公立医院政府采购内部控制.docx

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公立医院政府采购内部控制

公立医院政府采购内部控制

浅谈医院设备政府采购内部控制的设计与实施

第1章绪论

　　近年来，随着社会主义市场经济的不断深化，医疗体制改革日益深入，医疗卫生事业既存在发展机遇，同时也面临改革的巨大挑战。

公立医院作为我国公共医疗机构的主体，承担着社会基本医疗保障和公共卫生服务的责任，是具有一定公益性和福利性的社会公益事业。

但是，我国政府对医疗机构的管理既存在投入不足又存在监管不力的问题，采购资金使用不当，由于医院的药品、耗材、设备检查等的收费昂贵，医疗器械供应商伴随物价上涨，哄抬成本价以及医药购销领域不良事件的发生都使医院采购成本过高，间接导致医疗收费标准虚高不下，引起“看病难，看病贵”的现象。

显而易见，降低人们的就医成本是缓解“看病贵”问题最直接有效的方法之一。

而医院的采购环节是影响医院运行成本的重要因素，医院采购成本的内部控制乏力，缺乏理论和实践相结合的内部控制专业人才，医院管理层内部控制意识薄弱和内部控制理论水平不高，是导致内控实施效果差是主要因素。

　　2012年11月，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从2014年1月1日起正式实施。

内部控制既是行政事业单位的一项重要管理活动和制度安排，又是单位治理的基石。

党的十八届四中全会明确提出政府采购领域强化内部流程控制的要求，2015年3月1日正式施行的《政府采购法实施条例》也对此有明确的要求。

采购活动本身是一项饱受争议的行为，往往处于人们的风口浪尖处，其背后隐藏的商业价值和利益诱惑往往使许多管理人员迷失方向，而公立医院的政府采购以医疗卫生用品为主，关系百姓健康安全，采购活动也更为人们所关注。

加强公立医院内部控制建设有利于维护社会公众利益，应当抓住深入贯彻落实党的十八大精神的契机，加大宣传培训力度，使公立医院内控规范深入人心，落到实处，切实推进公立医院内部控制建设，促进公立医院有效防范和管控经济活动的风险，全面提升内部管理水平，并通过制衡机制“严格规范权力行使”，“把权力关进制度的笼子里”，科学有效预防腐败。

　　本文以此为契机，研究我国公立医院内控的发展现状，深入调查公立医院在采购方面的内控存在的问题。

公立医院缺乏理论和实践相结合的内部控制专业人才，医院管理层内部控制理论水平和内部控制意识薄弱，导致内控实施效果差等，对采购内控的不足提出合理化建议意见。

通过分析医院采购业务内控运行模式，针对医院在采购计划预算管理、招标采购风险控制、采购流程监督环节等方面，提出合理化建议及具体设计方案。

在强化内部流程控制、权力制约、业务监督和风险防控方面贯彻落实和寻求突破，以期间接降低医院采购成本，提高采购业务的效率和效果，对解决人们就医“看病贵”进行有益探索，从内部控制角度提出设想。

公立医院只有通过精细管理，依法管理，加强内部控制建设，突破管理瓶颈，才能提升公立医院的核心竞争力。

防止采购资产流失，提高医院效益，也是保证医院业务开展以及工作正常运行的前提；同时有助于保障人民群众基本医疗、减轻医疗费用负担。

由此可见，建立一套“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，提高经济效益和社会效益的医院内部自我协调、制约和检查的控制系统，加强采购环节的内部控制、统筹管理医院采购，不仅具有重要的理论意义，更加具有重要的现实意义。

第2章我国公立医院政府采购内部控制现状和问题

　　我国公立医院也称为国营医院或国有医院，属于行政事业单位。

行政事业单位的采购行为受单位所属上级行政部门监督管理，医院也是如此。

公立医院的采购活动以资金来源划分，使用财政性资金采购即为政府采购，各级医院受国家、各省、直辖市财政部门和卫生计生委监督管理。

公立医院发展初期，主要是由财政拨款注资承办的，纳入到国家财政预算管理体系，随着近些年医疗行业的不断发展，多数公立医院已经由财政拨款转为财政补助或自收自支单位。

　　我国对政府采购行为相关研究和法规制定起步较晚，宏观上有碍于公立医院采购行为的规范、滞缓影响了公立医院内部控制的建设。

我国《政府采购法》于2003年出台并正式实施，实施细则于2015年3月1日正式实施--《政府采购法实施条例》（以下简称《实施条例》），按照《实施条例》规定，医院进行政府采购活动时，均要按照国家《政府采购法》和《实施条例》依法实施采购。

根据《政府采购法》规定，公立医院的采购活动属于政府采购行为，应当执行《政府采购法》等规定制度，并建立相应内部控制制度，形成“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制。

2.1公立医院采购内部控制现状

2.1.1多数公立医院没有设立专门的政府采购管理部门

　　经笔者实地考察、咨询有关医疗机构人士了解到，我国现有部分公立医疗机构采购的权力分散在多个部门，属于主体分散的采购方式，对于这种分散采购模式的医院，各部门的采购职能没有予以科学、合理的界定，导致采购范围交叉，不利于采购资金总额的控制，导致采购管理混乱。

不利于领导层的统一控制和决策，对资金的使用缺乏安全有效的监管，有碍于医院长期发展规划。

制度。

负责对医院医学装备发展规划、年度医疗设备采购计划、采购活动等重大事项进行评估、论证和研究，确保科学、民主地决策。

并遵循统一领导、归口管理、分级负责、权责一致的原则，充分发挥医疗设备管理委员会职能。

3.2公立医院政府采购内部控制具体措施

3.2.1增强政府采购内部控制意识，建立内部控制制度

　　医院主要负责人和主管领导、总会计师应该高度重视采购内控，充分领会内控规范的重要意义，切实加强领导，成立由单位负责人牵头的工作小组，以实施《单位内控规范》为全面提高管理水平的契机，明确内部控制职能部门、制订实施方案和部门任务，将责任落实到岗到人，有重点、分步骤推进实施。

　　医院要结合自身经济活动特点，全面、认真梳理各项经济资源、岗位设置、职责权限、业务流程和工作制度，分析管理监督的薄弱环节，抓住防范风险和制约权力的关键点，按照《政府采购法》和《实施条例》的要求，对内部管理制度进行规范、清理和填平补齐，把有关制度规定统一到《政府采购法》及相关条例上。

通过完善制度、明确职责、理顺流程、改进方法和控制节点，提高内部管理与控制的有效性，制定风险防范措施，建立健全管理制度。

3.2.2医院政府采购审批管理具体措施

　　1.医疗耗材的审批管理措施。

公立医院应对医疗耗材进行初步分类，病房常用、护士使用的产品由护理部统筹管理；医生使用诊疗、检查或设备附属耗材由医务部统筹管理；对于针对使用科室提出的采购需求，首先交由护理部或者医务部主管部门进行论证，初步筛选，经过审核后报采购部汇总，进而报院领导审核审批，统一组织采购活动。

避免防止供应商与使用科室串通一致，提出指向性采购，规避正规采购行为。

　　2.医疗设备的审批管理措施。

配置大型医用设备必须医院发展规划，充分结合技术先进性和实用性，能够达到医疗配备共享，持续提高设备使用率。

在决策是否引进医疗设备时要共同遵循两个原则：

经济原则和实用原则。

（1）经济原则。

就是指依照经济活动开展决策行为，主要讲究采购产品经济回收利益和避免铺张浪费的原则，以节约成本，降低患者就医经费，缓解看病贵。

为了达到经济原则的目的，主要是采取采购计划制度，通过编制设计规划来开展、指导、监控、灵活变动设备的发放需求行为。

（2）实用原则。

所谓实用原则就是指依照医院的医疗服务目的、结合医院现有设备数量、相关专业医师能力和条件的现状，综合研究以后的发展而科学编制医疗设备计划。

必须从医学技术全面发展，医院重点发展科室或项目为出发点，分轻重缓急，统筹规划，分期分批地更新设备，逐步充实配套。

3.2.3医院政府采购预算管理具体措施

　　根据财政部颁布新《预算法》的规定，国家卫生计生委发布通知《国家卫生计生委办公厅关于建立部门预算项目库的通知》（国卫办财务函〔2014〕874号），指出医院应规范和加强医院新增资产配置预算管理工作，提高设备有效利用率，做好新增设备配置预算的审核，计划设备更新实际需求，医院财务部门应制订医院预算管理制度，设定季度采购计划、年度采购计划、三年采购规划。

因此，按照《通知》的精神，公立医院应建立采购预算管理制度。

预算管理一要结合医院发展方向以及学科建设，整体规划、分步实施、突出重点；二要根据医院现有设备存量以及运行状况，统筹考虑新增需求与设备更新，合理配备、资源共享，杜绝设备闲置浪费以及超豪华、超标准配置；三要有利于医院发展建设，与“十三五”规划充分衔接，确定医院发展定位，明确重点学科建设策略，合理配置和更新设备，保障资源整合、设备共享；四要对设备配置进行可行性分析论证；五要统筹管理，使设备新增采购与设备更新和资金管理有效结合。

　　首先，树立无预算不采购的思想意识。

一切采购计划纳入年度预算，在本年度第三季度统计下年度各科室采购需求。

其次，预算的流程是：

由财务科下达次年度预算采购金额，医院组织成立专家小组，对申报采购的设备耗材进行论证，临床科室提出设备采购需求需先上报医务部论证，保证在资源共享，合理配备的前提下，论证是否有必要购买新的医疗设备，出具专家意见并签字，提交主管医务部的副院长签字同意后转交采购部；护理组提出的耗材需求先上交至护理部论证，经主管护理部的副院长签字同意后转交采购部。

最后，由采购部汇总申购产品清单，报财务科审核预算备案。

3.2.4政府采购招标环节具体措施

　　1.招标前准备工作。

招标准备工作前，为打破信息不对称现象，采购人员应充分理解不同设备的特点，掌握国内外市场情况和产品技术信息，加强前期调研和信息摸底工作。

主要做法：

一是多方搜集设备最新国际动态、行业协会报告、市场销售现状和最新技术发展应用情况；二是要求投标企业提供必要的信息，努力打破信息不对称壁垒；三是医院组织使用者或采购人员前往已装机的医疗机构现场观摩、实地操作，深入了解售后服务现状；四是组织院内专家进行新产品、新技术临床效用评价；五是开好招标前的工作沟通会，邀请企业和已装机医疗机构，现场为采购单位介绍设备及临床应用经验，让临床科室充分了解产品信息，做出理性、科学的选择；六是邀请院外专家针对使用部分使用需求不明确的科室进行现场沟通，量身制订，有效指导提出合理设备配置个性化需求。

通过上述有效措施，可以为医院招标采购谈判议价、降低采购成本奠定扎实的基础。

　　2.科学编制招标文件。

在编制招标采购投标文件要求时，采购人员要坚持以临床需求为出发点，结合不同设备的实际使用情况，探索科学、规范的采购策略。

针对不同的采购数量和设备配置特点，制定不同竞价方案：

一是制定产品技术需求时，考虑更多供应商投标产品可以满足条件，让供应商之间充分参与竞争；二是设定最高投标限价，避免供应商形成价格联盟，发生围标现象；三是对于耗材使用量较大的设备，将所有器械、耗材细目列入采购技术文本，让供应商一并报价，避免出现后期器械、耗材价格暴涨或无序竞争；四是针对高端大型设备使用频率和维修成本高的特点，采购文件中明确限定供应商采取两种维修方式，一种是全包，固定售后维保价格；另一种是以国际平均使用水平作为依据，限定基础使用量的维修价格，超出基础使用量部分，等比增加维保费用。

通过这些做法，可以体现招标采购的规模效应，也满足了不同科室的个性化需求，更实现了后续合同执行可操作性以及售后服务质优价廉完整的管理体系。

　　3.招标环节的具体做法。

一是应明确投标书内所需产品的商务技术条款，择优选择供应商。

这样做可以在投标环节筛选一部分不具备相应资质的供应商，大幅减少采购工作量。

而严格谨慎的技术功能指标，可以准确有效的让产品招标过程中处于相同的竞争地位，加强同品牌供应商的激烈竞争，有助于采购金额的大幅下降，同时便于我们在相同条款下选择采购价格更低质量更高的产品。

二是应建立集中采购工作制度。

针对大型高端设备，尤其是全球独家生产企业的仪器设备，如果仅医院一家采购的话难以形成数量优势，可以联合国内、省内针对某大型设备有采购需求的医院，共同组织招标采购，实施集中采购工作。

利用集中采购整合设备资源，充分发挥量价合一优势，组织专家团队与企业谈判，为医院争取最大利益。

同时，集中采购有效防范了分散采购中可能发生的腐败行为，对防止医药购销领域商业贿赂产生积极作用。

三是针对不同情况，应采用灵活多变的采购方式。

财政部于2013年颁布了《政府采购非招标采购方式管理办法》，于2014年12月颁布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》和《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》。

医院应该结合实际需求，灵活掌握相关政策法规，采取相对合适采购方式组织采购活动，有利于采购工作效率的大幅提高。

3.2.5采取信息公开方式，推行“阳光”采购流程

　　通过信息公开形式，将采购全过程进行网上公开，通过广大媒体和群众监督，杜绝采购腐败行为的发生。

从采购投标文件开始，包括采购预算、采购需求，到中标单位、中标价格，直至合同条款、验收情况，施行全过程信息公开。

通过“阳光”采购流程管理，可以有效防范医疗领域不良事件的发生。

3.2.6增强政府采购内控管理意识，组织培训，提高采购队伍能力建设

　　医院高层领导应提高对内部控制重要性的认识，了解掌握内部控制对采购行为的积极作用，并组织中层领导、基层员工全面参加内部控制培训，学习了解掌握内部控制意义、实施办法、建设内部控制制度，科学有效开展内部控制管理。

建议国家部门举办内部控制培训班，要求医院领导积极参与，学习国家政策，强化医院对采购政策的掌握理解，严格按照相关法规要求实施采购活动；建设一支专业素质过硬、知识结构全面、满足职业化要求的高素质队伍，是强化医院采购活动改革的前提条件。

医院应该聘请专业人员，组织召开采购培训，全面提升采购工作人员素养，学习先进采购管理技巧，同时总结近几年采购工作情况，深入分析当前采购工作存在的问题。

邀请或组织工作人员去外院考察学习，相互交流采购经验，这样可以使采购部上下齐心协力，努力为医院采购工作呈现新局面。

　　在我国无论是公立医院还是私立医院都应当加强内控管理、提高防范内控风险发生的意识。

要加强内控理念宣传，进一步贯彻落实《政府采购法》和《实施条例》相关规定，结合“三严三实”，严把权利关，保障财权与事权相互分离，实施“阳光”采购，避免暗箱操作。

公立医院应当形成注重风险防范、强化责任意识的风气，为贯彻实施内控规范营造良好的舆论氛围。

首先医院的主要负责人和主管领导、总会计师，要高度重视，充分领会内控规范的重要意义，切实加强领导，以实施《单位内控规范》为全面提高管理水平的契机，成立由单位负责人牵头的工作小组；其次加强预算管理，编制科学有效的采购计划，对于资金的使用进行合理分配提高医院资金使用率；第三明确内部控制职能部门、制订实施方案和部门任务，将责任落实到岗到人，有重点、分步骤推进实施；第四要结合自身经济活动特点，全面、认真梳理各项经济资源、岗位设置、职责权限、业务流程和工作制度，分析管理监督的薄弱环节，抓住防范风险和制约权力的关键点，通过完善制度、明确职责、理顺流程、改进方法和控制节点，提高内部管理与控制的有效性，制定风险防范措施，建立健全管理制度；第五要结合本单位实际，加大人力、物力和经费支持力度，做好统筹规划设计，整合信息系统，推动业务管理与财务管理有机结合，改变各项业务分块管理模式，实现数据优化和数据共享，为内部控制管理提供技术支持，为强化内部控制提供刚性约束，促进内控管理程序化和常态化；最后要积极发挥各部门积极性，实施全方位的培训，培训内容务必紧贴实务，重在指导行政事业单位内控建设的实务操作，确保培训工作取得实效。

具有现代管理之父称号的彼得德鲁克说过，“医院是最复杂的社会组织”。

因此，医院管理必须运用最科学、最有效的方式方法进行管理经营，建立一套“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，坚决防范出现商业贿赂现象，杜绝腐败案件的发生。

通过完善医院内控建设，降低医院采购成本，达到缓解百姓“看病贵”的目的。

（作者：

国家卫生和计划生育委员会/王皓石）