民间借贷发展规范与发展.doc

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规范发展民间借贷的调查与思考

自****年下半年我国实施稳健的货币政策以来，货币信贷投放总量受到控制，增幅逐步收窄，在产业投资的惯性推动下，市场资金供需矛盾更加突出，而充裕的民间流动资本活性再次被激发，民间借贷的规模和行为相比宽松货币政策环境下产生新的明显变化。

民间借贷快速发展虽然具有正面的意义，但由于其自身发展的随意性和部分资本的极端趋利性，加上管理上的欠缺，民间借贷诱发许多负面的影响，甚至对正规金融或者社会稳定形成冲击，应当加以研究和解决。

为此人民银行**中心支行开展了民间借贷专项调查。

一、**市民间借贷基本情况

（一）民间借贷规模迅速膨胀，社会参与度越来越高。

**中支民间借贷监测系统数据显示，****年下半年以来，在货币政策回归常态，银行信贷规模趋紧的情况下，民间借贷市场日趋活跃，借贷规模、单笔金额和发生额都呈不断增加态势。

200个监测样本借贷总规模单季增幅均在20％以上，3月末借贷总额为5635万元，较****年6月末已经实现翻番，远高于银行信贷增长速度。

据对全市借贷总量匡算，借贷总额约为150亿元，约占储蓄存款余额的20%以上，占比较****年6月末提升2个百分点。

调查显示，当前民间借贷活动已渗透到经济生活的各个领域,借贷主体扩展到城乡居民、个体经营者和中小企业主以及机关事业单位等社会各个阶层，而且各县区近期注册成立了一大批专门从事金融边缘业务、中间业务和风险投资业务的投资公司等民间经济组织，据统计，至3月末，全市注册成立的以提供融资服务为业务经营范围的组织机构达到300个，较2009年增加15个。

（二）借贷用途以生产经营为主，趋利特性表现更加突出。

据调查，由于居民财富增加和国家医疗保障措施逐步到位等原因，原来居民之间互助式的借贷行为逐渐减少，且额度较小，更多地借贷行为发生在生产经营领域，借款人主要集中于农村种养大户、个体经营者和中小企业，用途为生产经营或解决流动资金不足而筹措资金。

另外为解决临时周转困难，企业之间或企业与借贷组织之间的借贷行为越来越多，而且呈现出额度大、利率高等特点。

调查显示：

中小企业扩大再生产以及为解决临时资金周转困难的借贷，约占民间借贷的50%以上；农村种养大户、个体经营者扩大经营融资约占民间借贷的35%以上；居民之间互助式借贷占比不足15%。

由于居民理财意识的增强，借贷免息现象日渐稀少，抽样调查显示，民间借贷90%以上以营利为目的。

（三）借贷利率快速抬高，高息贷现象明显增多。

据民间借贷监测样本显示，**市民间借贷利率也呈快速攀升态势，2008-2009年金融危机爆发时期，借贷利率一般在10%-12%之间；****年以来利率逐步上升，目前平均利率约在18%左右，最高年利率达100%。

正常的民间借贷一般参考金融机构同档次贷款利率，上浮1%左右，当前农村信用社农户贷款在10%以上，邮政储蓄银行的借贷利率15%以上，而6个月以上的民间借贷款平均在16%左右。

借贷利率在不同的主体之间体现出差异性：

互助式借贷额小利率低，因子女上学、结婚、购房等生活性支出而发生的“互助型”融资，金额一般在万元以下，利率在0-10%之间。

农户、个体户生产型借贷利率一般与金融机构贷款利率相当。

企业民间借贷利率较高，而内部集资型利率较低，企业与企业、企业与个人之间的借贷利率以15‰-20‰为主，与以往年份相比，平均利率提升4-5个百分点，而一些企事业单位在内部“集资型”民间融资利率普遍较低，由于是内部人借贷，透明度较高，利率较低，利率为10%以下，但明显高于存款收益，而且退款方便，职工乐意接受。

专业借贷组织借款利率趋向暴利，部分中介机构向企业投放“过桥”贷款利率达到50%左右，甚至达到100%，而且采取的是预扣利息方式，借款人的负担非常沉重。

二、民间借贷存在的问题

（一）游离于社会融资总量监控之外，对冲宏观调控政策实施效果。

为控制物价过快增长，我国实行稳健的货币政策，控制银行信贷的适量增长，并且人民银行将社会融资总量作为新的货币资金供应量的监控指标，但民间借贷作为社会融资的重要组成部分之一，目前央行和其他政府部门都缺乏有效的监控手段。

民间借贷的过快增长，对货币政策的实施效果形成较强的对冲作用，不利于稳定物价调控目标的实现。

至3月末，**市民间借贷规模匡算为150亿元，约占银行信贷总量的17.6%，较年初增加50亿元以上，增幅达50%，高于银行信贷增幅40个百分点以上。

（二）部分借款用途扭曲，甚至沦为地下经济的推手。

无容置疑，民间借贷在银行和信用社力所不及的领域和范围内起到拾遗补缺、取长补短的作用，在经济活动中调剂资金余缺，解决生产经营、生活中的特殊需求方面的正面意义非常明显，受到社会各界的一致肯定。

但是，在趋利特性驱使下，部分借贷资金的用途被扭曲，呈现明显的负面作用，应当引起重视。

主要表现在以下几个主面：

一是对调控政策形成对冲，抑制了货币政策和产业政策的实施效果，不利于调结构、转方式，部分落后产能和淘汰产业在得不到正规金融的支持下，通过民间借贷解决资金问题，得以生存或发展。

二是高趋利性给部分企业或个体经营造成沉重的财务负担，企业和个体工商户被“高利贷”压垮现象时有发生。

三是部分民间借贷资金流向赌博、贩毒、吸毒等非法领域，仅2011年一季度，**市公安部门就抓获3起在赌博场所高息“放冲”案件。

（三）法制建设滞后，借贷纠纷高发。

从我国目前的立法现状来看,除《中华人民共和国合同法》及最高人民法院出台的一些司法解释如《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》、《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力的批复》等司法解释中，就民间借贷问题做简单的规定以外，金融法领域三部最重要的法律《中国人民银行法》、《商业银行法》及《银行业监督管理法》均不涉及这方面的内容。

而《合同法》及以上述司法解释对民间借贷的简单规定也是从民法的角度出发，专门为解决民事纠纷和诉讼而做出的。

而在政府与社会服务方面，除人民法院受理涉案诉讼外，基本没有关于民间借贷的管理与服务机构。

法律与管理机构对这一领域的欠缺，给民间借贷自发发展提供了松散的外部环境，资本在“逐利性”驱使下其冒险投机的一面得以释放，在从业公司、人员良莠不齐，缺乏相关专业知识、经验的环境下，造成民间借贷纠纷案件持续走高。

2009年**市中级人民法院共受理民间借贷案件743件，占民事案件总量的4.9%，总标的为3272万元；****年，该院受理的民间借贷案件达967起，占已受理民事案件的7.41%，总标的为3828万元；201年一季度受到案件425起，总标的为1260万元。

（四）中介业务混乱，金融秩序受到干扰。

在目前法律法规框架下，任何个人、企业及社会组织都可以充当民间借贷中介，也没有资本金要求，更谈不上股东准入条件。

过低的准入门槛和监管的严重缺位，使民间借贷中介机构急速泛滥，担保公司、投资公司甚至房产中介公司纷纷涉足民间借贷业务，相当比例的中介机构扮演了小额贷款公司的角色，个别机构公开打出发放贷款的广告业务，甚至有机构或明或暗地非法吸收存款，直接干扰了金融秩序。

（五）部分黑恶势力参与民间借贷，非法吸收公众存款犯罪活动抬头。

调查显示，部分私人借款公司往往与黑恶势力联系紧密，在借款人逾期还款或无力还款时往往会动用黑恶势力来催款，因索取债务而导致的非法拘禁、扣押人质等案件时有发生，危及社会稳定。

据**市中级法院人员反映，在审理的非法拘禁犯罪中，约四成与债务纠纷有关。

部分高利贷者以较高利息向社会融集资金，再以高利贷形式贷出，形成了民间借贷的“二级市场”，极易引发非法吸收公众存款、集资诈骗等金融犯罪活动。

鄄城县公安局近期破获一起非法吸收公众存款案件，犯罪嫌疑人郭某以高于存款利率方式非法吸收存款后潜逃，涉案标的为120万元，受害群众达到60多人。

（六）借款人负债信息失真，给银行信贷带来风险。

由于民间借贷多属私人交易行为，造成借款人大量的隐性负债，使征信系统不能真实完整地反映其负债状况，给以信用报告作为重要参考的银行信贷决策造成严重误导，一旦遭遇不测，就会给银行信贷造成新的风险点，银行部门反映，企业、个人因民间借贷纠纷造成信贷风险现象时有发生。

某县近期发生一起企业负责人因民间借贷规模过大，在债权人追债压力下潜逃案件，使银行信贷资金750万元形成风险。

三、规范发展民间借贷的几点设想

（一）将民间借贷纳入法制化建设轨道。

应当借鉴多数国家和地区的经验，制定单独的《放贷人条例》，作为规范民间借贷的基础法律，规定放贷人主体资格、业务范围、资金来源、放贷利率上限、健全财务制度和风险控制制度、明确法律责任等方面的内容。

参照银行业协会的自律模式，建立民间借贷组织的自律制度。

成立由放贷人机构、其他民间借贷者自愿参加的民间借贷行业协会，营造良好的自律氛围，对民间借贷主体进行引导规范，协调、倡导民间借贷主体遵纪守法，顺应、服从国家的宏观调控政策。

另外，修改《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》、《担保法》等相应的法律法规，完善民间借贷主体制度和市场退出制度，以推进和规范我国信贷供给市场体系的建设。

国家应当以法律形式明确将民间借贷纳入监管范畴，尽快制定出关于民间借贷业务的管理规定，尤其是对自发形成的有组织的金融活动加强监管，让一部分非正规金融即民间金融“浮出水面”，以规范、保护正常的民间借贷行为，引导民间借贷走上正常的运行轨道。

（二）以金融机构委托贷款形式将民间借贷纳入正归化轨道。

让银行资信介入民间借贷市场，中小金融机构委托贷款业务是推动民间借贷合法化、规范化的有效途径。

委托贷款是指由委托人提供合法来源的资金，委托银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款业务。

委托贷款属于银行的第三方业务，银行利用其在资信调查、资金管理方面的优势，可以规范民间借贷的手续，有效地监控民间资金的投向及规模，缩小非法集资与地下钱庄的生存空间，在其中发挥“监督”和“平台”的作用。

民间借贷行为与银行相结合，通过办理正规的委托贷款手续，把民间借贷从“地下”转为“地上”，为民间借贷的发展搭建平台，从而有效地防控风险，有利于社会的稳定与和谐，并且实现参与各方的帕累托最优：

一是借款企业避免繁琐的银行审批贷款的程序，降低贷款门槛，加快资金筹借效率，与银行相结合，通过办理正规的委托贷款手续，避免非法集资的嫌疑，有利于通过合法程序解决借贷双方的纠纷。

二是出借人通过委托贷款方式，可以收到高于存款利率数倍的收益，同时借助通过银行的资信审查，提高借款企业财务透明度，减少投资的盲目性，降低资金风险。

三是委托贷款风险由委托人承担，银行发放委托贷款避免了贷款损失风险，并且降低银行自身负债水平，减少利息支出，同时还可以增加中间业务收入。

四是委托贷款增加企业的资金来源，减少当地资金外流，有助于地方经济发展，还可以通过征收印花税与营业税，增加财政收入，同时缩小非法集资与地下钱庄的生存空间，更有效地监控民间资金投向及规模，有利于金融和社会稳定。

（三）以政府服务为中介将民间借贷纳入社会融资总量的监控范围。

成立地方政府民间借贷发展中心，行政上隶属同级人民政府，在业务上接受当地人民银行和金融监管部门的指导，承担对县域内民间借贷活动的监督管理。

主要职责：

一是加强金融知识宣传，提升居民金融意识。

通过各种形式的宣传，使广大居民了解相关的政策、法规及民间融资的利弊得失，提高社会公众的诚信意识和风险意识，避免因利率过高、资金投向失误以及资金过度集中而给借款人带来的风险和损失。

二是对民间借贷交易实行非强制性的登记备案制度。

首先，必须以法律的形式明确登记债权优先受偿权，才能吸引出借人在服务中心登记的积极性，否则，出于手续上的便捷和避税方面的考虑，服务中心将失去借贷主体参与的市场基础。

放债人通过登记备案获得相应的法律保障，如一旦债务人破产清盘，经过登记的交易债权是有效的法律凭据，可获得优先受偿权。

人民银行借助登记备案制度，更加有效地监测民间借贷的总量和利率发展水平，更加真实完整监测当地社会融资总量。

三是实行分类监管和引导。

对村镇银行、小额贷款组织、资金互助社及由相关组织开展的民间金融活动，通过发放营业许可证、实行税务登记、建立财务报告制度等方式实施正常监管；对以居民个人为主体进行的民间借贷活动，主要通过定期和不定期调查、发布政策信息、接受举报、开展专项查处等方式予以指导。

四是引入征信系统管理。

国家相关法律明确，政府部门主办的民间借贷发展中心可以将借款人登记的民间借贷信息作为非银行信贷信息内容采集到征信管理系统中去，使借款人的隐性负债变为显性负债。

四、规范发展民间借贷的政策建议

（一）建立地方政府民间借贷发展服务中心与金融机构的协作机制，通过重点发展委托贷款等途径规范发展民间借贷

1、地方政府民间借贷发展服务中心由工商行政管理机关主办和提供相关服务。

工商部门制定规范统一的民间借贷合同样本，通过完善借贷手续来减少民间借贷纠纷。

服务中心负责借贷行为的登记和税务代扣（建议对民间借贷收入实行轻税或免税），人民银行与服务中心建议良好的合作关系，按月采集民间借贷数据，纳入社会融资总量监控。

2、地方政府民间借贷发展服务中心的部分职能可以委托办理委托贷款的金融机构执行。

人民银行要引导地方中小金融机构要积极拓展委托贷款业务，委托贷款业务的登记、税收代扣以及相关征信信息采集业务可以由被委托的金融机构办理，以简化民间借贷的办理手续，金融机构对办理的委托贷款业务要向地方政府民间借贷服务中心备案。

3、人民银行提供信用记录查询并采集借款人借贷信息。

允许地方政府民间借贷发展服务中心作为行业管理者，参与信用信息的采集、查询等方面的管理，并允许其查询使用，把借款人的借贷信息数据一并纳入征信系统，有效扩大征信系统的覆盖面。

（二）加快民间借贷法制建设步伐，开展民间借贷机构专项治理活动。

建议国家制定《民间借贷中介管理暂行办法》，用法律形式明确民间借贷中介组织的地位，包括民间借贷中介的性质、组织形式、准入条件、经营范围和责任等，使其更好地发挥对正规金融体系的补充作用。

同时，要加强对民间借贷中介的监测和管理，一方面，监管部门要设立专门机构，完善监管体系，做好监测、监管工作，切实打击高利贷和洗钱等非法金融活动；另一方面，监管部门要与公安部门联合开展专项治理活动，对中介机构的业务开展专项检查治理活动，对非法吸收存款的机构坚决予以取缔，对确有资金规模而且有放款愿望的组织实行小额贷款公司化改造。

（三）加强金融知识的宣传，严厉打击高利贷、地下钱庄等非法金融活动和非法金融机构。

金融监管部门要加强对民间借贷法律知识和金融风险知识的宣传，不断增强社会公众的法律意识，树立金融风险意识。

引导民间借贷当事人按照《合同法》规定明确和完善合同文书内容，有效预防法律风险，减少纠纷发生。

允许放贷人在合理的范围内协商确定借贷利率，实现风险溢价的功能。

应当通过主流媒体及各种渠道宣传非法吸收公众存款和非法集资活动的案件，充分揭露非法集资活动的特点、形式和危害性，发挥警示作用，切实增强社会公众投资风险意识和对非法集资活动的抵御能力，引导公众依法理性投资。

同时金融监管机构和公安机关联合打击高利贷、地下钱庄等非法金融活动和非法金融机构，维护良好的金融秩序。

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