公顷；其他建设用地198公顷。

未利用地中，水域3166公顷，沼泽滩涂1194公顷，自然保留地3853公顷。

二、上轮规划实施评价

《**市土地利用总体规划（1997-2010年）》批准实施以来，**市坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导作用，妥善处理了保障发展和保护资源的关系。

1．强化了对耕地特别是基本农田的保护

上轮规划明确了耕地和基本农田保护范围，通过建立农用地转用审批和耕地占补平衡制度，大大加强了耕地保护的力度。

规划实施以来，完成了基本农田保护任务，粮食产量保持在年均75万吨水平以上，2005年粮食总产量突破94.80万吨，为国家粮食安全做出了贡献。

2．保障了经济社会发展对建设用地的合理需求

积极开展存量土地挖潜，有效缓解了土地供需矛盾。

规划执行期内，新增建设用地4139公顷，合徐高速与连霍高速连接线、煤炭、电力、煤化盐化一体化、煤化工等一大批重点建设项目相继建成，保障了国家、安徽省和**市各类重点项目对建设用地的合理需求，为加快**市城镇化、工业化进程和提升经济社会发展水平提供了用地保障。

3．增强了按规划使用土地和管理土地的意识

**市各级政府及国土资源部门依据《土地管理法》规定，按照规划确定的土地利用战略方针，严格执行年度土地利用计划，规范规划预审程序，落实用途管制制度，有序推进土地资源的开发、利用、整治和保护，保证了主要规划目标的实现，增强了全社会特别是各级领导干部依据规划用地的意识，土地规划地位明显提高。

4．安排了生态退耕，促进了生态的改善

贯彻“在开发中保护、在保护中开发”的方针，明确了退耕还林的规模和范围，制定了切实可行的生态建设措施，安排了高坡地还林、后备资源的合理利用和保护。

上轮规划中，全市共组织退耕还林5733公顷，开展了**区宋疃镇太山、董楼等一批重点生态环境工程建设，促进了土地资源的可持续利用，有效地改善了生态。

5．确立了土地利用规划的宏观调控地位

确定了城乡建设发展规模和范围，对各项建设用地的空间布局和用地规模实行了总体控制，引导城乡建设走集中发展、集约用地的道路，促进了存量土地的盘活利用，有效控制了建设用地规模，切实发挥了规划在调控各类用地规模和土地利用空间布局上的重要作用。

由于受编制背景和编制技术条件的限制，上轮规划在实施中还存在一些问题。

一是规划目标相对单一，未体现生态优先原则；二是规划前瞻性不强，对采煤沉陷的危害考虑不够，对**市作为重要能源基地和皖北中心城市的经济快速发展估计不足；三是对资源的粗放开发利用控制不足，由煤矿开采造成的采煤沉陷地量大面广；四是规划控制目标与管理办法不配套，难以适应经济社会发展的新形势。

三、土地利用面临形势

（一）土地利用面临的机遇

1．国家促进中部崛起战略带来的机遇

随着促进中部崛起战略的实施，国家从政策、资金、重大项目布局等方面给予中部地区大力支持。

在此背景下，**市提出了“加快发展，争先进位，率先崛起”战略。

当前，**市经济发展呈加速态势，地区生产总值、人均生产总值和人均财政收入等主要经济指标位于皖北地区前列，这为进一步提高土地利用效率、转变土地利用方式奠定了经济基础，同时为调整优化用地结构与布局、提高节约集约用地水平，提供了难得的机遇。

2．区域发展战略实施带来的机遇

**市地处淮海经济区腹地，东向长三角经济圈，北依环渤海经济圈，是华东地区重要的能源基地。

区域的战略定位使得**市能够赢得更大的发展空间和更多的发展机会，进而充分发挥煤炭、农业两大资源优势，搞好煤炭和农副产品深度加工，培育优势特色产业，提升产业层次，在商贸流通、物流集散和旅游等方面发掘更大的潜力，提高土地单位面积产出和土地利用效率。

3．城市转型带来的机遇

在国家调整宏观经济政策，支持能源产业发展和资源型城市转型的大背景下，**市未来将由资源型城市向以重化工业为主导的城市转型，成为皖北地区的综合性工业城市和中心城市。

转型将使**市的资源与能源优势发挥出更大的经济效益，获得进一步发展所需的资金和技术，提高土地生产效率。

4．城乡一体化建设带来发展机遇

国家和安徽省正在积极实施工业反哺农业的政策，大力建设“以工促农，以城带乡，以乡带村，城乡互动”的城乡一体化发展新格局。

**市提出了“提升南部、优化北部、新兴中部”的城乡一体化空间发展战略，加强淮濉一体化建设，施行土地整理、城乡建设用地增减挂钩、矿山环境恢复治理等相关政策，促进农村土地节约集约利用，规范土地利用管理，促进城乡统筹，优化城乡土地利用结构和布局。

（二）土地利用面临的挑战

1．土地供需矛盾日益尖锐

随着中部崛起战略的深入实施以及城镇化、工业化进程的加快，**市坚持大开放，实施大投入，建设大项目，发展大产业，这些都需要一定的用地空间来支撑。

同时，公共基础设施建设和社会主义新农村建设都将需要一定规模的新增建设用地。

因此，规划期间**市建设用地的需求将呈现出全面增长之势，土地供需矛盾将日趋尖锐。

2．采煤沉陷问题日益突出

目前**市采煤沉陷地面积共约3012公顷，规模较大，分布较广，且沉陷进度仍在加快，造成土地统筹安排使用受限。

采煤沉陷造成了大量耕地破坏，影响了耕地和基本农田保护，同时带来地表生态植被破坏、水土流失、土地荒漠化等问题。

3．后备资源贫乏，生态承载力较低，耕地保护压力较大

**市土地利用率达到97%，开发利用程度较高，耕地后备资源匮乏，耕地补充能力不强，加上较为脆弱的生态和较多的资源利用限制条件，开发利用难度较大，耕地补充能力不强，使土地供给压力日益增大，耕地和基本农田保护形势更加严峻。

4．节约集约用地难度较大

规划期内**市向以重化工业为主导的城市转型。

相比第三产业，客观上工业用地较为粗放。

虽然**市产业结构升级和调整有利于提高土地利用效率，但在重化工业占主导地位的情况下，要转变土地利用方式，全面促进**市由外延扩张向内涵挖潜的转变，实现土地节约集约利用的困难仍然较大。

另外，在农村地区，农民居住分散，空心村、闲散地大量存在的现状难以在短时间内改变。

展望未来，**市土地利用和管理的机遇与挑战并存，必须立足于科学发展，妥善处理保障发展与保护耕地的关系，统筹土地资源的开发、利用与保护，积极探索土地利用与管理的新方法、新模式、新机制，促进土地资源可持续利用和经济社会又好又快发展。

第三章土地利用战略目标和调控指标

一、区域发展战略目标

1．区域发展定位

发挥能源产业优势，创造更多经济效益，为进一步发展奠定物质基础。

同时，积极吸引华东地区的资金与技术，承接产业转移，提升产业结构，在资源和能源的深度加工及产业配套方面发挥更大的作用，巩固作为华东地区重要能源基地的地位。

充分发挥煤炭、农业两大资源优势，搞好煤炭和农副产品深度加工，培育新的主导产业，在商贸流通、物流集散和旅游等方面发掘更大的潜力，将**市建设成为具有一定服务功能的皖北地区综合性工业城市和中心城市。

推进科学发展，加快城市转型。

积极实践从单一煤电行业向多元产业转型，传统农业向现代农业转型，传统商业向现代商贸服务业转型，城乡二元结构向城乡一体化转型，工矿型城市向山水生态城市转型，传统管理型政府向管理服务型政府转型等转型路径，使**市成为资源型城市转型的先行城市。

2．经济社会发展战略

近年来，**市经济社会发展进入了快车道，正处于全面大发展的阶段，是安徽省及其周边区域重要的能源基地和未来皖北地区的中心城市。

结合**市国民经济和社会发展“十二五”规划提出的发展思路，综合确定规划期内经济社会发展战略：

推进工业结构优化升级，建设现代化工业城市；繁荣农村经济，建设社会主义新农村；扩大消费需求，加快发展现代服务业；加快城市化进程，推进城乡一体化；积极实施东向战略，大力发展开放型经济；进一步深化改革，全面推进体制机制创新；坚持以人为本，构建和谐淮北；发展循环经济，建设环境友好型社会。

3．经济社会发展目标

“十二五”期间，力争使淮北人均生产总值、人均财政收入、城镇居民人均收入等主要人均经济指标进入全省前6名，实现争先进位、率先崛起。

到2010年全市固定资产投资达到221.85亿元，地区生产总值达到450亿元，人均生产总值达到20000元；到2020年全市固定资产投资达到446.23亿元，地区生产总值达到1500亿元，人均生产总值达到56390元。

到2010年全市总人口达到230万人，其中城镇人口128万人，城镇化水平将达到56%；到2020年全市总人口达到266万人，其中城镇人口为173万人，城镇化水平将达到65%。

二、土地利用战略目标

贯彻党中央和国务院加强土地政策参与国民经济宏观调控的指示精神，在空间上落实全面、协调、可持续的科学发展观和“五个统筹”的战略思想,适应**市经济社会快速、健康发展的新形势,立足**市实际，以严格保护耕地和基本农田为前提，以严格控制建设用地规模为重点，以节约和集约利用土地为核心，不断改善土地利用生态环境，优化土地利用空间布局，建立以提高经济效益、社会效益和生态效益等综合效益为核心的土地利用价值体系，实现土地资源的可持续利用，为经济社会又好又快发展提供坚实保障。

针对**市的区域特点和经济社会快速发展形势，协调保护农用地与保障经济发展用地的关系，突出对集中连片耕地和优质农地的保护，重点安排好生态保护与建设用地，合理安排建设用地，保障基础设施建设用地，积极进行土地整理复垦开发，体现节约集约用地以及“三个集中”的要求。

1．严格保护耕地和基本农田

以保障全市经济社会可持续发展为基本原则，严格保护耕地特别是基本农田，在充分挖掘存量建设用地潜力的基础上，严格控制新增建设占用农用地特别是耕地和基本农田，保护农业综合生产能力。

积极推进采煤沉陷地整理复垦，实现耕地占补平衡，保证基本农田数量不减少，质量有提高，巩固**市作为安徽省优质粮仓和国家大型优质商品粮基地的地位。

2．保障科学发展用地

在保障经济平稳较快发展前提下，充分考虑经济社会发展的阶段性和节约集约用地的发展趋势，科学合理安排各业用地，严格控制建设用地总规模，尤其从严控制城乡建设用地总规模，促进经济结构调整，优化城乡建设用地结构布局，为促进区域经济协调发展提供用地保障。

3.促进土地节约集约利用

充分发挥规划的控制和引导功能，积极推动建设用地的空间整合，制定节约集约利用指标控制体系，切实提高土地节约集约利用水平。

坚持土地增量供给和存量挖潜相结合，提高土地利用效率。

加强农村居民点、独立工矿和城市建设用地内部挖潜的调查、评价与规划，盘活土地资产，提高**市土地集约利用水平和效益。

4．加强土地生态建设

协调土地利用与生态建设，坚持建设与保护并重，促进人与自然和谐发展，充分发挥各类农用地的生态功能，加强基础性生态用地的保护，建立基于环境保护和生态建设的土地利用调控指标体系。

积极推进田、水、路、林、村综合整治，开展采煤沉陷地整理复垦，植树造林，改善土地生态环境质量，建设“双百双宜”城市。

三、土地利用调控指标

（一）总量指标

1．耕地保有量

2010年，全市耕地保有量保持在177585公顷以上；2020年，全市耕地保有量保持在177569公顷以上。

2．基本农田保护面积

规划期内基本农田保护面积稳定保持在147155公顷以上，保护率达80%以上。

3．建设用地总规模

2010年，建设用地总规模控制在48379公顷以内；2020年，建设用地总规模控制在53209公顷以内。

4．城乡建设用地规模

2010年，城乡建设用地规模控制在42695公顷以内；2020年，城乡建设用地规模控制在45102公顷以内。

5．城镇工矿用地规模

2010年，城镇工矿用地规模预期控制在12663公顷以内；2020年，城镇工矿用地规模预期控制在15183公顷以内。

（二）增量指标

1．新增建设用地总量

规划至2010年新增建设用地不突破4279公顷；至2020年，新增建设用地不突破10833公顷。

2．新增建设占用农用地和耕地规模

规划至2010年新增建设占用农用地规模控制在3624公顷以内；至2020年新增建设占用农用地规模控制在9496公顷以内。

至2010年新增建设占用耕地规模控制在2583公顷以内；至2020年新增建设占用耕地规模控制在7251公顷以内。

3．整理复垦开发补充耕地规模

规划至2010年，土地整理复垦开发补充耕地不少于2583公顷；至2020年，土地整理复垦开发补充耕地不少于7251公顷。

（三）效率指标

2010年，人均城镇工矿用地不突破84.53平方米；2020年，人均城镇工矿用地不突破103.41平方米。

具体土地利用调控指标见附表1。

第四章土地利用结构调整

一、农业用地结构调整

按照发展现代农业、巩固和加强农业基础地位的要求，严格农用地特别是耕地保护，大力加强基本农田建设，合理利用园地、牧草地和其他农用地，提高农用地综合生产能力和利用效益；开展植树造林，增加林地面积，提高人居环境质量。

2005年全市各类农用地221493公顷，占土地总面积的80.81%；至2010年全市各类农用地217859公顷，占土地总面积79.48%，比2005年减少3634公顷；至2020年全市各类农用地212072公顷，占土地总面积77.37%，比2005年减少9421公顷。

1．耕地

2005年全市耕地179675公顷，占土地总面积的65.55%；规划至2010年，全市耕地面积177585公顷，占土地总面积64.79%，比2005年减少2090公顷；至2020年，全市耕地面积177569公顷，占土地总面积64.78%，比2005年减少2106公顷。

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