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电力改革分析报告

2014年电力改革分析报告

2014年10月

目录

一、回望十二年：

未完成的电改3

1、系统主体演变：

逐步市场化的电厂与依旧“封闭”的电网4

2、电价体系成型：

“两头固定，中间放开”的行政定价8

二、上一轮改革：

不应抹杀的功绩，必须面对的缺陷10

1、功绩：

电力系统大扩容进程中提升了效率，保证了安全10

2、缺陷：

电价成本传导机制不顺，电网可能截留社会利益12

（1）发电成本向电价传导的机制不顺畅，电厂盈利大幅波动12

（2）发电企业的效率差异没有真正体现13

（3）电网可能截留了部分社会利益。

这点也是社会诟病最多的问题13

三、渐进式电改重启，“放两头，管中间”的电价体系为核心思路14

1、新一轮电改目标：

电力定价市场化，电网公用事业化14

2、海外借鉴：

日、法的渐进改革与英国的全面市场化16

（1）激进的英国电改：

新自由主义下的全面分割和全面私有化17

（2）四两拨千斤的日本改革：

原有体制未大调整，适度改革见成效20

3、中国渐进式新电改路径：

直购电范围扩大；零售电由增量向存量放开21

四、渐进式电改对电力产业格局将产生重要影响24

1、固定资产支出长期或受压制，远距离输电及配网投资向上趋势不变25

2、直购电及零售电放开给市场带来的新机会26

（1）零售电市场开放26

（2）直购电扩大26

新一届领导班子履职以来，垄断行业改革的推进力度显著增强。

继铁路、石油、通信、银行等领域市场化工作逐步启动后，电力系统改革也终于从幕后走向台前。

对行业有过了解的人都知道，电力系统改革工作可以最早追溯到12年前。

自2002年国务院发布《电力体制改革方案》（5号文）以来，行业的市场化工作就从未停歇。

“厂网分割”、“主辅分离”、“直购电试点”、“电监会成立”，这一系列的举动都是沿着5号文的基本精神在不断推进。

但直到今天，电力行业在外界看来仍是完全“封闭”的一套系统。

这也难怪不少人用“停滞”甚至“失败”来形容近十年的电改。

总结改革迟缓的历史教训，技术及电网安全是一部分原因，利益纠葛则是更重要因素。

毕竟，壮士断腕说易行难。

历史总是在发展的。

随着政治环境、市场环境的改善，曾经对电改构成阻碍的问题会逐步消散。

当前需求低迷、供应宽松的电力环境也为改革提供了绝佳的时机。

有理由相信，在政策的不断加码下，电改工作将再启征程。

作为研究员，我们很难去揣测改革能不能做，什么时候做。

这里仅通过报告为大家粗略的定性分析改革的可能路径及对应的市场机会。

而至于如何去具体量化产业影响，还需等待未来各类细则的再明晰。

一、回望十二年：

未完成的电改

电力系统由最核心的两个要素构成,一是行业参与主体；二是电价形成体系。

我们试图沿着这两个核心要素去分析近10多年来我国电力系统是如何演变。

1、系统主体演变：

逐步市场化的电厂与依旧“封闭”的电网

国内电力行业最早成型于80年代，当时绝大部分电力资产由电力部所有，实行发、输、配、售电垂直一体化管理。

而除电力部外，还有小部分电厂及配电网属于地方集体资产。

1986年，国务院明确鼓励集资办电，即允许地方或部门、企业集资投资发电厂。

90年前后，电力行业政策则进一步概括为“电网国家管、电厂大家办”。

与电厂投资主体多元化不同，国有大电网的范围不断扩张。

拒不完全统计，在80年内，国家电力部相继上收了600多个县级地方供电企业的管理权。

到1997年电力部撤销，国家电力公司成立时，其拥有的的发电资产占全国比例降为46%，输电资产则超过80%。

上述模式发展到2000年前后逐步出现各种问题，其中最为显著的是省际壁垒及系统内与系统外矛盾。

由于国家电力公司同时拥有电网及电厂，其在调度时一般优先照顾系统内电厂，导致系统外发电机组利用小时不足，投资热情受挫（当时二滩水电站建成即亏损引发社会关注）。

为了解决上述问题，2002年国务院颁布《电力体制改革方案》，为后续电力体制改革规划了一条中长期路线。

按照方案，2003年国家电力公司发电与电网资产进行拆分。

其中发电业务划分为华能、国电、大唐、华电及中电投五大发电集团。

电网资产划分为国家电网及南方电网两家企业。

此外，国家电网下分华东、华中、华北、东北及西北五大区域电网公司。

03年厂网分离后，发电端及电网端作为两个不同的主体进行改革。

从发电端来看，过去十年的市场化工作应该说开展的比较顺利。

五大发电集团+其他国有发电企业+地方电力集团+民营及外资等四股力量进行了充分的市场竞争。

但从电网端来看，改革工作受阻明显。

由于自然垄断及统一调度原因，电网无法进行多主体拆分（国网及南网分管不同地域，之间也无竞争），仅能通过行政手段消除垄断影响。

基于这一原则，2004年发改委出台直购电试点办法，并先后组织吉林、台山进行试点。

所谓直购电，即电力用户向发电厂自行购电，仅向电网缴纳输配电成本。

而为了使输配电成本真实可控，管理部门还要求电网公司清理了辅业及附属多经企业。

遗憾的是，十多年过去后直购电仍处于小范围试点阶段，输配电成本至今未厘清。

至于5号文要求的输配分立、售电环节引入竞争更是遥遥无期。

需特别指出的是，国家电网公司近年推行的2项政策更被市场认为是与改革背道而驰：

一是在辅业中保留设备制造企业。

其下属装备集团获得了来自总部的大量资源；二是2010年后提出的“三集五大”改革在提升效率的同时架空了区域电网，实现总部集权。

总结来看，2002年电改首次启动至今，国内的发电市场总体朝市场化方向前进，但电网系统却愈发封闭。

电网公司垂直垄断着几乎全国的输、配、售电业务，且权利有进一步向总部上移的趋势。

2、电价体系成型：

“两头固定，中间放开”的行政定价

电力系统的核心要素除了参与主体的构成外，还有电价体系。

一个系统中的电价如何形成，决定了利益在不同主体间的分配。

在一个理想化的电力市场中，电价应该由众多买方（电力用户）、卖方（电厂）共同竞争决定。

电价的高低可以反映发电成本及电力需求的波动。

而在当前我国实际的电力系统中，电力公司才是电能唯一的买方（对于电厂而言）和卖方（对于用户而言）。

电厂和用户连沟通的机会都没有，更谈不上通过竞争定价。

在这一背景下，电力上网及销售电价只能通过政府以行政手段确定。

对于用户来说，国家根据不同用电性质规定了层次化的销售电价；而对于电厂，国家则综合考虑了不同类型机组的发电成本及政策方向，给与了相异的标杆性上网电价。

虽然政府也会根据外部市场环境变化去调整上网及销售电价，但总体幅度及频率有限。

因此可以近似将电网两端电价看成是固定的。

而销售电价及上网电价之间的差额，成为电网公司的主要收入。

综合来看，当前我国的电价体系可以概括为“管住两头，放开中间”。

这种模式下，电网基本处于旱涝保收的地位。

而对于电网合理状态下应该收多少，成本几何，都属于“黑箱”状态。

二、上一轮改革：

不应抹杀的功绩，必须面对的缺陷

我们将02年启动自今的改革称为未完成的电改，实际有两层意思。

一方面，近12年的改革确实对我国电力系统的发展和改善起到了巨大的促进作用，这方面的功绩我们必须承认；但另一方面，改革中断导致当前的电力系统还存在居多体制性缺陷。

这也是新一轮电改将要着重解决的问题。

1、功绩：

电力系统大扩容进程中提升了效率，保证了安全

如前所述，上一轮电改的最成功之处是消除了发电侧的垄断，引入了市场竞争。

而从实际效果来看，资本投资电厂的热情被显著激发，发电行业的经营效率也大幅提升。

与“十五”初相比，“十一五”末火电工程单位造价下降为3745元/千瓦，同比降幅20%以上。

电厂单位煤耗及厂用电率也显著降低。

通过效率提升，我国得以在煤价大幅提升的近十年中维持了电价的“相对稳定”。

此外，发电侧的市场开放也在我国应对03、04年严重电荒的过程中发挥了巨大作用。

凭借着多类主体办电热情的高涨，国内发电装机迅速提升，从而有效支撑了期间国民经济的“飙升”。

需特别指出的是，与发电端的成功改革相比，十二年间电网仍维持其“垄断”地位。

但不可否认的是，这种地位也使电网获得了“集中力量办大事”的能力，并在全国电力系统大扩容的历史进程中发挥了积极的作用。

一方面，电网公司对应扩充了国内输电网络，保障了高速增长的电能传输与消纳；另一方面，高度统一、半军事化管理的运行体制也保证了大电网多年的运行安全。

2、缺陷：

电价成本传导机制不顺，电网可能截留社会利益

上一轮电改的最大缺陷是电网系统还保持封闭，“输-配-售”业务被两大电力公司垂直垄断。

这种模式必然导致前面所介绍过的“两端固定，中间放开”的电价体系。

而在这一体系下，电力系统会出现各种体制性缺陷：

（1）发电成本向电价传导的机制不顺畅，电厂盈利大幅波动

由于上网价格近似固定，煤炭的每次价格波动都带来火电运营商盈利水平的剧烈调整。

（虽然也有煤电联动机制，但总体调整迟钝）。

（2）发电企业的效率差异没有真正体现

在真正意义的竞争市场中，较高效率和管理水平的发电厂应该具有更高的利用小时数。

但在当前电力市场中，利用小时数是地方发改委、发电企业和电网公司相互磋商妥协的结果，不同电厂之间差异不大。

（3）电网可能截留了部分社会利益。

这点也是社会诟病最多的问题

按原则上说，电网作为电能传输的唯一通道，理应按公用事业去控制收益。

但目前电网在输配电成本未知的情况下，坐享固定的电能上下网差价，中间就可能截留了较多的社会利益。

虽然从报表来看，电网公司的收益水平相当微薄，但我们也注意到：

1）电网员工的待遇福利确实显著高于社会大部分行业；2）电网公司在电网建设中选择了高投资、高折旧模式。

注：

2012年国网转让资产造成非经常损益

三、渐进式电改重启，“放两头，管中间”的电价体系为核心思路

1、新一轮电改目标：

电力定价市场化，电网公用事业化

为了解决前面提到的各类缺陷，核心出路应当是削弱电网垄断，去除行政定价，转而建立电力的市场定价机制。

后文我们主要介绍的是如何通过改革去实现上述目标。

对于电网改革，曾经广泛流行的一种建议是横向分拆。

这跟03年“厂网分离”中将发电系统分拆为5大发电集团的思路类似。

即恢复区域电网地位，将国家电网分拆为华东、华北、华南、东北及西北电网，从而增加竞争主体（见媒体13年3月报道。

这类改革传闻还在当时引发电力设备股集体暴跌）。

但对于横向分拆，我们认为实际意义不大。

电网（特别是输电网）属于典型的自然垄断型资产，在同一个地域构建多张输电网是资源的极大浪费。

国网分拆为区域电网后，5家公司无非在原有区域上形成新的垄断，彼此很难发生实质竞争。

与横向分拆相比，我们认为纵向改革的思路更为可取（据了解，这也是目前政策定调的方向）。

在这种思路下，电网将按照不同的功能环节进行区分，采用不同的方式消除垄断。

对于自然垄断属性强的输电环节，主要依靠政府监管控制资产收益，最终实现输电网公用事业化；而对于配电（自然垄断属性稍弱）及售电（无自然垄断属性）环节，则可通过增加参与主体来实现市场化竞争。

总结来看，我们认为新一轮电力改革的核心思路是打造“放两头，管中间”的市场化电价体系。

2、海外借鉴：

日、法的渐进改革与英国的全面市场化

在20世纪90年代，欧美国家兴起一轮电改风潮。

各国在电力系统市场化的过程中，有不少经验和教训都值得我国借鉴。

本文仅例举英、法、日三国的电改情况。

而从各国对比中我们可以看出:

不同国家由于其政治体制、所处经济环境不同，所选择的电改路径也各有差异。

即不存在所谓的改革普世模式；

虽然各国改革方式相异，但都有3个共通之处：

1）承认输电网自然垄断特性，但加强政府监管及成本核算；2）售电端一般都选择市场开放；3）输配资产在产权式未必分离，但配电业务至少做到与输电业务财务独立，单独核算。

资料来源：

《从垄断到竞争——日美欧电力市场化改革的比较研究》

（1