财政绩效评价理论与实务.docx
《财政绩效评价理论与实务.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《财政绩效评价理论与实务.docx（20页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
财政绩效评价理论与实务
财政绩效评价理论与实务
（一）
主讲老师：
王淑杰
【案例】关于农贸市场升级改造项目财政绩效评价
受区财政局的委托，本所将对萧山区农贸市场升级改造项目实施绩效评价。
本所为此次绩效评价特成立项目评价组，评价组将认真学习《区财政支出绩效评价实施意见（暂行）》，齐心协力、紧密配合，并结合实际，加强调查研究，务实高效地对区农贸市场升级改造项目做出客观、公正、科学的评价，并出具相应的绩效评价报告。
此次绩效评价定能促进各部门提高萧山区农贸市场升级改造项目专项资金的使用效益，为区财政局安排下年度该项目的专项资金提供重要依据。
本次评价主要是对萧山区农贸市场升级改造项目专项资金的使用过程及项目实施后的绩效进行全方位、综合性的评价，包括目标设定情况和完成情况，财政支出所取得的经济效益和社会效益；资金的使用情况、财务管理状况和资产配置与使用情况等。
根据《萧山区财政支出绩效评价实施意见（暂行）》以及《2008年度萧山区财政支出绩效评价财政部门评价项目计划表》，评价指标分业务指标和财务指标两大类，权重分别为75%和25%，业务指标主要包括目标设定情况、目标完成程度、组织管理水平和效益等二级指标；财务指标主要包括资金落实情况、实际支出情况、会计信息质量和财务管理状况等二级指标。
第一节 财政绩效评价的原则和依据
一、概念
1．概念：
绩效评价是指财政部门、主管部门和单位运用科学、合理的评价方法，设置、选择合适的评价指标，按照统一的评价标准，对财政支出运行过程及其效果进行客观公正的综合评判。
与传统预算的区别：
（1）由管人向管事；
（2）由关注预算执行过程到关注执行结果；
（3）从收支核算到成本核算；
（4）调动部门积极性；
（5）客观公共的绩效评估体系代替传统的业绩考核。
2．要素：
主体、客体、方法、指标、标准，核心要素是评价的指标和标准。
①主体：
绩效评价的主体是财政部门、主管部门和单位，而不仅仅是财政部门。
主管部门和项目单位是使用财政资金的主体,因而也是绩效评价的主体。
②客体：
是各项财政资金，即纳入部门预算管理的财政性资金，包括预算内、预算外及其他资金。
即各级财政部门安排的财政资金，以及由此带动的纳入部门预算管理的财政性资金（比如，一个项目、一个单位）。
③方法、指标、标准将在后面详述。
④评价结果：
评价报告是评价结果的集中体现,在报告中,评价结果主要体现在评价等次和问题与建议两方面。
评价等次有四种：
优秀、良好、合格、不合格。
3．绩效的内涵：
经济性：
最低的成本获得某一公共服务（产品）；
效率性：
投入产出关系,单位产出成本-完成类似任务的比较；
有效性：
计划实施后，达到预期目标或效果的程度。
4．财政支出绩效的实质：
就是政府资金投入与支出效果的比较，它包括以下要素：
①该不该办这事？
（目标）
②花多少钱办？
（预算）
③是否值得？
（评价）
二、财政支出绩效评价的原则
1．科学规范原则
2．公正公开原则
3．分级分类原则
4．绩效相关原则
财政绩效评价理论与实务
（二）
三、财政支出绩效评价的依据
1．国家相关法律、法规和规章制度；
2．各级政府制订的国民经济与社会发展规划和方针政策；
3．财政部门制定的绩效评价管理制度及工作规范；
4．部门（单位）职能职责、中长期发展规划及年度工作计划；
5．相关行业政策、行业标准及专业技术规范；
6．部门（单位）预算申报的相关材料、依法批复的部门（单位）预算；地方申请专项转移支付资金的相关资料；
7．部门（单位）年度决算报告；
8．审计部门对预算执行情况的年度审计报告；
9．其他相关资料。
第二节 财政绩效评价的对象和基本内容
一、财政支出绩效评价的对象
1．部门预算支出绩效评价
2．上级政府对下级政府的转移支付资金
二、财政支出绩效评价的内容
1．财政资金使用情况、财务管理状况
2．资产配置、使用、处置及其收益管理情况
3．为加强管理所制定的相关制度和采取的措施
4．绩效目标的实现程度
5．需要评价的其他内容
第三节 财政绩效评价的指标、评价标准
一、评价指标
评价指标：
是财政支出绩效评价的内容的直接反映，是财政支出绩效评价工作的载体，是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性的量化手段。
设置科学合理、简便易行的评价指标对财政支出绩效评价工作至关重要。
设计评价方案-评价指标-91号文件
具体项目评价时需考虑因素：
1．系统性：
绩效评价指标的设置应注意指标体系的逻辑关系，将定量与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益等内容。
2．重要性：
根据绩效评价指标在整个评价工作中的地位与作用，设置最具有代表性和最能反映评价要求的评价指标。
对于重要的指标，应进行适当细化和分设，并在分值（权重）上加以考虑。
3．相关性：
绩效评价指标应与主管部门和单位的绩效目标密切相关，与绩效的基本内容密切相关，重视评价的初始目的。
绩效评价指标应与部门、单位或项目的绩效目标有密切的联系，不能因为容易收集就使用，例如某一项目的投入或产出的衡量相对容易，但如果与项目成果目标的相关性存在问题，单纯的投入指标或产出指标就不能很好地反映项目的实际影响。
4．可行性：
绩效评价指标的设置既要考虑经济性和实用性，又要考虑现实条件与可操作性。
评价数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。
这就要求指标在满足评价目标的前提下要尽量精简，减少指标之间的信息重复，选定的指标应承载尽可能大的信息量，从而可以降低指标信息收集的成本。
如目标完成程度和效益指标之间，设置指标时就应注意重复的问题。
设置指标时就需考虑：
数据来源、收集方法、谁来收集、数据成本、收集难度、如何使用、谁来使用。
每个指标都应建立这样的信息，所有确定指标是一件非常容易的事情。
设置多少指标最适合：
能够衡量财政支出绩效、科学合理地获得评价结果的最少指标。
5．可比性：
对相同或类似的评价对象设置共同的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。
6．其他考虑因素：
实际上，根据近年实践，在指标的选择上除了上述的原则外，还应坚持以下几项标准：
首先，所选指标在评价内容的度量上要具有精确性，不能模棱两可,能量化的指标应尽量予以量化；其次，充分考虑社会公众对项目实施后的满意度,应设置问卷调查表的方式，广泛征求单位和社会公众的意见。
再次,选出的指标应具有可监控性，即指标应具有独立性，减少人为因素对指标的修饰。
最后，在设计指标时应当多征求多方意见。
财政绩效评价理论与实务（三）
二、评价标准
评价标准：
所谓标准，是衡量客观事物的标尺和准绳。
财政支出绩效评价标准是以一定量的样本数据为基础，利用数理统计的原理进行测算而得出的标准数据。
评价标准能够具体将评价对象的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度。
评价标准是财政支出绩效评价体系的核心要素之一，是评价工作的基本准绳和标尺，是最后进行评价计分的依据,它决定了评价目标能否实现以及评价结果是否公平准确。
评价标准的基本类型：
目前财政支出的评价标准一般有行业标准、计划标准、历史标准、经验标准四种。
在利用这些标准时，有的是定量标准，有的是定性标准。
实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价的目的、对象的特点、评价的环境、信息采集、技术标准的适应范围等条件来确定。
1．计划标准：
是以事先制定的目标、计划、预算、定额等预计数据作为评价财政支出绩效的标准。
2．行业标准：
是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。
建立在基础数据较为完备的前提下。
3．历史标准：
是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出各类指标的平均历史水平作为评价的标准。
4．经验标准：
是根据长期的财政经济活动发展规律的管理实践，由在财政管理领域有丰富经验的专家学者，在经过严密分析研究后得出的有关指标标准。
定量标准与定性标准：
1．定量标准：
通常是建立在数据资料及有关统计信息的基础上，综合运用统计学的方法，按照资料的搜集、数据的整理、统计应用分析三个步骤，对标准值进行测定。
但目前使用中更多的定量标准是计划数。
2．定性标准：
是定性指标进行综合分析判断的客观参照，一般根据评价指标的概念与内涵，运用一定的评语确定财政支出绩效结果。
在绩效评价中，许多指标，尤其是许多效果指标都难以量化，所以定性指标和标准在绩效评价中的作用是不可或缺的。
3．没有标准怎么办?
要根据具体项目实际情况确定。
在目前实践中，标准的主要来源有：
一是有关政策规定和预定绩效目标；二是将标准分为优秀、良好、合格、不合格四档，由专家直接判断；三是对相关数据汇总后计算平均值，均值以上为优秀或良好；均值以下为合格或不合格。
第四节 财政绩效评价方法
评价方法：
在具体实施财政支出评价过程中应该采用的具体工具和方法，实施评价的过程是各种方法的交叉、综合使用的过程。
1．目标比较法：
指通过对财政支出产生的实际效果与预定目标的比较，分析完成目标或未完成目标的原因，从而评价绩效的方法。
在西方国家，此方法主要用于对部门和单位的评价以及周期性较长项目的评价。
是我们目前采用的最主要方法之一。
2．成本效益法：
又称投入产出法，是将一定时期内的支出所产生的效益与付出的成本进行对比分析，从而评价绩效的方法。
在西方“成本—效益分析”是指一系列指导公共开支决策的实践程序的总称，其核心是为公共开支的评价提供一个系统的程序，从而使政策分析可以确定一个项目总体而言是否有益。
在评价时，将一定时期内项目的总成本与总效益进行对比分析，通过多个预选方案进行成本效益分析，选择最优的支出方案。
该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价，但对于成本和收益都无法用货币计量的项目则无能为力，一般情况下，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。
3．因素分析法：
指通过列举所有影响成本与收益的因素，进行全面、综合的分析，从而得出评价结果的方法。
成本效益法的延伸，最终也是通过投入产出比来进行评价的。
4．历史比较法：
指将相同或类似的财政支出在不同时期的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。
实际上是将某一类支出或项目的历史数据进行对比分析，了解其历史上的变化及效益波动情况，既可以看出其发展趋势，也可以了解各种因素在不同时期的影响及作用机理，进而分析其效益差异的成因及改进方向。
5．横向比较法：
指通过对相同或类似的财政支出在不同地区或不同部门、单位间的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。
6．专家评议法：
指通过邀请相关领域的专家进行评议，得出评价结果的方法。
对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价；专家们在通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，给相应的指标计分。
专家的独立性、工作时间的限制。
7．问卷调查法：
又称公众评判法，指通过设计不同形式的调查问卷，在一定范围内发放，收集、分析调查问卷，进行评价和判断的方法。
具有民主性、公开性的特点，但应用范围有限且有一定的模糊性。
在一些公共服务、公共投资项目上可设置目标群体满意度或公众满意度指标来评价绩效。
8．询问查证法：
指评价人员以口头或书面、正式或非正式会谈等方式，直接或间接了解评价对象的信息，从而形成初步判断的方法。
是其他方法应用的基础。
第五节 财政绩效评价的工作流程
绩效评价具体操作流程
（一）前期准备阶段
1．确定评价对象
2．成立评价工作组
3．下达评价通知
（二）实施评价阶段
1．资料审核
2．现场和非现场评价
3．综合评价
（三）撰写报告阶段
1．撰写报告
2．提交报告
3．归档存查
（四）评价结果应用
1．反馈
2．应用
注：
根据《海宁市财政支出绩效评价办法（试行）》
一、确定评价对象
评价对象：
绩效评价的范围。
1．根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价对象分为四类：
财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。
2．按照财政支出的功能，评价对象主要可分为农林水、教育、科学技术、文化娱乐、医疗卫生、社会保障、环境保护、一般公共服务和公共安全等。
如图：
目前评价对象：
主要侧重于项目的评价，有条件的部门（单位）也可选择本部门（单位）财政支出整体绩效作为评价项目。
①自评；
②主管部门评价:
由部门自主选择,部分单位已经制订评价实施办法并开展评价工作；
③财政部门评价：
一是支出重点领域，特别是民生方面的；二是支出情况较为复杂的；三是相关文件明确评价的。
案例
根据《浙江省财政支出绩效评价实施意见》规定，年度预算安排财政专项资金在300万元以上的省级财政支出。
鉴于此项工作刚开始，对300万元以上项目进行了筛选，对虽是300万元以上的项目，以下两种情况可暂不实行绩效评价：
一是用于与人员经费方面的开支的，如按人头计算的社会保险补助费、医疗超支补助、一次性的工改补差、奖励性支出等；二是用于补助单位日常公用经费不足的经费。
同时，对虽是300万元以下，用于单位事业发展的专项，主管部门可根据有关绩效评价工作文件的规定和单位实际，选择部分项目开展绩效评价工作。
省厅评价项目选择：
一是各业务处每年评价项目不少于2个；二是具体项目由各业务处确定，绩效处在各处上报的项目中选择2个作为重点项目。
二、成立评价组织机构
1．评价组织机构的组成：
确定评价项目后，应联合有关部门成立评价组织机构。
评价组织机构成员应紧紧围绕评价目标选取。
2．评价组织机构的职责：
负责整个评价工作的组织领导，制定评价工作方案，确定评价对象，委托中介机构、组织评价机构对评价对象开展具体评价工作。
3．分类：
①自评项目：
单位应联合与该项目实施有关的部门及本单位内审机构，成立评价组织机构，并明确牵头部门及相关人员的职责。
②主管部门的评价：
项目可能涉及若干个子项目，应联合本部门相关处（室）和本单位内审机构及子项目承担单位的负责人成立评价组织机构，要求必须有一位本部门的分管领导担任评价组织机构的负责人。
③财政部门的评价：
由财政部门内部有关处室相关人员组成。
根据项目实际，也可考虑该项目的主管部门有关人员参加。
案例
项目基本情况
（1）
1．项目名称：
浙江华发茶叶深加工项目，被列入2005年国家农业综合开发重点产业化经营项目。
2．项目资金：
项目计划总投资5600万元，其中包括：
中央财政资金750万元，其中无偿资金187万元，省级财政资金750万元，其中无偿资金188万元，市级财政配套资金150万元，企业自筹资金1950万元，银行贷款2000万元。
3．项目主要建设任务：
计划新增建筑面积35740平方米，引进先进设备792台（套），建成年加工出口珠茶25000吨、眉茶5000吨的生产线，实现茶叶清洁化生产。
项目基本情况
（2）
4．经济目标：
计划在项目达产后，年加工销售出口绿茶3万吨，年销售收入3.45亿元，税后利润563万元，年税金752万元，项目税后投资利润率10.05%，税后财务内部收益率15.24%，税后财务净现值（10%）1357.65万元，税后投资回收期4.97年。
5．社会效益目标：
项目计划带动农民发展茶叶生产，带动农民增收，同时建立基地，培训农民技术，扩大就业。
在项目达产后，计划生产线直接增加就业人数400人，农民直接增收400万元。
成立评价组织机构
评价组织机构：
1．组成：
绩效处、农发办有关人员组成；
2．职责：
制定评价工作计划、评价指标标准、确定中介机构、协调评价有关事项。
评价组织机构成立的形式：
1．单独发文；
2．作为通知文件的附件；
3．作为评价方案的内容；
4．不发文明确。
有关问题:
1．与评价机构（专家组、评价机构）的关系；
2．是否审核评价报告。
三、确定评价机构
评价机构三种形式：
1．内部评价组：
由项目单位或主管部门内部相关专业人员组成的评价组；
2．评价专家组：
由项目单位、主管部门或财政部门组织的专家组，专家组成员可在当地的绩效评价专家库中选取，也可从上级绩效评价专家库中选取，对于重大项目的评价，选取时应考虑当地人大、政协及相关大专院校的专家参加；
3．中介机构：
具有相应资质的社会中介机构，中介机构应在全省绩效评价中介机构库中选择，中介机构也可组织专家组开展评价。
案例
确定评价机构：
1．签订协议：
与中介机构签订业务委托协议书；
2．提出工作要求:
制定茶叶深加工项目绩效评价方案；组建茶叶深加工项目绩效评价专家组；审核浙江华发出口茶厂对茶叶深加工项目的绩效自评报告；组织专家组，采取现场评价和非现场评价相结合的方式，对项目绩效情况实施评价；提出茶叶深加工项目实施过程中的问题和建议，出具绩效评价报告。
确定评价机构
确定中介机构的有关问题：
1．委托的形式：
如何使中介机构公平接受委托？
网上公开
2．如何保证中介机构的评价质量？
①中介机构评价组的组成；②提出评价方案制订的具体要求；③指导与审查。
专家组评价的有关问题：
1．聘请专家的形式：
如何聘请？
2．专家成员的组成：
人员的结构；明确的分工；专家的独立性；
3．专家的时间问题；
4．专家的费用问题。
四、设计评价方案（总）
设计评价方案：
评价组织机构或评价机构根据评价工作规范，针对评价目标，拟定评价工作的具体评价方案，主要内容有：
评价对象、评价目的、评价依据、评价指标，评价标准，选取评价方法、工作时间安排、准备评价资料及有关工作要求等。
方案设计后，要经评价组织机构的所有成员讨论或选择合适的咨询专家，组织专家研究、论证，根据专家的意见和建议，修改、完善评价方案。
设计评价方案主要内容：
（一）评价依据
（二）评价方法（三）评价指标（四）评价标准
（1）评价指标、标准和有关数据表:
由评价组织机构设计，主要包括:
①绩效评价指标、标准和计分表
②项目计划建设内容完成情况表
③项目计划投资完成情况表
④项目评价部分指标数据表
⑤农户满意度问卷调查表
（2）评价具体实施方案:
由中介机构设计完成,主要内容包括:
①评价内容、指标和标准；
②评价工作目标；
③评价依据；
④评价工作计划；
⑤评价过程中的协调与配合、所需的文件、资料及其具体要求；
⑥项目评价专家组成员名单。
设计评价方案-评价依据
评价依据：
1．实施绩效评价时的基本依据：
与评价项目有关的法律、法规和制度，以及项目立项申报有关资料，如项目预算申报书、可研报告、验收报告等。
例如对于一项水利防洪工程的绩效评价，那么《中华人民共和国防洪法》、《水利产业政策》、《防洪减灾经济效益计算办法》、工程的各项设计审批文件、质量评定和竣工验收等资料。
2．180号文件中绩效评价的基本依据：
所列内容为评价依据的大致内容，具体评价时应结合具体对象的实际情况。
3．绩效目标：
指以客观的、可测量的绩效指标来表示的项目绩效水平，包括用量化的标准、数值或比率表示的目标。
特点：
事前制定，可测量，体现目标群体需求。
4．应作为绩效评价报告的附件。
设计评价方案-评价指标-实施意见
实施意见对基本指标的分解：
1．各类项目评价既具有共同点，又具有不同点：
一方面，针对项目评价的共同点，在“浙江省财政支出绩效指标体系”中对基本指标设定的基础上，对其中的共性指标进行了细化和分设，形成了“浙江省项目评价具体指标一览表”，将8个二级指标分设为26个三级指标；另一方面，由于各类支出项目的功能和目标又存在较大差异，仍需对基本指标中的经济效益、社会效益和生态环境效益等效益指标进行分设。
在具体评价项目时，根据项目的特点，可对三级共性指标进一步细化或选择，与个性指标相结合，共同构成某一项目评价的具体指标。
2．参考用，并非每个项目评价时直接可以照搬照用。
各基本指标和具体指标的含义：
详见实施意见附件3。
五、下达评价通知
评价通知：
是评价组织机构（委托人）出具的行政文书，也是评价对象接受评价的依据。
评价通知主要内容有：
评价项目、评价实施、评价内容、评价指标和标准、评价时间安排和有关要求等事项。
评价通知是评价方案的集中体现。
评价通知是前期准备工作的一个总结，也是实施评价的一个基本依据，后面的评价工作要按照评价通知来实施。
评价通知除下达评价指标、标准外，还要下发相关的统计表，包括目标完成情况表和资金使用情况表，以及绩效满意度调查表等。
案例
下达评价通知:
由省财政厅下发、会签厅农发办,作为评价工作的文件依据
（1）主送:
项目单位（浙江华发出口茶厂）；
（2）抄送:
嵊州市财政局、嵊州市农业综合开发办公室；
（3）主要内容:
评价对象、组织形式、评价内容、指标与标准、时间安排和有关要求；
（4）附件:
指标标准表、项目计划建设内容完成情况表、项目计划投资完成情况表、项目评价部分指标数据表、农户满意度问卷调查表。
六、收集基础资料
收集基础资料：
评价机构根据评价工作要求，到被评价对象现场采取勘查、问询、复核等多种方式收集基础资料，资料包括评价对象的基本情况、财政资金使用情况、评价指标体系需要的各项数据资料等。
关键在于要始终围绕评价指标来收集资料，以利于评价打分。
具体收集资料方式有：
1．实地勘察：
评价机构深入被评价单位，对评价对象的建设情况、施工质量、管理制度的建立和健全情况、管理责任制的建立和落实情况、资金的使用情况进行实地检查和和核实。
这是确保评价结果真实的前提。
案例
查看2005年度及2006年1—7月份财务会计报表、明细账、会计凭证，了解销售收入、利润及纳税情况，审核专款专用情况、财政专项资金到位情况、自筹资金和银行贷款资金落实情况，实际支出情况和使用范围以及财务管理状况；对应指标：
年销售收入、年新增利税等
核实和统计项目新增的生产车间、仓库、设备等固定资产投入和利用情况，评价项目的固定资产完成率和利用率、年新增茶叶加工能力，了解项目新增的基地面积、固定资产实际投资额；对应指标：
年新增茶叶加工能力等。
统计2006年1—7月份厂方向农户收购的茶叶总量和培训农村劳动力人次，了解年带动农民增收情况；
了解基地认定、产品认定情况，了解品种、技术、产品是否领先及获奖情况，核实品种引进、产品标准、茶叶基地培育管理扶持、检测设备和仪器、人员培训等实际投资额和完成率；
结合其他指标，分析是否建立起“龙头―基地―农户”机制。
2．问卷调查：
发放问卷调查是确保有关定性指标真实、准确的基础，主要由评价人员亲自发放和收回，不得经由评价客体内部人员间接发放或收回。
问卷调查表的发放范围和数量由评价机构根据评价工作的实际情况确定。
问卷调查要求
（1）分值（应考虑适当的分值）;
（2）问题的数量;（3）样本数量;（4）方式方法。
3．听取汇报：
听取被评价单位对评价对象的目标设定及完成程度、组织管理制度建立健全及落实、资金落实及支出、财务管理状况、资产配置与所有、产生的效益（包括经济效益、社会效益、生态环境效益）等情况的汇报。
评价人员对有关疑难问题作进一步明确和核实。
评价机构根据收集的基础资料，核实确认基础数据的全面性、真实性，以及指标口径的一致性。
查看评价对象的审计报告，收集、归纳、分析审计报告的审计意见，按照有关事项的主要程度提出对评价基础数据的核实确认意见。
七、评价资料分析、评价人员打分、形成评价结论
评价资料分析：
通过对收集的基础评价资料以及每位评价人员所掌握情况的相互交流和分析，使评价机构所有人员充分了解足够的信息，要求每位评价人员掌握评价指标和评价标准，根据资料分析情况可以对有关评价标准作进一步细化，便于统一打分，力求避免主观随意性。
评价人员打分：
参与评价人员应严格按照要求进行评价，确保评价结果的独立、客观和公正。
不得在规定程序之外对评价工作施加倾向性影响。
评价人员打分采用“背靠背”的形式，各自独立判断，以
升级会员 