试论关联的行政争议与民事争议的审理顺序冲突及处置原那么.docx

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试论关联的行政争议与民事争议的审理顺序冲突及处置原那么

试论关联的行政争议与民事争议的审理顺序冲突及处置原那么

摘要：

关于本诉与他诉的优先问题，理论界偏向性观点是行政诉讼优先于民事诉讼；在司法实践中，有三种操作形式，但各有利弊，笔者以为应优先审理决定另一诉讼结果的诉讼。

关于诉讼与争议的优先问题，提出争议方在收到法院关于关联的争议应另行起诉的告知书后，将承担相应的法律后果。

　　关键词：

争议顺序冲突处置

　　自1990年10月1日《中华人民共和国行政诉讼法》实施后，法院须依不同的诉讼法，别离适用行政诉讼程序和民事诉讼程序对关联的行政争议与民事争议进行审理。

如何处置关联的行政争议与民事争议的审理顺序，即优先审理何者，是理论和实践均必需予以标准与明确的问题。

随着我国社会主义市场经济体制的成立和进一步完善，为了更有效调整纷繁复杂的社会关系和合理配置资源，行政权的进一步扩大，已是不争的事实，行政权时刻阻碍着大量的民事法律关系，行政法律关系与民事法律关系彼此渗透、交叉；同时，公民、法人和其他组织的法律意识尤其是行政诉讼意识的增强，唯权、唯上思想的摈弃，一旦行政行为侵犯其民事权益时，已再也不听其自然，而是充分行使提起行政诉讼的权利，关联的行政争议与民事争议的案件将有增无减。

因此，从理论上，对关联的行政争议与民事争议的审理顺序进行探讨，为以后立法提供加倍科学的理论依据，标准、统一目前司法操作方式，均具有踊跃意义。

　　一、关联的行政争议与民事争议的概念、特点与表现形式

　　关联的行政争议与民事争议是指在案件的审理进程中，同时存在均需解决的行政争议与民事争议，二争议内容上具有关联性，处置结果互为因果或互为前提条件的一种争议形式。

　　关联的行政争议与民事争议具有如下特点：

一、法院已立案受理至少一争议，但未审理终结。

当二争议均被诉至法院，法院就必需解决二诉讼的审理顺序；法院在审理一诉讼的进程中，显现另一须适用其它的诉讼程序审理的争议时，不能置之不睬，也要处置优先解决何者。

争议均未被诉至法院和一争议或二争议均已被审理终结，不存在审理顺序的冲突。

二、关联的行政争议与民事争议必需是紧密型的，具有关联性。

关联性是关联的行政争议与民事争议的本质特点。

本文所指的关联性不是哲学意义上的普遍联系性，其条件有二方面：

一是内容上具有关联性，行政争议因民事争议产生或民事争议因行政争议产生；二是处置结果上具有因果性或前提条件性，一争议裁决本身依托于另一争议的解决，后一争议虽不组成前一争议的要紧标的，但决定前一争议的裁决结果。

3、关联的行政争议与民事争议的当事人大体具有吻合性，民事争议的原、被告是行政争议的原告、第三人，反之亦然。

尽管行政争议必然有行政主体的参与，行政主体在行政诉讼中充当被告的角色，但行政争议的其他当事人大体是民事争议的原、被告。

任一争议的当事人不是另一争议的当事人，该二争议就不具有关联性。

4、关联的行政争议与民事争议的当事人均已向法院提出主张。

法院在审理案件进程中，发觉存在当事人未向法院主张的关联的另一争议，依照“不诉不睬”的民事、行政诉讼大体原那么，法院无职权审理未被当事人主张的另一争议，故无需解决优先审理何争议的问题。

　　关联的行政争议与民事争议的表现形式有二种：

一是关联的行政诉讼与民事诉讼，即理论上的本诉与他诉。

依法院立案受理的时刻的前后可分为行政诉讼受理在先和民事诉讼受理在先，但法院立案受理的时刻的前后，不能决定何者应优先审理。

二是关联的诉讼与争议。

在诉讼的进程中，显现关联的、当事人已向法院主张的另一须依其它诉讼程序审理但未成诉的争议。

假设后争议已被诉至法院且法院已立案受理，即转化为第一种形式，本文所指的第二种形式是未将争议转化为诉讼的情形。

　　二、本诉与他诉的优先关系的处置原那么

　　本诉与他诉的优先问题，学者偏向性的观点是行政诉讼优先于民事诉讼。

其理由是：

一、从行政法理论上讲，是行政权优先原那么在诉讼领域的表现①。

行政优先权原那么要求行政权与社会组织或公民个人的权利在同一范围内相遇时，行政权具有优先行使与实现的效劳。

二、从二诉讼爱惜的社会利益价值大小看，行政诉讼爱惜的权益既有行政利益，又有公民、法人或其他组织的合法权益；民事诉讼爱惜的主若是公民和组织的人身权益和财产权益②。

3、从二诉讼的审理结果看，行政诉讼的审理结果可能是行政机关履行法定职责或行政补偿，民事诉讼的审理结果是民事权益得以实现，民事义务取得履行，要紧表现了各方在财产利益上的增加或减少，一样不涉及生命权和人身自由权等大体人权③。

　　在司法实践中，处置关联的行政诉讼与民事诉讼的优先关系的方式要紧有以下三种：

一、各自独立式。

法院不同的审判庭对关联的行政诉讼与民事诉讼独自审理，他诉的是不是存在和审理结果，不睬不睬，仅对本诉的所有证据材料效劳予以审核认定并直接据此作出裁判。

二、行政诉讼优先式。

行政诉讼具有优先性，民事诉讼让位于行政诉讼；中止民事诉讼的审理，待行政诉讼审理终结后，并以行政诉讼的处置结果为依据继续审理民事诉讼。

该式是行政诉讼先于民事诉讼观点的典型的司法操作模式。

3、行政附带民事诉讼式。

当关联的行政诉讼与民事诉讼并存时，在立案审查时期，把民事诉讼作为行政附带民事诉讼的形式予以立案，移交行政审判庭审理；在审理时期，由民事审判庭把民事诉讼移送到行政审判庭作为行政诉讼附带民事诉讼形式一并予以审理。

　　上述三种方式，固然有其合理的方面，如第一种方式能及时、快捷审了案件，第二种方式简单明确、易于操作，第三种方式表现诉讼的效益原那么。

可是，若是继续探讨上述三种方式的利弊，似有形而上学和机械论的嫌疑，其缺点或不足的地方显而易见。

　　依照行政法的理论，行政行为一经行政主体作出和被行政相对人知晓，即具有公定力。

否定行政行为的合法性或使行政行为失效的机关只能是行为机关、行为机关的上级机关或人民法院。

行政诉讼法第3条第2款规定，人民法院设行政审判庭，审理行政案件；行政审判庭是对行政行为进行合法性审查并作出评判的唯一合法主体；民事审判庭无权对作为民事诉讼中的证据的行政行为的合法性进行审查，更无权对行政行为进行评判。

独自审理民事诉讼，违抗行政行为的效劳原那么。

因此在民事诉讼中，法院依民事诉讼法的有关规定以查证属实的行政主体超越职权作出的行政行为、行政相对人已丧失提起行政诉讼的时效的权利等为由对行政行为作出评判并据此作出裁判的行为，是错误的。

但法院在审理民事诉讼的进程中，可对作为证据的行政行为的客观性和关联性进行审核认定并据此对诉讼直接作出裁判，如法院对作为民事诉讼的证据的“行政”行为系伪造，不是行政主体作出的“行政”行为，不能直接或间接致使行政法律关系的产生、变更与消灭的“行政”行为，因上述“行政”行为不属于行政法意义上的行政行为，不受行政行为的公定力效劳原那么的约束；也因上述“行政行为”不属于行政诉讼受案范围，不可能以行政诉讼方式进行司法审查，因此法院可直接予以审核认定。

在民事诉讼中，法院无权否定行政行为的合法性，一样因为被争议的行政行为可能属于可撤销的行为，也无权确信行政行为的合法性并据此作出裁判结果，不然，在行政诉讼中，法院作出撤销行政行为、确认行政行为违法的裁判时，将由于法院的过错显现彼此矛盾的裁判。

各自独立式无视关联的行政诉讼与民事诉讼的关联性的客观存在，违抗了客观决定主观的熟悉规律，其裁判结果的错误就在所不免了。

因此，各自独立式的处置方式不仅违抗法学和哲学的大体理论，实践证明极易破坏司法统一原那么，损害国家司法权威，降低司法公信度。

　　从诉讼法律关系角度而言，民事诉讼与行政诉讼是彼此独立的，不存在效劳大小、谁先谁后的问题。

优先审理行政诉讼不属于行政优先权的内容，优先审理行政诉讼不符合主体是行政主体、是为了实现行政目的所必需的、必需有法律依据等行政优先权的成立条件。

行政优先权与优先审理行政诉讼无必然的联系，行政优先权的理论并非能推理出优先审理行政诉讼的理论。

行政诉讼法的立法目的是通过对行政行为合法性的司法审查，最终爱惜受违法行政行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益，民事诉讼也爱惜全民所有制主体的合法权益；同时，很难说行政权益大于经济利益，事实上，爱惜行政权益的目的是为了实现更大的经济利益，不能也算不清行政诉讼与民事诉讼各所爱惜的社会利益的大小。

尽管行政诉讼审理的对象有公民的人身自由权，但民事诉讼的审理对象中包括人格权、躯体健康权、名誉权等公民的大体权利，从行政诉讼与民事诉讼的审理结果而言，孰轻孰重，实难辨清。

在司法实践中，多数的关联的行政诉讼与民事诉讼的案件的审理顺序，确应是行政诉讼优先于民事诉讼。

可是，在审理行政机关以申请与事实、主体不符或法律规定为由的行政不作为的行政案件时，就不该优先审理行政诉讼④。

　　为了方便当事人，节约诉讼本钱，幸免“官了民不了”⑤的现象，完全解决纠纷，提高行政审判成效，理顺关联的行政诉讼与民事诉讼的审理顺序，合理利用司法资源，行政附带民事诉讼式是极为科学的方式。

民事诉讼法第6条第1款规定，“民事案件的审理权由人民法院行使”，行政审判庭审理行政附带民事诉讼，犹如刑事审判庭审理刑事附带民事诉讼一样，是符合法律规定的。

在理论上，法院在不违背法律规定的前提下，可决定适用何种程序审理案件，当事人无权选择案件的审理程序与审判庭。

遗憾的是，行政诉讼法对此未作任何规定。

最高人民法院《关于执行行政诉讼法假设干问题的规定》第63条规定了行政附带民事诉讼，可惜的是该条款规定的行政附带民事诉讼范围过于狭小，且规定了必需由当事人要求一并解决的前提条件与法院能够（并非是必需）一并审理；同时，内容简单、缺乏操作性，因此该规定形似成立了行政附带民事诉讼的制度，实质上是大体采纳了行政不能附带民事诉讼的观点的产物⑥。

目前，在司法实践中，能以行政附带民事诉讼的方式解决纠纷的案件是极为少数的。

笔者以为，成立行政附带民事诉讼制度已是迫在眉睫的立法任务，如刑事诉讼法中的刑事附带民事诉讼编一样，修改现行行政诉讼法，设立行政附带民事诉讼专章或编，规定成立行政附带民事诉讼制度及其原那么性问题；最高人民法院在此基础上对行政附带民事诉讼受理范围、立案、证据规那么、审理程序等作出司法说明。

如在短时间内不能修转业政诉讼法，最高人民法院应当即修改与完善关于行政附带民事诉讼的司法说明，尤其是立案范围，制定如最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼的范围问题的规定》，其必要性是不言而喻的。

关于行政附带民事诉讼的受理范围，进一步扩大是必要的、迫切的。

建议将行政主体颁发权证的行政行为引发的民事诉讼纳入必要的行政附带民事诉讼的受理范围，将行政惩罚引发的民事诉讼纳入一般（能够）的行政附带民事诉讼的受理范围，如此才能真正发挥行政附带民事诉讼的应有作用。

　　笔者以为，目前，除能够依最高人民法院《关于执行<中华人民共与国行政诉讼法>假设干问题的说明》第63条规定，适用行政附带民事诉讼的方式审理的案件外，正确处置关联的本诉与他诉的审理顺序的原那么，应是优先审理决定另一诉讼裁判结果（内容）的诉讼，即优先审理属于缘故、前提条件的诉讼。

该方式既不违背现行法律的有关规定，又是对上述三种方式扬长避短的结晶。

民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定，本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼，和最高人民法院《关于执行<中华人民共与国行政诉讼法>假设干问题的说明》第51条第1款第（6）项规定，案件的审判必需以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼，是笔者主张的方式的法律依据。

尽管有人以为民事诉讼法第136条第1款第（5）项规定中的“另一案”仅指另一民事案件，但笔者以为应包括行政案件和刑事案件，不然，该法律应明文规定是另一民事案件。

　　三、审理关联的诉讼与争议的处置原那么

　　业已进行的诉讼与在诉讼中显现的须适用不同的诉讼程序解决的关联的争议，虽不存在诉讼优先的问题，但如何处置该争议和如何中止诉讼，是司法实践中不可回避的问题。

在司法实践中，要紧做法有以下几种：

一、直接认定和裁判式。

法院在诉讼中对关联的争议直接予以审核认定并据此对诉讼直接作出裁判。

二、建议式。

法院在民事诉讼中显现关联的行政争议时，建议行政机关复查纠正并提供复查结果或建议当事人另行起诉行政机关，同时，中止民事诉讼的审理。

3、内部移送式。

法院在诉讼中显现关联的争议时，将关联的争议之内部移送方式移送至相关审判庭进行审理，同时，中止诉讼的审理。

　　直接认定与裁判式，尽管能够减少繁琐的诉讼程序，但其不合理的缘故与上述的各自独立式大体相同，再也不赘述，因此是不可取的。

　　建议式，是成立在理想化的法制环境上，不仅没有法律依据，且极可能损害当事人的合法权益，破坏程序公正。

现行法律、司法说明均未规定法院向行政机关或当事人提出建议时，可中止诉讼的审理。

行政机关关于法院要求复查行政行为的建议，因无法定复查和回答的义务，而不作任何回应，已是习以为常的事。

当事人有权处分其实体权利和诉讼权利，有权决定是不是将关联的争议提交法院依不同的诉讼程序予以解决。

因此法院的建议可能无任何踊跃的意义，相反极易延长乃至超过法定审理期限和了案不能。

　　行政诉讼法第56条规定，只有法院以为行政机关的主管人员、直接责任人员违背政纪的和有犯法行为的，才能将有关材料移送有关部门处置，但未规定将关联的争议移送相关审判庭进行审理；民事诉讼法亦未规定有关内部移送的内容，可见，内部移送式缺乏法律依据；同时，内部移送式违背了行政诉讼和民事诉讼中的不诉不睬的大体原那么，属于公权不妥干与私权。

法院在审理被移送的其他争议时，假设原告不提出诉讼请求、不出庭、不举证等，将使该争议的审理无法进行与终结。

　　笔者以为，正确处置关联的诉讼与争议的方法是已审理诉讼的审判庭代表法院履行告知义务，告知提出争议方应付关联的争议另行提起诉讼；提出争议方收到告知书后，将承担相应的法律后果。

行政诉讼法第34条第1款和民事诉讼法第64条第1款均规定，当事人有责任向法院提供证据，包括主张和反对证据；同时，最高人民法院《关于民事诉讼证据的假设干规定》第3条和最高人民法院《关于行政诉讼假设干问题的规定》第8条均规定，法院应当向当事人告知举证范围、举证时限和超期提供证据的法律后果，关联的争议实质是决定诉讼结果的证据的效劳认定问题，属于当事人提供主张或反对证据的范围，据此法院应履行告知提出争议方以另行起诉方式完成举证责任的义务。

告知书向提出争议方送达后，即可产生法律效劳。

当事人在告知的期限内未行使诉权，法院能够对作为诉讼的证据的争议的证明力予以认定，并对诉讼作出裁判。

该方式克服了拖延诉讼时刻、无法律依据等短处。

该方式在司法实际操作中，还须解决以下问题：

一、告知应以书面形式作出，并向当事人送达，告知书的内容为当事人应在法院指定的期限内就关联的争议另行提起诉讼，不然，将承担对其不利的法律后果。

二、告知另行提起诉讼的时刻，参照最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度的假设干规定》第9条第5项规定，以一个月为宜。

因为参照上述规定，该期限不计入审理期限。

3、法院履行告知后，因无法律依据，不能当即中止诉讼的审理，当事人另行起诉并被法院立案受理后，才能中止诉讼。

4、假设当事人未在告知的期限内另行起诉，但在法院对诉讼作出裁判后，在法定的期限内对关联的争议另行起诉的，法院对关联的争议的起诉，仍应予以立案受理并依法作出裁判。

因关联的争议的裁判结果致使前一诉讼被改判或再审的，应依照或参照最高人民法院《关于民事诉讼证据的假设干规定》第46条规定，前一诉讼的裁判不属于错误裁判，且由被告知方承担因此增加的有关诉讼的合理费用和因此而扩大的一当事人的直接损失，以处惩被告知方怠于行使权利。

　　注释：

　　①黄江：

《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》中的《行政、民事关联诉讼的法律试探》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420页。

　　②张步洪、王万华：

《行政诉讼法律说明判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版，第555页。

　　③同②。

　　④同①，第422页。

　　⑤江必新：

《中国行政诉讼制度之进展-行政行政诉讼司法说明解读》，金城出版社2001年8月第1版，第96页。

　　⑥甘文：

《行政诉讼法司法说明解之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版，第174页。

　　参考文献：

　　一、最高人民法院行政审判庭：

《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥假设干问题的说明》，中国城市出版社2000年6月第1版。

　　二、最高人民法院行政审判庭（李国光主编）：

《最高人民法院﹤关于行政诉讼证据假设干问题的规定﹥释义与适用》，人民法院出版社2002年9月第1版。

　　3、江必新：

《中国行政诉讼制度之进展-行政诉讼司法说明解读》，金城出版社2001年8月第1版。

　　4、甘文：

《行政诉讼司法说明之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年5月北京第1版。

　　五、张步洪、王万华：

《行政诉讼法律说明与判例述评》，中国法制出版社2000年9月北京第1版。

　　六、全国高等教育自学考试指导委员会组编（罗豪才主编）：

《行政法学》，北京大学出版社2000年3月第3版重排版。

　　7、刘善春：

《行政诉讼原理及名案解读》，中国法制出版社2001年10月北京第1版。

　　八、方世荣主编：

《行政诉讼法案例教程》，中国政法大学出版社1999年1月第1版。

　　九、彭云业、张德新：

《行政诉讼与民事诉讼交叉问题》，《人民司法》2002年第7期。

　　10、施金才、陈晓宇：

《行政法理论与审判实务研究-全国法院系统第十二届学术讨论会论文选》中的《关于行政附带民事诉讼假设干问题的试探-兼论行政诉讼法的说明第六十一条》，人民法院出版社2000年12月第1版。