积极发展学前教育着力破解入园难题.docx

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积极发展学前教育着力破解入园难题

积极发展学前教育着力破解入园难题

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。

改革开放特别是新世纪以来，我国学前教育事业取得了很大发展，普及程度逐步提高，但是仍处于整个教育体系的薄弱环节，“入园难”、“入园贵”问题一度成为社会关注的焦点，引起各方面的高度重视。

2010年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号，以下简称《意见》）印发实施。

为贯彻落实《意见》，中央财政会同教育部门于2011年启动实施了一系列支持学前教育发展的政策。

为全面了解政策实施情况，总结经验，发现问题，调整完善学前教育财政支持政策，在对政策落实情况进行调研评估的基础上，提出调整完善中央财政支持学前教育发展的政策建议。

一、三年来学前教育财政支持政策实施情况评估

（一）中央财政支持学前教育发展的主要做法

1．积极谋划，制定完善政策措施。

长期以来，我国学前教育没有纳入国民教育体系和政府提供公共服务的领域，学前教育资源短缺、投入不足，师资队伍不强，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方“入园难”、“入园贵”问题突出。

2011年，按照国务院关于学前教育工作的总体部署，中央财政会同教育部成立了专门工作小组，深入实际，深入一线，对学前教育发展情况展开了全面而又细致的调查研究，并撰写了专题调研简报，起草了财政支持政策及一系列配套措施建议报告，得到了部领导及国务院领导的高度评价。

经过深入研究和广泛征求意见，会同教育部向国务院报送的《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》经国务院常务会议审议通过并印发，随后配套出台了7个操作性文件（简称“1+7”系列文件），形成了一套比较完整的政策体系，开启了中央财政支持学前教育发展的新篇章。

主要政策包括：

一是校舍改建类项目，重点支持中西部农村扩大学前教育资源，包括利用农村闲置校舍改扩建幼儿园、依托农村小学富余校舍增设附属幼儿园、在偏远农村地区开展学前教育巡回支教试点等；二是综合将补类项目，鼓励社会参与、多渠道多形式举办幼儿园，包括扶持城市部门、集体办园，解决进城务工农民工随迁子女入园，扶持普惠性民办幼儿园等；三是幼师培训类项目，实施幼儿教师国家级培训计划；四是幼儿资助类项目，鼓励地方建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童入园给予资助。

2．精心组织，科学制定扩大学前教育资源规划。

“1+7”系列文件的印发实施，得到了全国各地的广泛拥护，各地陆续上报了扩大学前教育资源规划。

为提高规划编制的科学性、完整性和可操作性，充分发挥规划对今后工作的指导作用，在征求地方意见的基础上，财政与教育部门密切配合，研究制定了规划审核标准，组织专家对规划进行审核，最终对各省（市、区）规划提出了具体修改意见并要求地方对规划进行修改完善。

3．主动作为，努力落实中央财政投入。

2011-2013年，中央财政投入422．4亿元支持和引导地方加快发展学前教育，三年投入已占“十二五”期间计划总投入的84．5%。

从支持的项目看，校舍改建类项目占72%，综合奖补类项目占21．5%，幼师培训占2．6%，幼儿资助占3．9%，体现了扩资源这个重点；从区域看，西部占38．1%，中部42．7%,东部19．1%，体现了对中西部的重点支持。

表12011-2013年中央财政支持学前教育投入情况

4．追踪问效，开展专项检查。

为深入了解2011年以来中央财政支持学前教育发展的重点项目实施情况，2013年1-4月，会同教育部门成立检查组对**、黑龙江、广西、四川、陕西等5个省份学前教育项目组织实施情况进行重点抽查。

专项检查以校舍改建类和综合奖补类项目为重点，采用座谈会和现场考察等方式，重点了解各地2011-2012年中央财政支持学前教育发展校舍改建类、综合奖补类项目组织实施及资金管理使用情况。

专项检查表明，中央财政资金总体上使用规范，并在扩大资源、引导地方完善学前教育支持政策等方面发挥了积极作用，受到基层管理部门和幼儿园的高度好评，取得了很好的社会反响。

同时，也发现了一些突出问题，主要是：

有的县级财政投入不到位、县域之间发展不平衡、一些地方公办幼儿园布局不尽合理对民办幼儿园产生了挤出效应、有的农村幼儿园办园质量不高且运转困难、幼师数量严重不足且素质不高等。

（二）地方落实学前教育支持政策情况

1．积极扩大学前教育资源。

在中央财政的支持和引导下，各地采取多种有效措施，大力扩大学前教育资源，缓解入园难问题。

一是大力发展公办幼儿园。

按“大力发展公办幼儿园，广覆盖、保基本”的要求，各地积极加强公办园建设，绝大多数省（区、市）公办园数量及公办园在园幼儿规模大幅增长，到2012年底，**、**、**、**、**、**、**、**、等省区比2010年增长超过20%，陕西达67%，西藏增加了2倍。

二是扶持城市集体、企事业单位办园和农村集体办园，解决进城务工人员随迁子女入园。

**、重庆等地对普惠性的企事业单位办园按一定标准给予给予生均公用经费补助；西安市按办园规模对企事业单位举办幼儿园给予20-30万元补贴；天津市在流动人口较多的5个区扶持建设15所“阳光乐园”，解决低收入家庭子女和农民工子女入园问题。

三是各省份普遍出台了扶持普惠性民办园的具体政策，积极支持民办幼儿园发展。

重庆、黑龙江、山东、福建等省份制定了普惠性民办幼儿园认定及管理办法，对符合办园基本条件、收费较低的民办幼儿园认定为普惠性幼儿园，通过补助生均公用经费等多种方式予以扶持；浙江省《扶持民办幼儿园发展奖补暂行办法》明确规定，民办园专项资金奖补与在园幼儿数量、教师待遇保障、师生比、办园质量水平和收费标准等挂钩。

四是强化城镇小区配套幼儿园建设和管理。

全国约有80个地市、200个区县出台了规范城镇小区配套幼儿园建设和管理的具体实施细则。

天津、大连、杭州等地出台专门文件，规定城市住宅小区配套幼儿园建成后无偿移交教育行政部门用于举办公办幼儿园。

许多城市新建一大批城镇小区配套幼儿园，其中大多数直接移交政府办成公办园，少部分办成普惠性民办园。

五是通过多种方式扩大农村学前教育资源。

2011-2012年两年间，中西部农村地区利用中小学布局调整的富余教育资源和其他富余公共资源改建幼儿园万所，受益幼儿约万人；依托农村小学增设附属幼儿园3．6万所，受益幼儿万人；在陕西等13个省份开展偏远地区学前教育巡回支教试点个。

2．大幅度增加学前教育投入。

《意见》的出台和中央财政支持政策，激发了地方发展学前教育的投入热情。

一是很多地方将学前教育列入财政预算，新增教育经费向学前教育倾斜，财政性学前教育经费占比明显提高，投入占比大幅度提高。

2010-2012年，全国学前教育财政投入从亿元增加到亿元，增加了倍多，全国学前教育财政投入占财政性教育投入的比例从%提高到%。

二是制定公办幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。

到2013年底，上海、**、江苏、陕西、广西、四川等6个省（区、市）已制定了公办园生均公用经费标准，全国约有50个地市、400个县区出台公办幼儿园生均财政拨款标准或公用经费标准。

三是建立学前教育资助制度。

到2013年底，全国31个省份和5个计划单列市均制定了幼儿资助政策，资助家庭经济困难幼儿约600万人次。

陕西、青海两省在全国率先实行学前一年免费教育。

南京市实行“幼儿助学券”，对接受普惠性学前教育的幼儿每人每年资助2000元，并对低保家庭幼儿补贴伙食费和保教费。

陕西、青海两省在全国率先实行学前一年免费教育。

大连市、合肥市实施家庭经济困难幼儿免收保教费政策，进城务工人员子女入园享受本地幼儿同等待遇。

3．大力加强幼儿园教师队伍建设。

一是核定公办幼儿园教职工编制。

各地按《意见》要求，积极研究制定公办园教师编制标准，不同程度增加了公办幼儿园教师编制。

黑龙江、山东等10多个省份已出台公办幼儿园教职工编制标准，对核编工作作了明确规定。

二是逐步配齐幼儿园教职工。

各省份普遍出台加快补充幼儿园教师的具体政策措施，通过公开招聘、幼儿园教师特岗计划、小学教师培训后转岗、接收免费师范生等多种途径，充实幼儿教师队伍。

三是完善落实幼儿园教职工工资、职称和社保政策。

各地积极研究制定幼儿园教师工资、职称和社会保障等待遇方面的具体政策。

如：

江苏省规定公办幼儿园非在编教师和民办幼儿园教师工资水平高于当地企业最低工资标准，并不断提高；天津市提出农村非公办教师的工资要按时、足额发放，工资标准不低于本市最低工资标准；杭州市提出到2015年实现非在编幼儿园教师与在编教师同工同酬。

四是完善学前教育师资培养体系。

各地按学前教育事业发展规划，制定了幼儿园教师培养计划，积极采取措施，扩大高等师范院校学前教育专业招生规模，办好中等幼儿师范和幼儿师范专科学校。

**、黑龙江等9个省份在中等幼儿师范学校的基础上积极筹建幼儿师范高等专科学校，近两年教育部已经批准升格9所幼儿师专。

同时，各地积极探索定向培养、免费培养等多种方式，吸引优秀生源，提高培养质量。

五是建立幼儿园园长和教师培训体系。

在国家实施幼儿园教师国家级培训计划带动下，各省份普遍制定了培训计划，拟在2015年前对幼儿园教师进行全员培训。

4．强化学前教育管理，提高保教质量。

一是加强幼儿园准入和安全管理。

各地积极出台幼儿园办园标准，建立健全幼儿园准入制度，对于当前普遍存在的无证办园问题，各地进行了分类治理，黑龙江等8个省份出台了分城乡的幼儿园办园标准。

同时还强化幼儿园安全监管。

二是规范幼儿园收费管理。

财政部会同国家发展改革委、教育部联合出台了《幼儿园收费管理办法》，各省份普遍出台幼儿园收费管理细则，明确了公办园收费标准，完善了民办园收费备案程序，加强了收费监管。

三是积极健全学前教育教研网络，落实《3-6岁儿童学习与发展指南》。

各地充分动员和依托学前教育教科研机构、高校学前教育专家，构建城乡学前教育教研指导网络，并通过多种途径，积极做好《指南》全员培训，让《指南》理念和方法落实到幼儿园各个环节，努力防止和纠正“小学化”。

四是加大社会宣传，营造良好氛围。

各地因地制宜开展形式多样的宣传活动，广泛传播科学育儿知识。

天津市举办专家讲座，开展多种形式的公益宣传活动，引导家长自觉抵制各种违背幼儿认知规律，有损幼儿身心健康的活动；福建省组织专家、幼儿园骨干教师和志愿者走入社区，通过张贴宣传海报、发放宣传册，开展家庭教育讲学服务等活动，宣传科学育儿知识。

（三）中央财政支持学前教育发展取得的主要成效

1．学前教育办园资源快速扩大。

2011年至2013年，中央财政大力支持学前教育加快发展，带动地方政府和社会投入大幅增加，学前教育资源快速扩大，成效好于预期。

截至2013年8月，支持利用闲置校舍改建幼儿园和增设附属园6．5万所，累计得到中央财政支持的各类幼儿园万多所次。

普惠性民办幼儿园快速发展，直接惠及幼儿多万人次。

到2013年底，全国有各类幼儿园万所，较2009年增加万所，增长%，“入园难”问题得到有效缓解。

同时，仅2011年至2012年两年，中央财政通过奖补政策鼓励地方解决了万人次农民工随迁子女入园问题，学前教育领域公平进一步得到体现。

2．适龄儿童入园率显著提高。

到2013年底，全国在园幼儿达到万人，全国适龄儿童学前三年毛入园率达到%，比2009年提高个百分点，提前三年实现了教育发展规划纲要提出的2015年学前教育普及目标。

3．学前教育受到地方和社会普遍关注。

中央财政积极行动，多途径多措施引导地方政府和社会力量共同努力，为学前教育健康发展营造了积极的社会氛围，形成了全社会关心、重视和理解学前教育的发展环境，为有效形成政府、市场、社会、家庭共同投入学前教育的发展合力，打下了坚实基础。

4．学前教育公共服务体系逐渐形成。

“抓关键、补短板、扶薄弱”的发展思路，既注重扩大办园资源，又关注师资培训和幼儿资助；既大力发展公办园，又积极扶持民办园；既重点支持农村学前教育，又适当兼顾城市薄弱环节，公益普惠的学前教育公共服务体系正逐渐形成，学前教育进入了前所未有的快速发展阶段。

（四）中央财政支持政策执行中存在的主要问题

1．规划编制质量有待提高。

近两年，为做好项目实施工作，一直要求各地做好项目规划编制工作。

但从各地上报“扩大学前教育资源规划”情况来看，一些地方规划缺乏论证、缺乏前瞻性、实施不严格等现象较为突出，进而导致规划很难作为经费分配的依据，只能主要依据幼儿人数等基础情况分配经费。

2．有的地方难以按照审定经费安排支出。

按规定，中央财政经费按“四大类7个项目”核定下达后，原则上各地应当按相应项目安排使用经费，确有需要的可以在同类项目间调剂使用。

即使如此，由于各地情况不一，难免存在“有的项目缺钱、有的项目钱花不出去”的问题。

3．对中西部地区倾斜支持不够。

为鼓励引导地方财政加大投入，奖补资金分配主要考虑“地方财政投入”和“在园幼儿”等因素。

由于东部地区财力相对充足，对城市学前教育和民办幼儿园支持力度普遍较大，2012年，按照因素法分配给东部地区的综合奖补资金占，2013年达到，相应地对中部和西部地区支持不够，容易出现资金分配上的“马太效应”。

4．对民办园的扶持力度有待加大。

2013年，民办幼儿园数占全国各类幼儿园总数的比重达到，在园幼儿数占比达到，占据半壁江山，可以说民办学前教育对我国学前教育的发展起到了极大的促进作用。

尽管中央财政积极通过综合奖补引导各地加大支持力度，但总体上各地对民办学前教育激励程度还远远不够，普惠性民办幼儿园融资渠道仍然有限，后续运转发展资金仍显不足，用地保证与税费减免等方面的优惠政策落实不够，与公办园差距明显，甚至有些地方出现“公办挤出民办”的现象。

总的看，学前教育三年行动计划的实施，有力推动了学前教育事业的跨越式发展，中央及地方各级政府对学前教育的重视程度、公共财政对学前教育的投入力度、普惠性学前教育资源增加的速度以及配套政策措施出台的密度都前所未有，长期制约学前教育发展的资源短缺、投入不足、体制机制不健全等问题取得历史性突破。

但也要清醒地认识到，当前学前教育发展也是问题和挑战并存，要有效化解学前教育发展中的突出矛盾，深化学前教育领域综合改革和调整完善财政支持政策是必然选择。

二、当前学前教育发展面临的形势和存在的主要问题

（一）面临的形势

1．学前教育事业发展面临诸多制约因素。

近年学前教育发展实践表明，定位不明、属性不清、体制不顺，仍是当前束缚学前教育加快发展的关键因素。

与此相伴，办园资源总体不足、幼师队伍亟待加强建设、可持续发展机制尚未从根本上建立起来，形成了制约学前教育发展的体制、师资和预算三大瓶颈问题。

要加快发展学前教育，不仅需要突破体制机制约束，很多地方还要面对资源不足、运转不可持续、补充幼师队伍、规范幼儿园管理等一系列问题，逐步予以有效解决。

2．社会对学前教育质量更加期待。

随着经济社会发展水平的不断提高，人民群众对教育的需求层次日趋多元化，对“上好学”的期盼越来越强烈，解决好当前学前教育供给质量和人民群众多元化、高质量需求之间的矛盾，处理好“发展速度”与“发展质量”的关系，更加重视提升质量和内涵，努力使适龄儿童接受更加公平、更高水平的学前教育，是当前和今后一段时期推进学前教育科学发展的一个关键所在。

3．城镇化发展对统筹城乡学前教育提出了新要求。

近10年来，我国人口出生率渐趋稳定。

与此同时，一方面农村人口不断向城镇集中、农村生源向城镇学校集中趋势也很明显,农村地区适龄幼儿人数必将不断减少，一方面城镇化的快速推进势必会带来城市人口密度的增大。

在这样的趋势下，如果缺乏科学持超前布局，很可能会出现学前教育资源结构性不足的矛盾，即：

一方面，乡村幼儿园“空壳化”而出现资源闲置浪费，另一方面，却出现城市学前教育资源不足、分配不公而催生新的“入园难”和“入园贵”问题。

因此，幼儿园的布局建设，既需要适应幼儿数量变化趋势，解决农村幼儿入园难问题，又要充分考虑城市学前教育资源需求而进行科学规划、提前谋划，进而统筹城乡学前教育，注重均衡发展，避免城乡、区域办园水平差距过大的情况。

4．转变政府职能和深化财税改革客观要求转变中央财政支持方式。

十八大以来，党中央和国务院对深化政府职能转变和财税体制改革提出了新的要求，对理顺中央和地方事权与支出责任、完善转移支付制度等明确了改革思路。

一是要实现“三个放权”，即政府要正确履职，实现对市场放权；中央要对“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”，实现和落实对地方放权；政府要“深入推进管办评分离，扩大学校办学自主权”，实现对学校放权。

二是要理顺中央与地方事权和支出责任关系。

学前教育是区域性公共服务，属地方事权；学前教育又是跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，需要中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。

十八届三中全会同时提出，要“清理、整合、规范专项转移支付项目”。

中央财政需要适应改革和事业发展形势，转变支持方式，突出引导和鼓励，赋予地方政府更多自主统筹和自主发展的职能与权利，不宜面面俱到、大包大揽。

（二）存在的主要问题

1．学前教育资源仍然缺乏。

当前学前教育最主要的矛盾依然是教育资源不足，特别是经济欠发达地区和农村缺少幼儿园，“入园难”问题突出。

虽然全国适龄儿童学前三年毛入园率2013年已经达到，但是总体上离基本普及仍有较大差距，尤其中西部连片特困地区农村适龄儿童学前三年毛入园率更低，区域、城乡差异明显。

2．运行经费不足。

学前教育成本分担和运行保障机制尚不完善，多数省份没有出台幼儿园生均经费标准和生均财政拨款标准。

很多幼儿园特别是农村幼儿园主要是以工资和运转靠收费的模式在维持发展，没有稳定的财政支持。

同时，贫困地区地方财力薄弱，主要依靠中央和省级财政扶持，部分中西部省份省本级财政投入尚难落实。

3．师资紧缺且质量不高。

从量上看，幼儿园教师数量不足，生师比居高不下。

目前，全国幼儿园师生比为1：

25，农村地区高达1：

45。

全国半数以上的幼儿园特别是农村幼儿园难以按国家规定的每班“两教一保”的标准配备教职工，一些幼儿园仍普遍存在“一班一教”的现象。

从质上看，幼儿园教师整体学历偏低，专业素质不强。

2012年，全国幼儿园教师专科以上学历仅占66%，农村地区不到50%；与此同时，幼儿园教师已评职称的比例很低，全国仅占31%，**、海南等省尚不足20%，西部农村整体上仅18%的幼儿园教师参与职称评定。

近年来学前教育规模迅速扩张使得师资问题进一步凸显。

4．学前教育资源布局不尽合理。

首先，农村和县镇公办园的密集分布挤占了民办园的发展空间，抑制了民办园的发展。

其次，对于人口较为分散的农村，目前兴建的中心幼儿园布局上未充分考虑农村人口的流动趋势，存在资源闲置浪费的风险。

最后，部分较为发达的城镇、城市规划中未预留学前教育用地，容易产生新的“入园难”。

5．学前教育管理尚不规范，保教质量亟待提高，准入管理有待加强。

对民办园，不少地方把关不严，导致办园条件和师资配备达不到要求，先天不足。

对公办园，因编制等问题，新建公办园很难取得独立法人地位，绝大多数乡镇中心幼儿园仍依附小学，导致教师核编等管理工作难以开展。

由于幼儿园教师素质整体不高，加之社会商业宣传和应试教育的影响，导致一些地方幼儿园教育“小学化”现象仍比较严重。

三、完善中央财政支持学前教育发展的政策建议

根据《教育改革发展规划纲要》关于基本普及学前教育的总体目标，全面巩固学前教育发展成果，结合存在问题和面临的新形势，我们对进一步调整完善中央财政支持学前教育发展政策提出如下建议：

（一）需要坚持的原则。

一是处理好中央与地方的关系，突出地方主导事权。

按照事权与支出责任相适应的要求，地方政府应是学前教育事权的责任主体，相应地也是学前教育支出的责任主体，中央政府通过完善转移支付对地方发展学前教育给予资金和政策扶持。

二是处理好公办与民办的关系，坚持公办民办并举。

学前教育是重要的社会公益事业，但并非义务教育，政府应承担管理和部分筹资责任，并充分引导社会力量积极参与学前教育产品供给，从而完善政府主导、社会参与、成本