取消农业税后农村公共物品供给的变化及其对策.docx

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取消农业税后农村公共物品供给的变化及其对策

取消农业税后农村公共物品供给的变化及其对策

——以河北省农村贫困地区乡镇为例

作者：

胡鸣铎牟永福  时间：

2012-03-03   浏览次数：

31次

　　摘　要：

农村公共物品是农村现代化建设的重要组成部分,也是新农村建设的载体和依托,它的生产与供给直接关系到新农村建设的成效。

取消农业税后,乡镇政府的公共财政状况发生显著变化,从而直接影响了以乡镇政府作为供给主体的农村公共物品的供给效率。

特别是对于贫困地区来说,乡镇政府公共服务供给效率的变化又直接关系到对贫困群体的服务质量以及贫困地区农民的基本生活水平。

因此,研究取消农业税后河北省农村贫困地区乡镇政府公共服务供给效率的变化及其存在的问题,对乡镇政府提升公共服务水平具有相当大的参考价值。

　　关键词：

农业税;贫困地区;公共物品;供给

　　一、取消农业税前后公共物品供给的变化

（一）公共投资情况

　　最能够体现取消农业税后农村公共物品供给变化的指标莫过于公共投资额度。

在河北省X县调查时,我们调阅了某乡镇2001—2004年公共投资情况的变化统计。

如果单从年份上看,该镇的公共投资看不出“税改”前后有什么变化。

虽然在取消农业税后的第一年公共投资有明显的下降,但是2004年的公共投资却比2001年的550万元多出了将近2倍。

但从投资项目上可以发现,农村公共投资其实发生了很大变化。

从所调查乡镇的实际情况看,在取消农业税前的2001年的公共投资能力还是比较强的,达到了70万元,而在取消农业税后其公共投资几乎没有,呈现明显的弱化趋势;而农民群众的公共投资能力也变化非常大,取消农业税前的2001年是170万元,2004年则降到了48万元。

从各筹资渠道所占比例来看,县级以上政府专项资金无论是在取消农业税前还是在取消农业税后都占有相当大的比例,2001年为24.6%,2004年则上升到了95.8%,而乡镇政府则从2001年的12.7%下降到了0.1%①。

（二）公共物品存量的变化情况

　　为了对农村社区的公共物品存量进行比较研究,我们选择了六个村庄作为调查样本,并设定了十个评价指标,即“道路”、“灌溉设施”、“饮水设施”、“活动中心”、“公益林建设”、“学校”、“诊所”、“生活垃圾处理设施”、“养老院”、“小流域治理”等。

通过比较可以看出,某村在取消农业税前后下降比较明显的指标是基础教育、农田水利设施,而农村医疗、交通两个指标略有上升,公益林建设（从3.3下降到2.9）、生活垃圾处理设施（从2.6下降到1.8）、小流域治理（从0.9下降到0.4）这三个指标变化明显。

从项目平均投入额上看,取消农业税前后也有不小的变化,其中,道路、灌溉设施、学校等项目都有较大的起伏,取消农业税前,乡村道路的平均投入额是59.3万元,而取消农业税后,平均投入额剧降为21.2万元,减少了38.1万元;灌溉设施取消农业税前为22.6万元,取消农业税后则为14.5万元,减少了8.1万元;小学的平均投入额变化最明显,从“税改”前的21.1万元一下子降到4.6万元,减少了78.2%。

　　（三）乡镇政府的投入变化状况

　　“税费改革的实施将制度外筹资的‘口子’堵上了”[1],将乡镇的公共物品的制度外筹资方式规范化,使之纳入到制度内筹资范畴中。

改革后,不规范的收费基本上被取消,农村公共物品的制度外供给受到控制,这是农民税费负担得以减轻的现实基础。

在取消农业税中,原由乡统筹、行政事业性收费、政府性基金和集资中开支的项目,原则上由县、乡级财政预算安排;有关行政事业性收费取消后,属于履行政府职能的支出由县、乡级财政预算安排,不体现政府行为的服务性收费项目转为经营性收费,推向市场;取消义务工和劳动积累工后,村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体公益事业所需劳务,按照“谁受益,谁负担”的原则,实行“一事一议”,由村民大会民主讨论决定。

村内用工实行上限控制。

可见,取消农业税后,乡村两级组织公共物品供给的方式比以往更为规范,但筹融资渠道却明显减少。

从调查来看,取消农业税后,完全由上级政府部门以及由上级政府部门和村共同出资的比例大幅减少,两者合计只有34.7%,而完全由村出资的比例则大幅上升到了56.7%。

　　从实地调研的X县的两个乡镇自2001年以来的公共投资额及其资金来源来看,可以大致看出取消农业税前后农村公共物品筹资和供给方式发生的变化。

取消农业税后（2003年和2004年）与改革前（2001年和2002年）相比,乡镇公共投资的总量基本上没有变化,但是筹融资结构发生了变化。

在取消农业税以前,群众集资和负债融资占有重要地位,乡镇财政投入的资金虽少,但还是有一些;在取消农业税之后,群众集资有了一定程度的增加,但负债融资呈大幅下降,乡镇财政的投入则基本没有了,而各类专项资金的数量则有所增加。

这说明,农村取消农业税后,乡镇公共投资的资金来源主要是县乡以上政府专项资金和群众集资。

另外,我们还可以从纵向比较来分析乡镇政府对农村公共物品投入的变化。

中央政府对农村公共物品的投入在取消农业税前后没有什么明显变化,省级政府则呈现“倒U”型曲线,而市、县（市）级政府对农村公共物品的投入有一个上升的趋势。

我们需要重点关注的是乡镇投入的变化,可以看出,随着乡镇及群众自筹地位的下降,其投入比重和投入绝对值也呈现双重下降。

　　（四）公共物品需求的优先次序变化情况

　　农民更偏好公共物品中的哪些项目?

与取消农业税前相比,农民的这种偏好有什么样的变化?

当最基本的交通、通信、电力、饮用水、灌溉这些公共物品得到较好的提供后,农民对公共物品未来的偏好趋向又是什么?

为此,我们设计了相关的调查项目。

　　在关于农民更看重公共物品中哪些项目的调查中,要求被访农户填写其心目中最为重要的公共物品。

其中,49.7%的农户选择道路设施,27.6%的农户选择饮用水,19.6%的农户选择灌溉设施,认为其他公共物品诸如学校、诊所等带来的好处最多的仅有13.1%。

与取消农业税前相比,农户认为首先最需要的是道路,其次是灌溉,然后是饮用水,最后是学校和诊所。

这表明更加注重对道路和灌溉设施的需求,前者直接决定农产品能否被及时且低成本地运出,后者直接影响农业产出,这两项公共物品显然直接关系到农民的收入水平。

同时,道路、自来水不仅可直接提高农村居住环境和生活水平,更为重要的是,它们并不需要过高的后续收费来维系。

　　针对农村居民对农村公共物品未来的偏好趋向问题,我们设计的题目是:

“当道路、水利、通信、能源这些公共物品得到较好的提供后,您更希望如下哪项公共物品得到提供?

”对于这一问题,有59.6%的农户认为应优先提供垃圾处理设施,有21.7%的农户认为应优先提供小流域治理,有16.7%的农户认为应提供活动中心,选择其他公共物品的为2.0%。

这一选择结果说明,农民在将来首先看重的是环保类公共物品。

之所以会出现这一选择结果,主要是因为目前中国农村的生产、生活方式比以前有了较大变化,在污染物增加的同时处理废物的自然机制也已经遭到破坏,这客观上刺激了农民对环保类公共物品的需求偏好,而与此同时,政府对环保类公共物品的供给却严重不足。

　　二、关于公共物品供给困境的分析

　　有论者指出:

“取消农业税堵塞了县乡基层财政的制度外筹资途径,从根本上减轻了农民的负担,也间接地削弱了乡镇基层政府的财政能力。

”[2]农村公共物品供给的不足与乡村治理的弱化成为新农村建设中不得不面对的突出问题。

（一）基层政府供给能力下降

　　基层政府供给能力下降主要表现在两个方面:

一是财政吃紧,农村公共物品供给能力下降。

取消农业税前,农村公共物品供给主要依靠制度外供给,基层政府可以通过各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款来筹集农村公共物品供给资金。

取消农业税后,这些费用逐步取消,主要依靠上级政府的财政转移支付填补基层财政缺口,辅以“一事一议”的村民集资,农村公共物品供给开始转向制度内供给为主。

在这样的供给模式下,由于转移支付体系以及预算体制本身存在的制度缺陷,上级政府的转移支付对基层政府来说总是存在较大缺口。

在这样的压力下,基层政府的“经济人”理性显然不是倾向于最大限度地来增加农村公共物品的供给、为农民提供服务,而是倾向于减少与政绩关系不大的农村公共物品供给。

二是基层政府对乡村社会的影响力和组织力下降。

这种下降不仅体现在农民的自主意识和民主意识增强上,同时也表现为农民对干部的认同度在下降。

农民对政府不再承担任何义务,“搭便车”的思想加剧;基础设施的维护没人愿意白干;农村道路修建、水利设施的维护等基本的公共物品供给普遍缺乏劳动力投入。

（二）农民自我供给缺乏制度化规范

　　从调查的情况来看,河北省农村农民自我供给公共物品的方式或者模式缺乏制度上的保证和规范,不具有较强的现实操作性和可移植性。

根据政策规定,村内兴办集体生产和公益事业所需资金,不再固定向农民收取,农村村级公共物品的供给模式主要采用“一事一议”的形式。

但是,真正运作起来,“一事一议”又面临着诸多困难和问题。

　　首先,“一事一议”难以实现规范化。

按照“一事一议”的原则,先由村民委员会提出预算,经村民大会或村民代表会议讨论通过,然后报乡镇农经管理部门审批,由乡镇政府批准并报县农民负担监督管理办公室备案。

作为取消农业税的重要内容,“一事一议”是对政府供给为主的供给体制的重要补充。

但在调查中发现,“一事一议”实际发挥的作用十分有限。

一个村庄需要提供的公共物品范围广泛,从道路修建到水利设施的维护,从村庄经济发展资金投入到村民社会福利的保障,哪些应由政府承担,哪些需由村庄自行承担,什么范围内的事务才需要全体村民商议等问题缺乏制度的明晰规定,导致公共物品供给效率的低下。

　　其次,“一事一议”在农村公共物品筹资中的交易成本比较高。

与专项转移支付制度在筹资方面交易成本较低而在供给方面交易成本较高相比,“一事一议”制度在供给方面交易成本较低而在筹资方面交易成本则较高。

一般来说,如果某项公共服务项目确是通过“一事一议”而筹资兴办的,那么,由于符合大多数农户的利益,其供给将和需求高度匹配,供给方（村民自治组织）和农户之间在供给方面的摩擦会较小,项目实施将较为顺利,也就是说,供给方面的交易成本将比较低,供给效率会较高。

但是,这一制度安排所遇到的难点在于筹资方面。

现在,农村中的农户已经不再具有高度的同质性,即便在同一村中,不同农户之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定差异,这种差异使得不同农户的公共物品需求意愿和筹资成本承担能力之间存在差异。

“作为政府作出的一项制度安排,‘一事一议’制度既没有法律上的保证,也不是社区村民自己的一项自愿制度安排”[3],因而对拒绝交费的农户难以采取有效的措施,导致“一事一议”的筹资协调成本很高,操作难度很大。

　　另外,通过调查发现,在农村公共物品供给较好的地方,一般都有民间精英的存在。

对农村公共物品的供给作出贡献的民间精英主要有两种:

一种是政治精英,大多任村干部,能直接对村庄的经济发展和公共物品供给进行决策;一种是经济能人,能够参与农村公共物品供给。

目前,民间精英的作用已经成为了村庄之间公共物品供给差异的关键因素。

但是这样的供给力量却具有很大的不可移植性,它与民间精英自身的能力、影响力甚至领导力紧密相关。

同时,民间精英的出现及作用的发挥也受到外部环境的影响与制约。

从制度化的角度来看,对民间精英组织供给进行规范存在很多变量,难以使它成为一种固定的可操作化的供给模式。

　　之所以会出现这些问题,取消农业税后乡镇财政收入结构趋于单一化、农村集体积累“空壳化”、“一事一议”的低可操作性,以及单向性的决策机制是主要的原因。

　　首先,现行的农村取消农业税取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费并停征乡村公益事业金,大多数乡镇的财政收入构成中,财政自筹收入的比重大幅下降,乡镇财政收入结构更趋于单一化,以工商税收为主要收入。

而对于河北省大部分农村而言,工商业发展水平较低,农业税收还是财政的主要来源之一,因此,取消农业税带来的是较大幅度的财政减收。

虽然国家和省、市财政的转移支付能弥补一些财政预算内的减收部分,但对于预算外和自筹收入减收留下的缺口却难以弥补,从而导致地方政府不得不通过减少公共物品供给来压缩财政支出,甚至根本无力顾及公共物品供给。

　　其次,自1990年代以来,村级债务居高不下,随着农村取消农业税的推进,农村村集体积累的“空壳化”进一步加剧。

这一影响农村取消农业税继续推进和农村社会稳定的潜在威胁在农村取消农业税后正逐步表面化。

另外,由于取消农业税及其附加使农村主要收入来源被切断,村级偿还债务的困难越来越大,村社区财力面临着崩溃的危险。

在这种情况下,村社区组织不可能为本村发展提供有效的公共物品,只能依靠外力来启动。

然而,由于农村社区自身缺乏“造血”功能,由外力启动的农村公共物品供给,往往无法发挥其应有的效用,缺乏长效性。

　　再者,从理论上讲,现行的“一事一议”符合公共物品供给公共选择机制的基本要求,在一定程度上能够弥补农村公共物品制度内供给不足,拓宽农村公共物品的供给渠道,减轻农民劳务负担。

然而,“一事一议”的决策机制在实践中怎样具体操作,尤其是怎样规范操作,是一个需要进一步深化探索的问题。

一方面,农村实行家庭联产承包责任制后,原来的集体经济组织被家庭经济组织所替代,农民家庭对同一公共物品的需求数量、强度可能是千差万别的,这就决定了农村公共物品供给决策过程中,公众意愿的整合将是十分艰难的;另一方面,“一事一议”规定每人每年不超过15元的限额,在经济发达的村庄,农民能够并且愿意承担,以满足消费较高水准的公共物品和服务;而经济不发达的村庄连基本的公共物品和服务都无力提供,很难筹集到这笔资金。

而且,对“一事一议”中的“事”界限难以确定,农民对此也缺乏了解。

　　最后,决策机制单向性致使供求矛盾,效率低下。

目前,农村公共物品供给的数量、种类大都是在农民缺席决策的情况下由政府单方面决定的,农民往往是只能被动接受政府提供的公共物品,同时被动承担相应的费用,农民对农村公共物品的真实需求难以满足。

同样,政府垄断农村公共物品供给的发言权,在“政绩”和“利益”的趋使下,地方政府的决策者不可避免地会漠视农民的承受能力和实际需求,“谋求个人政治效用最大化”[4]（P239）,片面追求建设一些背离农民现实发展需求的“硬”公共物品,而不愿提供例如农业科技推广、农业市场信息及农民素质提高等“软”产品。

这种“重政绩,轻实绩”的行为取向,并未随着农业税的取消弱化,而是延续着现行农村公共物品供应中出现过剩与不足共存的现状。

　　三、突破公共物品供给困境的制度设计

　　河北省农村贫困地区公共物品供给效率低下的问题,严重制约了当地农村经济社会的快速发展。

如何解决这一难题,不仅是学术界、理论界关注的重点,更是各级地方政府所肩负的重要职责。

（一）改变政府单一供给地位,实现农村公共物品的多元化供给

　　公共物品供给的多元化就是“允许消费者、提供者和生产单位在不同的综合层次混合和搭配运作”[5]（P42）。

公共物品供给的主体主要是政府。

但是,对于农村所有公共物品供给,一味地希冀政府正式的财政资助是不现实的,为了更好地让广大农民享受到公共物品,需要构建以政府供给为主、市场参与的多元化供给格局,以弥补政府供给不足。

按照“谁投资、谁建设、谁受益、谁管理”的原则,在保证国家财政对农村公共物品的供给比例持续提高的情况下,吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共物品供给中来,将一些公共物品该由民间提供或转化为私人产品,形成乡村公共物品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给等多元供给格局,将有助于解决农村公共物品供给机制的失衡问题,并有助于农村公共物品筹资效率的提高。

近年来,农村合作经济组织在河北省农村地区获得了较快发展,并已成为提高农民组织化程度的重要载体。

农村合作经济组织是由个体农民出于共同利益需求自愿联合而成的,通过互助方式使其成员摆脱生产困境和个体资源约束的自助性经济组织。

实践证明,它可以为农村公共物品提供新的资金来源,充分聚集大量闲散的民间资本,直接降低生产成本,提高农村公共物品供给的效率。

　　另外,多元化供给不仅仅是供给主体的多元化,同时也是供给方式的多元化。

对于那些使用范围限于本社区的农村公共物品,可以按照“一事一议”的原则由本社区的居民根据受益程度来分摊、集资。

农村现有的专业协会、合作社以及农业科技示范基地等各种合作性的非营利性农村社会服务机构和组织,可以在一些领域和生产环节为农民提供相应的信息和技术服务。

政府还可以利用贴息等办法通过银行等金融机构来为公共物品融资,获得初始资本,然后再通过收费、税收、分摊等原则来偿还贷款。

对于那些可以通过收费进行排他性的公共设施或服务完全可以允许私人或企业出资提供。

　　因此,农村基层政府可以利用市场机制来拓宽筹集公共物品的资金渠道,也就是说,政府可以通过一定的制度安排来引导村民自治组织、各种合作性的非营利性农村社会服务机构和组织、慈善机构、金融机构、企业乃至私人提供准公共物品。

具体来说,纯公共物品由政府负责提供;准公共物品按照政府补贴和个人投资相结合的方式,由政府和农民共同提供;社区范围内受益的公共物品,如村内道路、供水设施、排水沟渠等,由于其外溢较小,受益群体相对固定,仍然由政府提供是不尽合理的,而对农民个人来说,由于外部性的存在,私人提供也容易造成效率损失。

因此,农村社区内部共同受益的公共物品应主要通过社区合作的方式提供,通过社区合作,将外部收益内部化,以提高这类公共物品的供给效率。

（二）改革农村公共物品供给的决策制度,建立自下而上的需求表达机制

　　农村公共物品的供给效率与基层政府向农村居民提供何种、多少数量和质量的公共物品与服务,农村公共物品和服务的成本费用分摊方式与途径,以及何种有效机制（如公共选择机制）供给公共物品和服务等问题有关。

而要解决这个问题,关键就在于建立让农民真正表达个人偏好的民主程序,“农民对基本公共产品的需求是供给决策的依据”[6]。

目前,农村公共物品供给的决策机制基本上是自上而下式的,较少考虑农民需要。

公共物品的供给主要不是由农民的需求决定,而是由农民之外的指令决定,主要取决于县、乡级政府的偏好,反映不出农民的真实需求。

这种供给决策机制造成了农村公共物品在总量不足的前提下,供给严重偏离需求,结构失衡。

　　因此,为了提高村民在公共物品决策中的参与度,必须建立农民对于公共物品偏好的有效表达机制,在编制农村公共物品投资预算时,采取自上而下和自下而上相结合的公共决策方式。

对公共物品的需求属于个体决策,而决定供给何种公共物品、供给多少公共物品、如何供给则属于集体决策。

显然,公共物品的供给决策不能代替公共物品的需求决策。

农民是一个特殊群体,组织化程度低,流动性大,且不同地区的公共物品供给现状千差万别,采取同一标准,或统一提供标准的农村公共物品,忽视农民对公共物品不同的需求,必然难以达到理想的效果。

　　（三）实行“政府筹资、村级供给”的新机制

　　所谓“政府筹资”,就是政府在减免农业税费的基础上,增加对农村的公共事业转移支付,并直接拨付到村。

目前来看,这种“政府筹资”的制度安排的可操作性已经具备了。

一方面,取消农业税后,政府有对村的取消农业税专项补助,主要用于村级管理费;另一方面,这类补助同样可以如其他村级资金的使用一样,纳入村账乡管的范畴,接受政府的财务监督,而无须额外增加新的监督机制。

同时,政府间的转移支付需要更加完善,转移支付是由上级或邻近地区政府对其进行适当的补助,平衡公共物品的成本分摊,调整各地居民税费支付和收益享有之间的偏差。

但是,河北省有些地区的县级财政很不充裕,转移支付的能力有限。

这就需要对整个财政体制加以调整,建立从上到下的转移支付。

同时,政府应适时建立农业发展基金,完善水利、林业、扶贫等专业基金制度,调整支农补贴投入结构,着力解决影响农业整体效益提高的薄弱环节,重点加强有利于农业经济结构战略性调整和农民增收项目投资的倾斜力度。

　　所谓“村级供给”,就是这笔转移支付的资金使用权在村,从而避免政府在公共物品供给中因供求不均衡和寻租等因素所导致的供给效率损失。

这不仅能够降低筹资过程中发生的交易成本,而且能够提高公共物品的供给效率,即能够保证公共物品为满足当地农民的需求而提供,同时亦符合当地的经济发展水平。