论环境行政不作为及其赔偿.docx

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论环境行政不作为及其赔偿

中文摘要3

英文摘要4

正文5

前言5

文献综述6

环境行政不作为的基本理论探析8

我国环境行政不作为的表现及形成原因10

环境行政不作为的国家行政赔偿13

结束语17

参考文献18

致谢19

中文摘要

在近年我国频发的严重污染环境事故中，当地政府，尤其是环境行政管理部门负有不可推卸的责任，环境行政不作为已成为我国环境行政执法中的一个突出问题。

环境问题日益紧迫，由环境行政不作为问题而引发的社会矛盾影响了和谐社会建设，导致其越来越不能适应环境管理工作和保障受害人合法权益的需要，甚至制约了对环境资源的保护。

本文通过对环境行政不作为基本理论问题的探讨，明晰了环境行政不作为的表现和形成原因；在我国现有的国家行政赔偿制度下，通过分析我国环境行政损害及赔偿现状，对环境行政赔偿制度的改进进行初步的研究，特别是针对当前突出的环境行政不作为问题，提出解决的措施与方法，以期我国环境行政赔偿制度更加完善，更加法制化和制度化，进而促进我国社会的和谐发展。

[关键词]环境；行政不作为；国家行政赔偿

ABSTRACT

ForthoseseriousenvironmentalpollutionaccidentshappenedinrecentyearsinChina，localgovernment，inparticular，theenvironmentaladministrativedepartmentscannotshirkitsresponsibility。

Theenvironmentexecutiveineptitudehasbecomeanoutstandingproblemforenvironmentaladministrativelawenforcement。

Withthegrowingurgencyofenvironmentalproblems，thesocialconflictscausedbyenvironmentexecutiveineptitudehasaffectedthebuildingofaharmonioussociety，andalsohasmadeitunabletoadapttoenvironmentmanagementandtoprotectthelegitimaterightsandinterestsoftheneedsofvictimsandevenhasconstrainedtheprotectionofenvironmentalresources。

Inthispaper，weclearlyclarifythemaincausesandperformanceofitsbasictheoreticalissuesofexecutiveineptitude。

InChina’sexistingnationaladministrativecompensationsystem，throughtheanalysisofenvironmentaldamageandcompensationstatus，thepreliminarystudyfortheimprovementofenvironmentadministrativecompensationsystem，especiallywithregardtothecurrentenvironmentadministrativeproblem，weputforwardproposedmeasuresandmethodsinordertoimprovetheadministrativecompensationsystem，hopingtomakeitmoreperfect，morelegalandtopromotetheharmoniousdevelopmentofoursociety。

Keywords：

environment;environmentaladministrativeomission;stateadministrativecompensation

前言

当今，环境与发展已成为国际社会普遍关注的重大问题。

在向现代化迈进的过程中，我国面临着沉重的人口、环境和资源压力，能源危机、工农业生产过程中的污染和破坏，已由点到面，由局部向区域蔓延，使生态平衡遭到破坏。

面对日益严重的资源匮乏和环境污染现象，人们认识到，为了在严峻的形势下解决生存环境不断恶化等一系列问题，为了实现社会和经济的可持续发展，客观上要求我国的环保部门加强环境监督和管理的力度。

因此，有效的环境行政管理就成为实现经济与社会全面、协调、可持续发展的重要保障。

而在市场经济发展的同时，环境行政不作为已成为我国环境行政执法中的一个突出问题，随着国家对环境保护力度的加大，环境行政不作为便成为了社会关注的焦点。

环境行政主体不依法及时查处环境违法现象等不作为行为的广泛存在，造成了诸多污染事故和污染纠纷，致使环境问题突出，没有起到环境行政主体对环境监督管理应有的作用。

因此，在我国行政不作为的救济制度中，亟待建立相关的环境行政赔偿制度，以明确环境行政不作为的行政赔偿归责原则、范围、程序等等，从而更好地为保护公民、法人及其他组织的合法权益提供保障，协调与公民利益的关系，保障公民享有环境权。

文献综述

近几年法院受理的环境行政赔偿案件呈上升趋势，这与我国实施依法治国方略背景下公民法律意识、尤其是行政诉讼意识明显增强有相当大的关联，是我国迈向法制社会的重要标志之一[1]。

同时这类案件的增加也与当前环境行政不作为现象趋于泛滥、环境行政执法领域反腐败斗争形势日趋严峻有关[2]。

我国目前还没有统一的《行政程序法》，大部分行政领域程序性规范还很不完善，正如环境行政主体有条件有能力履行，却拒绝履行、不完全履行或迟延履行其环境监管法定义务的环境行政不作为行为。

为有效防止行政主体不履行或拖延履行法定义务行为的发生，我们应借鉴国外的先进经验，建立适合我国国情的行政程序法。

在行政管理中，根据行政监管工作中的各个具体情况制定出适当合理的时效、具体的执行程序和方式等等，以健全我国的行政法制体系[3]。

在赔偿方面，我国《国家赔偿法》对行政主体及其工作人员的行政违法行为造成相对人损害的赔偿责任已经作了具体规定[4]。

但是对于行政不作为这种违法行为造成相对人损害的赔偿问题没有明确予以规定。

也就是说《国家赔偿法》没有明确规定行政不作为的赔偿责任，赔偿的范围仅仅是就违法行使职权而言的，并不包括行政机关不积极履行法定职责对公民、法人和其他组织的合法权益造成损害赔偿的情况[5]。

因此，对于环境行政不作为造成的相对人损失并没得到补救，这对相对人的救济显然是不充分的。

在国外，关于行政不作为的行政赔偿理论和制度研究则较为完善。

对美国《联邦侵权求偿法》公务员不作为损害的国家赔偿责任的规定，有学者认为，这种损害赔偿不是作为矫正政府职员违背义务的手段，而是作为补救当事人受到损失的手段，因此，国家应赔偿当事人因政府职员的过失或不法的不作为行为而直接产生的损害[6]。

行政机关有执行公务的义务而不作为，从而引起当事人损失的，是要求行政主体承担赔偿责任的损害事实之一，属于消极行为的过错[7]。

因此当事人有权请求行政主体承担损害赔偿责任。

通过研究国内外环境行政损害及赔偿现状，笔者深感到环境行政不作为这一违法行为，对环境行政相对人的权益带来损害的同时，也会损害社会的公共利益，而我国现有的环境行政赔偿制度在赔偿范围、损害认定、责任承担、赔偿落实等方面存在诸多问题。

亟待建立相关的事前长效防范机制、改进环境行政管理与执法体制和完善环境行政不作为的事后救济与监督制度[8]，从而使我国环境行政赔偿制度更加法制化和制度化，更好地为公民、法人及其他组织的合法权益提供保障，促进我国社会主义社会的和谐发展。

一、环境行政不作为的基本理论探析

（一）环境行政不作为的概念及特点

行政行为是行政法学上的核心概念。

以行政行为是否以作为方式来表现为标准，行政行为可分为作为行政行为和不作为行政行为[9]。

环境行政机关行使环境监督管理职权的具体行政行为可分为环境行政作为和环境行政不作为。

在近年我国频发的严重污染环境事故中，当地政府，尤其是环境行政管理部门负有不可推卸的责任，正是由于环境行政主体的不作为导致了环境污染事故接二连三地发生。

环境行政不作为，是指环境行政主体为实现对环境、资源、生态的保护和合理利用而负有法定积极的环境监管义务，有条件有能力履行却拒绝履行、不完全履行或迟延履行该环境监管法定义务的行为[10]。

环境行政不作为具有以下特点：

1、违法性。

从法律效力上来讲，环境行政行为既可能合法，也可能违法，但环境行政不作为则必然违法，违法性是环境行政不作为的本质特点。

环境行政不作为是环境行政主体对其法定环境监管义务职责的放弃，对该法定义务的放弃也就是对社会公共利益和相对人环境权益的侵害，，必将造成一定的损害后果。

2、消极性。

环境行政不作为的消极性主观上表现为环境行政主体放弃其环境监管义务，客观上表现为怠于履行其环境监管义务。

3、隐蔽性。

正是由于环境行政不作为表现为事实上没有积极明确的做出，是消极无为的表现，因此具有一定的隐蔽性。

4、危害性。

环境行政不作为将对环境、资源与生态造成难以挽回的污染或破坏，最终将通过环境介质间接给社会、各类组织和自然人带来巨大的人身、财产等损害。

5、强力性。

环境行政不作为的发生很多是由于环境行政主体停留在传统的“权力至上”和“官本位”意识，认为自己是强势方，可以只按自己单方的意志来行为，尤以环境行政不作为为典型。

（二）环境行政不作为的构成要件

环境行政不作为的成立，必须具备相应的构成因素或者必要的条件。

对于这一问题的研究分析，有助于进一步地把握环境行政不作为的准确涵义，更有利于在实践中正确的认定环境行政不作为。

环境行政不作为的构成具体包括以下四个要件:

1、主体必须是负有环境监管职责的行政主体

环境行政主体在环境行政法律关系中占主导地位[11]，是环境行政职权的行使者，它包括环境行政机关和法律、法规或者规章授权的组织。

2、必须是负有法定作为义务的存在

负有法定的“作为义务”是构成环境行政不作为的基本前提和核心要件。

作为义务必须是一种法定的环境行政作为义务，是环境行政主体及其工作人员在进行环境行政管理活动中发生的一种义务，属于行政法上的义务。

同时，这种义务具有应为性，不履行该义务，将引起行政法律责任[12]。

3、主观要件必须是具有作为的可能性

只有环境行政主体具有履行作为义务的主观意志能力，才可能构成环境行政不作为。

例如，有一起严重的环境污染事故，是因为企业没有环保局审批时必备的环境污染防止设施，直接排放废水而致。

而环保局有作为的可能性，应该监督而不监督，应该处理而不处理，出于主观意志的原因而不作为，导致发生了严重的污染事故，就构成了环境行政不作为。

如果环境行政主体有履行义务而无履行的可能，即因不可抗力等客观原因，使环境行政主体无法履行其法定作为义务的情形，就不属于环境行政不作为。

4、客观要件必须是违反法定程序

环境行政主体作出行政行为的程序必须合法，符合法律规定的步骤、方式、方法、时限和顺序。

环境行政不作为违反法定程序的表现主要是超过法定期限或合理期限不履行或拖延履行法定义务，也就是说，环境行政不作为的认定一般以一定的期限为标准。

但是我国没有统一的《行政程序法》，大部分的环境行政程序目前没有明确的统一规定，环境程序法还在不断完善的过程中，对于很多的环境行政行为没有法律规定的期限，在这种情况下如何认定法定期限便成为实践中的一个棘手的问题。

而世界上许多国家，如美国、德国、日本都制定了统一的《行政程序法》，就拿美国很完善和成熟的环境听证制度来说，它以联邦宪法中的正当程序条款为主要来源，在各单项环境法律中增加类似的环境行政听证程序要求，形成系统的环境行政听证程序，有力地维护了公民的环境权益[13]。

（三）环境行政管理主体的义务界定及其承担的环境行政法律责任

1、关于环境行政主体的一般义务可概括为：

“进行环境管理的义务、提供服务的义务和接受监督的义务”[14]。

追究某行为是否构成环境行政不作为，最重要的是看其是否懈怠应负的法定环境监管义务。

环境行政主体的行政权含有义务内容，这种环境行政管理与监督的职权对行政主体来说是权力，对国家、社会与自然人来说却是一种义务，具体包括：

（1）法律规范明文规定的环境监管作为义务。

（2）先行行为引起的环境监管作为义务。

由于环境行政主体先行实施的行为使环境行政相对人的合法权益有遭受危险或损害之虞，环境行政主体因此负有采取积极行为以阻却危害或损害发生的作为义务。

这种先行行为可以是合法行为或违法行为，可以是事实行为或行政行为。

（3）其他行为产生的环境监管作为义务。

如人民法院对环境行政诉讼作出的已发生法律效力的判决和裁定，柔性环境行政管理手段的环境行政合同，也可为环境行政主体设定有关的环境监管作为义务。

2、环境行政赔偿是环境行政机关因违法行政行为而应承担的一种行政责任，它的侵权实施主体、赔偿主体、归责原则等都是不同于环境民事赔偿[15]。

它是指环境监督管理部门及其工作人员，在执行国家环境监督管理行政职权的过程中，由于具体行政行为违法，对公民、法人及其他组织的合法利益造成损害，由环境监督管理部门承担的赔偿[16]。

环境行政赔偿既是一种环境行政法律责任，又是一种促使环境行政机关依法行使执法权的监督机制。

我国现阶段环境问题日益紧迫，由于环境行政不作为问题引发的社会矛盾影响了和谐社会建设，现有的环境行政赔偿制度在赔偿范围、损害认定、责任承担、赔偿落实等方面存在诸多问题，导致其越来越不能适应环境管理工作和保障受害人合法权益的需要，甚至制约了对环境资源的保护。

我国亟待在已有的理论与实践基础上完善环境行政赔偿制度，使之更好地为保护公民、法人及其他组织的合法权益提供保障，协调与公民利益的关系，保障公民享有环境权。

二、我国环境行政不作为的表现及形成原因

（一）环境行政不作为的表现

研究环境行政不作为的具体表现，对于更清晰的理解环境行政不作为所包含的各个具体方面、更好的掌握环境行政不作为的各种形式以进行针对性的规制、以及区分其责任形式和救济手段，都具有不可忽视的重要意义。

根据不同的标准，可以将环境行政不作为的表现概括为以下几种:

1、依职权的环境行政不作为。

是指环境行政主体没有依据自己的职权行使其对环境行政监督管理职能的行为。

这种不作为行为是环境行政主体不尽职、不勤政的表现，这些依职权的环境行政不作为会造成十分严重的环境污染与社会后果，而且有着非常大的潜在危害性。

例如，在环境行政征收中从征收面上看，对直接向环境排放污

染物的单位和个体工商户的征收面上没有做到全部进行征收，存在着环境保护行政主管部门应当征收而未征收排污费的情况。

从某一个单位来看，在排污费征收方面也没有达到全额收缴的程度，即存在着环境保护行政主管部门少征收排污费的情况。

在环境行政处罚执法中很容易出现在执法中避重就轻，怠于行使本应严格行使的环境行政处罚权。

例如，罚款和吊销许可证或执照等主要惩罚性手段的环境行政处罚，容易出现对造成环境污染的单位没有进行罚款，或减收大笔应缴罚款的情形。

2、依申请的环境行政不作为。

是指环境行政主体消极对待行政相对人的合法申请而形成的环境行政不作为。

依申请的环境行政不作为可以分为以下三种:

一是拒绝的环境行政不作为；二是拖延的环境行政不作为；三是不予答复的环境行政不作为。

具体的比如环境行政许可、受理投诉和举报中的环境行政不作为等。

3、抽象环境行政不作为。

主要发生在行政主体规范性文件的制定中，相对隐蔽而不易被发现。

这种不作为实质上是行政主体不依法行使法律规范性文件制定、修改、废止职权的表现。

（二）环境行政不作为的形成原因

近年来，我国高度重视环境保护和可持续发展的问题，反复要求各地切实重视环保工作。

但是，各地对环境污染熟视无睹的行政不作为现象仍然存在。

环境行政不作为不仅损害了环境保护法律的严肃性和环境保护行政部门的执法形象，还在一定的程度上纵容了环境违法行为，造成了环境的污染和生态破坏。

笔者认为环境行政不作为的形成原因是多方面的:

一是环保执法主体责权不清，缺乏严格的责任追究和有效执法监督。

目前，环境执法中存在的不作为问题还有很大程度是因为体制不健全造成的。

我国在环境保护领域实行的是统管与分管相结合的分级、分部门的执法体制。

在这种体制下，执法主体林立，执法权利和执法责任分散，容易造成职权交叉的现象，形成环保行政执法的“密集地带”和“真空地带”[17]。

我国现有的环境法律、法规对环境行政主管部门的职责作出的原则性的规定比较多，造成了环境保护行政主管部门具有较大的自由裁量权，使环境行政执法活动中存在随意性和盲目性。

没有严格完善的环保责任追究制度，管理得好坏并不承担任何责任，也使得环境行政主管部门的权力与责任脱节。

在这方面国外有很多可以借鉴的实例，如日本的《国家行政组织法》对行政组织的权限、责任由明确规定，这对于行政机关分清职责，避免相互推诿有重要意义[18]。

此外，环境行政执法的内部和外部制约和监督还不是很健全完善，还不能保证对环境行政不作为的查处力度，不能解决执法松懈的问题，不能发挥环境行政执法监督的权威和效用。

在行政管理方面，许多国家都重视扩大公民对行政过程的参与机制，加强对行政机关的规范、监督，要求政府机构在制定可能对环境有较大影响的计划和规范性文件、进行决策和做出处罚时尽可能地听取并尊重有利害关系的社会公众及管理相对人的意见。

在我国，环境行政具有极强的公益性，使得公众参与更有必要，因此，确立并保障公民参与机制是环境行政程序法的核心内容[19]。

二是环境保护部门迫于外部的种种压力和阻力，难以履行职责，难以有所作为。

在一些地方，领导干部为了追求“政绩”不惜牺牲环境，对污染严重的企业挂牌保护，使环保执法部门根本无法检查。

这样就会导致老的污染源没有得到有效的控制，同

时新的污染源不断的产生。

据笔者的调查了解，由于地方环保部门仅仅只是同级政府的职能部门，人、财、物等各方面都依赖于同级政府，在同级政府面前位卑言轻，想干预也是心有余而力不足。

由于地方政府领导的千涉，环保部门的执法检查很难真正开展。

三是执法部门自身执法力量薄弱，投入不足，环境执法缺乏硬件设施；环保队伍的组成人员素质参差不齐，且易受受客观因素驱使而不作为。

抛开地方领导为本地区经济“繁荣”而对污染企业予以庇护外，单就环保部门执法人员与企业负责人的熟识关系以及各种利益的驱使而言，环保执法人员就很容易选择放弃法律赋予的环境监管的义务。

四是环境行政强制权有限影晌严格执法。

我国现行的环保法律、法规把强制执行的权力主要交给法院，而环保部门在执法中，很少有权力自行实施强制手段，环保部门的强制执行权非常有限。

环保部门还缺乏查封、冻结、扣押、没收、强制划拨等强制手段，只能申请法院强制执行，造成执行难的情况。

在肆意污染和破坏环境的违法行为面前束手无策、软弱无力的这种状态，很容易使得环保部门的执法人员失职，出现环境行政不作为的现象。

以上对环境行政不作为的具体表现和形成原因所进行的分析，有利于更有针对性的规制不作为行为，更好的实现对环境资源的保护、合理利用与可持续性发展。

三、环境行政不作为的国家行政赔偿

（一）环境行政不作为国家行政赔偿的重大意义和必要性

公民因环境行政不作为违法使权益受到侵害的，是否可以得到行政赔偿，对此我国的《国家赔偿法》没有明确表述，在学术界和司法实践中对这个问题的认识和意见也不一致。

笔者赞同行政不作为违法由国家承担责任的观点，并认为环境行政不作为违法国家负赔偿责任是十分有必要的。

首先，环境问题关系重大，行政不作为使公民、法人和其他组织的合法权益在受到不法侵害时处于无人救助的状态，势必影响社会安定。

明确环境行政不作为的国家行政赔偿责任，有利于维护社会稳定，同时也能促进行政机关依法行政意识的提高，克服行政主体强调权利而忽视义务的状况，提高行政效率，从而起到充分保护公民、法人和其他组织合法权益的作用。

其次，从国外情况看，凡是建立了国家赔偿制度的国家，没有一个国家完全排除不作为的行政侵权赔偿责任。

如联邦德国1981年《国家赔偿法》第1条第1项规定：

“公权力机关违反对他人承担公法义务时，公权力机关应依据本法对他人赔偿就此产生的损害”[20]。

尽管国情和制度有所不同，国外的先进经验我们可以借鉴。

（二）环境行政不作为国家行政赔偿的构成要件

《国家赔偿法》对行政不作为是否应该赔偿未做出明晰的规定，理论界对此也颇有分歧。

现存的行政立法多把规制的重点置于公民、法人和其他组织，对于行政权力的界限，行政机关应当如何履行职权以及不履行承担什么责任规定得极少。

而实践中环境行政不作为现象十分普遍，如果全部由国家承担赔偿责任，不仅影响行政公务人员工作的积极性、主动性，而且也会给我国各级政府的财政带来沉重的包袱。

笔者认为，原则上应肯定国家应对环境行政不作为给公民、法人、其他组织造成的损失承担赔偿责任。

这既是对保护人权宪法理念的彰显，也包含着对国家赔偿立法精髓的准确把握，更是对行政执法现状的积极回应。

但同时也要看到，国家对环境行政不作为负赔偿责任，必须具备相应的条件，这是行政不作为赔偿责任的核心问题。

依据《国家赔偿法》规定的违法责任归责原则和《行政诉讼法》规定的行政赔偿责任的构成要件，环境行政不作为构成国家赔偿责任应具备以下要件：

1、环境行政不作为违法行为主体特定。

这必须是负有积极实施法定行政作为义务的环境行政机关及其工作人员（不仅包括法律规定的公务员、法律法规授权的组织中的工作人员，还包括受行政机关委托执行公务的组织或个人以及事实上在执行公务或自愿协助公务的人员）。

这一构成要件包括三层意思：

第一，环境行政主体必须负有积极实施法定的行政作为义务，如果不负有这种义务就不存在赔偿责任的问题。

第二，环境行政主体必须具备相应的管辖权限。

超越了该行政主体的管辖权限，即使有行政不作为违法，也不应由该行政主体负赔偿责任。

第三，环境行政主体负有的法定行政作为义务是需要加以具体考察的。

2、环境行政不作为违法行为客观存在。

我国《国家赔偿法》对赔偿责任采用的是违法归责原则，即只要是行政机关及其工作人员行使职权违法，受害人就取得赔偿请求权。

由此可见，行为的违法性是最根本的。

因此，对国家负赔偿责任的环境行政不作为违法行为，要求也应该是必须客观存在的。

包括三层意思：

第一，负有积极实施法定行政作为义务的主体没有履行法定作为义务。

第二，该主体是有能力履行该行政作为义务，但其不履行、拖延履行。

这当然不包括因不可抗力等因素致使行政主体无法履行的情况。

第三，如果法律规定有履行行政作为义务时间和期限（包括合理期限）的，则必须是在超过该时间和期限后，才能构成行政不作为违法。

3、给相对人造成了实际的损害。

这包括二层意思：

第一，必须有实际损害的存在，即损害是必须已经发生并客观存在。

第二，损害的必须是相对人的合法权益。

如果行政不作为违法给公共利益造成损害，就不发生损害赔偿的问题。

如果损害的是非法权益，则也不存在赔偿问题。

4、环境行政不作为违法行为与相对人的实际损害之间有因果关系。

因果关系问题是法学理论中的一个较为复杂的问题，至今仍有争议。

笔者赞同这样的观点：

“只要行政主体违背了对权利人所承担的特定义务并因此导致其损害，且权利人无法通过其他途径受偿的，我们认为存在行政赔偿的因果关系”[21]。

因此，对环境行政不作为违法国家负赔偿责任的因果关系可以这样认定：

只要环