国家水利发展十一五规划.docx

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国家水利发展十一五规划

发改农经[2007]1181号

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关于印发水利发展“十一五”规划的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府，国务院各部委、直属机构,新疆生产建设兵团:

国家发展改革委、水利部、建设部联合编制的《水利发展“十一五”规划》（以下简称《规划》）已经国务院审议同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

水资源是日益紧缺的自然资源和国家重要的战略资源，水利是经济社会的重要基础设施和基础产业。

《规划》是国民经济和社会发展“十一五”规划的重要组成部分，是指导今后一个时期全国水利发展和改革的纲领性文件。

实施《规划》涉及方方面面，任务十分艰巨。

各有关部门和地区要把《规划》实施工作摆到重要议事日程，建立健全规划实施机制，按照既定的分工，密切协作，形成促进水利发展与改革的合力。

要加强对规划执行情况的监督检查，强化规划实施效果的评估。

要正确处理水利专项规划与其他规划的关系，做好相关规划与本规划的衔接和协调，强化规划的约束和指导作用。

要按照《规划》的部署抓好“十一五”时期的各项水利工作，推动水利事业进一步转入科学发展的轨道，确保国家防洪安全、供水安全、生态安全和粮食安全，促进经济社会又好又快发展。

附：

水利发展“十一五”规划

国家发展改革委

水利部

建设部

二○○七年五月三十一日

水利发展“十一五”规划

国家发展改革委

水利部

建设部

二OO七年五月

前言

党中央、国务院高度重视水利发展。

“十五”期间，中央水利建设投资达到创历史记录的1600多亿元，水利基础设施建设的长足进展，使水利防灾减灾能力大大增强。

与此同时，水利发展和改革实现了一系列重大跨越，水资源保护、节约、合理开发和高效利用的理念已为全社会普遍接受，水利管理体制和运行机制改革稳步推进，行业管理逐步加强，依法治水取得显著成效。

但是，与国民经济发展、人民生活水平提高、生态环境改善的需求相比，水利的支撑和保障能力还有很大的差距。

突出表现为：

水资源短缺和水污染仍然是影响全局的突出问题，水土流失、生态恶化状况尚未从根本上得到扭转，流域和区域的防洪基础设施依然相对薄弱，水利发展的体制性障碍还有待进一步克服。

“十一五”期间，要以水资源和水利工程的可持续利用，保障经济和社会可持续发展为目标，认真贯彻落实科学发展观，加强水利基础设施建设，强化政府对水资源的社会管理和公共服务，确保国家防洪安全、供水安全、生态安全和粮食安全，为全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会提供坚实的水利基础。

根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，结合国民经济发展目标和规划布局，国家发展改革委会同水利部、建设部编制了《水利发展“十一五”规划》，提出了“十一五”时期水利发展和改革的思路、目标、主要任务和保障措施。

目录

一、水利发展和改革现状及形势......................................1

（一）“十五”期间取得的成就............................................1

（二）经济社会可持续发展对水利的要求和水利发展的有利条件................4

（三）存在的问题.......................................................6

二、水利发展和改革的指导思想、基本原则和总体思路.................9

（一）指导思想.......................................................9

（二）基本原则..........................................................9

（三）总体思路.........................................................10

三、水利发展的目标任务和总体布局.......................................12

（一）发展目标.........................................................12

（二）主要任务........................................................14

（三）总体布局........................................................19

（四）重要工程建设.....................................................21

（五）环境影响评价....................................................24

四、水利改革和管理的目标和主要任务...................................25

（一）深化体制改革，促进水利发展.........................................26

（二）加强制度建设，提高管理水平.........................................30

五、保障措施....................................................33

（一）多渠道筹集资金，合理划分事权.....................................33

（二）正确履行职责，提高管理水平.........................................33

（三）加强研究论证，完善规划体系.........................................34

（四）注重培养人才，提高创新能力.........................................34

（五）鼓励公众参与，保证规划实施.........................................34

一、水利发展和改革现状及形势

（一）“十五”期间取得的成就

“十五”期间，为适应国家发展的总体战略部署，水利发展思路和工作重点逐步调整，水利服务领域不断拓展，开展了新中国成立以来投资规模最大的水利建设，节水型社会建设迈出重要步伐，水利改革与管理取得重要成果，“十五”计划确定的主要目标和任务基本实现，重点领域取得明显进展，为“十一五”水利发展和改革打下了良好的基础。

治水思路逐渐转变。

在发展进程中，从传统水利向现代水利和可持续发展水利转变的治水新思路逐步确立。

强调以实现人与自然和谐发展为核心理念，加强水资源管理，优化水资源配置，探索国家水权制度，实行用水总量控制和定额管理，严格水资源保护，通过建设节水型社会，提高水资源利用效率和效益，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

根据实际情况，适时调整水利建设的重点，集中力量于防洪减灾、保障饮水安全、建设节水型社会、保护和恢复生态系统等重要领域，为构建和谐社会提供水利保障。

“十五”计划目标基本完成。

“十五”期间水利建设投资规模为新中国成立以来历次五年计划之最，五年累计完成固定资产投资3625亿元，有力地推进了水利基础设施建设。

全国新增堤防长度8600多公里，长江中下游3576公里堤防实现了修完修好的目标；新一轮治淮工程建设全面展开，在19项骨干工程中，已有8项工程全部或基本完成，其他各项工程正在抓紧实施；黄河下游堤防加固工程的建设，使下游防洪能力不断增强；全国新增水库总库容448亿立方米，黄河小浪底、万家寨、湖南江垭、新疆乌鲁瓦提、广东飞来峡等工程建成投产，三峡工程已开始发挥效益，淮河临淮岗、广西百色、嫩江尼尔基、

四川紫坪铺等工程建设顺利推进；1803座重点病险水库得到除险加固；重要城市和重点地区的防洪安全基本得到保障。

南水北调工程开工建设并按计划取得进展；重点水资源工程建设明显加快，全国新增年供水能力370亿立方米；人畜饮水解困建设成效显著，五年共解决6700多万农村人口（包括“八七”扶贫攻坚计划中剩余的2423万人）的饮水困难和不安全问题；灌区节水改造力度进一步加大，五年新增工程节水灌溉面积7420万亩，新增有效灌溉面积2323万亩，大型灌区亩均毛灌溉用水量由641立方米降低到450立方米，全国农业灌溉水有效利用系数提高到0.45；塔里木河、黑河生态恶化趋势得到初步遏制，黄河实现不断流；五年全国综合治理水土流失面积约24万平方公里，新增封育保护面积约30万平方公里；水利系统新增水电装机容量1600万千瓦，解决了1200万无电人口的用电问题。

防汛抗旱工作成效显著。

实施政府有效的社会管理，逐步提高对水旱灾害的防控和灾后救助能力，成功抵御了2002年长江、2003年淮河和2005年珠江洪水，人员死亡大为减少，有效应对了2001年和2002年严重的持续干旱，减轻了水旱灾害对经济社会以及生态环境造成的损失和影响；水利信息化建设步伐加快，水文站网建设和水资源监测能力得到加强，国家防汛抗旱指挥系统、水土保持监测网络系统建设取得进展。

水利改革取得明显进展，水利管理体制不断完善。

水利工程管理体制改革迈出了重大步伐，水价、水管理体制和机构改革等稳步推进。

以2002年国务院办公厅转发《水利工程管理体制改革实施意见》为契机，水利工程管理体制改革全面启动，全国已有29个省、自治区、直辖市出台了实施方案，改革试点取得阶段性成果。

《水利工程供水价格管理办法》颁布实施，水价改革步伐加快。

探索和实施水能资源有偿使用和市场化配置，已有十几个省、自治区、直辖市开始通过招标、拍卖等方式有偿出让水能资源开发使用权。

大力推广用水户参与管理的灌区管理模式，

小型水利工程建设与管理体制改革取得新进展，通过采取承包、租赁、拍卖、股份合作等改革措施，初步探索出了一条解决农村小型水利工程管理主体缺位、管理责任不落实等问题的路子。

全面推行了建设管理的“四项制度”，水土保持方案论证制度日趋完善，水利建设管理水平逐步提高。

研究制定有关移民政策和管理制度，重视和加强了水利工程移民安置工作。

根据国务院《关于投资体制改革的决定》，深化水利投融资体制改革，积极探索建立适应社会主义市场经济要求的水利投融资体制和机制，开展项目法人招投标试点。

专栏1“十五”水利建设主要成就

——全国新增水库总库容448亿立方米，新增供水能力370亿立方米，每年为工农业、生活供水5500多亿立方米

——解决了6700多万农村人口的饮水困难和不安全问题，每年解决2700多万人口的临时饮水困难

——全国新增堤防长度8600多公里，长江中下游3576公里干流堤防修完修好；19项治淮骨干工程已有8项全部或基本完成，洪涝灾害死亡人数比90年代平均水平减少了59％

——对1803座重点病险水库进行了除险加固

——对306个大型灌区，99个中型灌区进行节水改造，建设了1100多个节水增效示范项目，全国新增工程节水灌溉面积7420万亩，新增有效灌溉面积2323万亩

——农业抗旱平均每年挽回粮食损失500多亿公斤，减少经济作物损失400多亿元

——实施引黄济津和从山西、河北向北京集中输水，珠江压咸补淡应急调度，引江济太和淮河闸坝防污调度，保证重点地区供水安全

——全国综合防治水土流失面积54万平方公里，其中综合治理24万多平方公里。

黄土高原地区新建淤地坝4000多座

——三峡工程实现二期蓄水、发电、通航，小浪底、万家寨、飞来峡等工程投产运行，临淮岗、沙坡头、西霞院、尼尔基、百色、紫坪铺、皂市等工程进展顺利，部分发挥作用

——南水北调东、中线一期工程开工建设，四川武都、山西张峰、海南大隆、云南麻栗坝等水源工程和辽宁大伙房输水等区域水资源调配工程得到实施

——根据调整后的GDP和2000年不变价，万元GDP用水量从2000年的554立方米下降到357立方米，单位GDP用水量降低35.6%；农业节水灌溉年节水60亿立方米，形成120亿立方米的节水能力

——对17处湖泊湿地和河流进行调水和补水，累计水量达173亿立方米，实现黄河连续6年不断流，塔里木河、黑河生态恶化趋势初步遏制，南四湖、扎龙等湖泊湿地生态状况得到改善

——新增农村水电装机容量1600万千瓦，水利系统装机达到5219万千瓦

——累计完成固定资产投资3625亿元，其中中央水利建设投资1600多亿元

（二）经济社会可持续发展对水利的要求和水利发展的有利条件

经济社会可持续发展对水利提出了越来越高的要求。

“十一五”期间，随着人口的增长，我国人均水资源占有量将由目前的2160立方米下降至不足2100立方米，用水总量增长，废污水排放量增加，使水资源供需矛盾进一步加剧。

人民生活水平的提高，将对供水安全提出更高的要求。

经济与社会的快速发展，资产与财富的不断增加，对抗御洪涝和地质灾害的要求进一步提高。

在推进城镇化的进程中，需要进一步加强对城镇水源的安全保障，提高供水水源保证率和饮用水源水质达标率，城市防洪、供水、

排涝、水污染防治和水资源保护任务将更加繁重。

江河、湖泊、湿地生态系统保护，水土流失治理、荒漠化防治、盐碱地改良，也都需要水资源提供支撑和保障。

全社会对防洪安全、水资源供给安全、水生态环境安全和粮食安全的要求将越来越高。

科学发展观要求在治水实践中坚持以人为本、节约资源、保护环境、人与自然和谐相处，走全面、协调、可持续发展之路，水利发展面临着各种挑战，观念亟待更新。

完善社会主义市场经济体制，要求转变政府管理职能，克服体制性和机制性障碍，强化社会管理，提高公共服务水平，加快水资源管理体制、水利投资体制、水利国有资产管理体制、水价机制等改革的步伐，创新和完善水利发展的体制和机制，实现科学、民主、依法行政。

当前和今后一个时期，水利发展面临诸多有利条件。

党中央、国务院高度重视水利工作，使水利在经济社会可持续发展中的基础性地位进一步加强；科学发展观为进一步发展和完善治水新思路，坚持正确的水利发展道路、发展模式和发展战略提供了有力的理论指导；国家高度重视区域协调发展，继续推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，有利于加强水利基础设施建设，促进经济与资源、环境的空间均衡发展；国家高度重视“三农”问题，采取了一系列有效政策和措施，有利于进一步加强农村水利基础设施建设，增强农村经济发展后劲，推进社会主义新农村建设；建设资源节约型、环境友好型社会有利于推进节水型社会建设进程，有利于改善水生态环境状况，有利于改善城乡人民的饮用水安全状况和生活质量；市场经济体制的不断完善，推动水利各项改革不断深化，为水利发展增添了活力；全社会对水的认识发生了重大转变，水的忧患意识和节约保护观念的增强，为水利发展提供了良好的社会环境；多年来不断强化依法行政，建立和完善规划体系，加强制度建设，推动体制和科技创新，为提高水利服务经济社会的能力提供了基础条件。

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（三）存在的问题

我国特定的自然地理条件和社会经济条件，决定了水利建设的重要性、长期性、艰巨性和复杂性。

随着经济社会发展对水利的要求越来越高，江河治理和水资源开发利用的难度越来越大，国家仍面临着严峻的水问题。

水资源短缺加剧，供需矛盾突出。

我国水资源总量不足且时空分布极不均衡，全国大部分地区最大四个月的降雨量约占全年降雨总量的70%，人均水资源占有量约为世界平均水平的30%，缺水问题突出，北方大部分地区存在资源型缺水问题，海河流域的人均水资源量仅相当于全国平均水平的1/7，即使南水北调工程建成后，人均水资源量也不到全国平均水平的1/5；黄河、淮河、辽河流域的人均水资源量分别相当于全国平均水平的1/3、1/5、1/3。

按目前的正常供水需求，全国每年缺水约300亿－400亿立方米；部分城市供水水源单一，供水水源保证率不高，干旱年份缺水严重；还有3亿多农村人口存在饮用水水质不合格或水量不足、取水不便等问题，每年因旱造成的临时性饮水困难人口超过一千万人；农田受旱面积年均达3亿亩左右。

“十五”期间年均因缺水影响工业产值2300多亿元，占同期全国GDP的1.62%，成为我国尤其是北方地区经济社会发展的重要制约因素。

另外，受全球性气候变化和人类活动等因素的影响，近20年来我国北方地区水资源明显减少，其中海河流域年径流减少了41%，黄河、淮河、辽河流域年径流分别减少了15%、15%和9%，部分流域和地区水资源开发利用程度已接近或超过水资源和水环境承载能力，靠大量挤占生态和环境用水维持经济社会发展用水需求；水资源相对丰沛的南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水的现象。

在缺水的同时，用水浪费、效率低的状况还十分普遍，全国平均单方水GDP产出仅为世界先进水平的1/4，工业万元产值用水量为发达国家的5－10倍；农业灌溉水有效利用系数仅为0.45，与先进国家的水平有很大差距；全国城市供水管网漏损率平均在20%左右。

水污染严重，全国水环境状况依然严峻。

2005年，全国污水排放总量717亿吨，水质Ⅳ类和劣于Ⅳ类的河长占总评价河长的39%；全国七大水系的411个地表水监测断面中，Ⅳ－Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例为59%。

北方地区河流水体污染严重，太湖、滇池和巢湖等湖泊水质较差；东部地区局部河网水污染严重，水质型缺水问题日益突出。

在部分流域和地区，水污染已呈现出从支流向干流延伸、从城市向农村蔓延、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展的趋势。

全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从上世纪80年代初的56个发展到目前的164个，超采区面积从8.7万平方公里扩大到18万平方公里，已引起地面下沉、矿化度增高、海水倒灌等严重生态问题。

总体防洪能力偏低，洪涝灾害损失严重。

大江大河综合防洪体系还不完善，蓄滞洪区建设严重滞后，部分大江大河重要支流防洪能力偏低，主要易涝地区排涝能力严重不足，对山洪灾害缺乏有效的监测和防御措施，洪水管理尚待加强。

汛期山丘区、沿海风暴潮地区人员伤亡多。

每到汛期，大部分地区都有防洪任务，相当一部分人口和财产集中地区、工农业生产基地受到洪水的威胁。

根据统计分析，“十五”期间，全国年均洪涝灾害损失约1000亿元，约占同期全国GDP的0.71%，发生流域性大洪水的年份，洪涝灾害损失占同期全国GDP比例超过1%。

水土流失和生态恶化趋势尚未得到有效遏制。

目前全国水土流失面积为356万平方公里，占国土面积37%，每年流失的土壤总量达50亿吨，人为水土流失加剧的趋势尚未得到有效遏制。

严重的水土流失，导致土地贫瘠、生态恶化、河湖淤积，加剧了江河下游地区的洪涝灾害，防洪、供水、发电、航运等能力下降。

一些地区水资源不合理开发，造成河流断流，湖泊干涸，湿地萎缩，绿洲消失，地下水位下降，对生态环境造成一系列严重影响。

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现有水利基础设施老化失修，存在严重安全隐患。

目前全国病险水库约有3万多座，占水库总数的近40%；一些河流堤防标准低，质量差，存在严重的防洪隐患。

农田水利设施仍很不完善，402处大型灌区的骨干建筑物损坏率近40%，1505处重点中型灌区干支渠道及其建筑物损坏率分别为51%和50%；大型排灌泵站老化破损率达75%左右。

水资源可持续利用的体制和机制不完善。

权威、协调、高效的水资源管理体制尚未完全形成，规划、政策、制度等社会管理事务仍待加强；经济社会发展布局与水资源分布不相匹配，一些水资源短缺的流域，上游过度开发，严重影响了下游的生产生活用水和生态环境。

洪水管理工程体系和制度还不健全，防洪减灾社会化保障体系亟待完善，一些地区经济活动侵占河道和妨碍河道行洪的现象还时有发生；一些城乡建设和产业布局，尚未建立规避洪水风险的机制，造成洪水损失较大。

资源使用权益不够明晰，既造成对水资源开发利用上的无序竞争，也使得水资源保护缺乏责任主体；水功能区划保护政策和措施尚未落实。

在应对重大水利突发事件方面，相应的预案和对策尚需不断完善。

水库移民政策法规的落实工作尚待加强，移民管理体制尚待理顺，水库移民中存在的一些遗留问题需要妥善解决。

水利改革相对滞后，市场在水资源配置中的基础性作用还需进一步加强；一些水利工程存在“重建设轻管理”、“重工程轻移民”、“重规模轻效益”、“重骨干轻配套”、“重经济轻生态”等问题，以及水管体制不顺、机制不活、维护管理经费不足等现象，严重影响了水利基础设施的安全维护和良性运行。

水利投入尚缺乏多层次的稳定增长机制。

近年来，国债减发、中央水利投资大幅减少，南水北调工程、治淮工程、塔里木河流域综合治理等一些已经开工并以中央投资为主的工程，存在很大的资金缺口；地方水利投入也严重不足，部分已经开工的工程由于资金缺口问题，难以按照合理工期施工。

农村税费改革后逐步取消“两工”，农民群众的投工投劳数量大幅减少，有些需要农民投入建设的农田水利工程，往往“事难议，议难成，成难办”，亟需建立和完善农田水利建设新机制。

另一方面，由于水利工程移民占地补偿资金增加、工程建设造价提高等因素，水利工程建设成本提高，造成水利建设资金缺口进一步加大。

二、水利发展和改革的指导思想、基本原则和总体思路

（一）指导思想

按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，进一步完善水利发展思路，加强水利建设和管理。

增加投入，深化改革，科学治水、依法治水，兴利除害并重，防汛抗旱结合，把解决好关系群众切身利益的水问题放在更加优先的位置，把解决好干旱缺水和水污染防治问题摆到更加突出的位置，增强防灾减灾能力，强化水资源的节约与保护，提高防洪、供水和生态安全保障程度，以水资源和水利工程的可持续利用，促进经济社会又好又快发展。

（二）基本原则

——坚持人与自然和谐。

尊重自然规律和经济规律，按照人口、资源、环境与经济社会协调发展的要求，根据水资源和水环境承载能力，合理开发利用水资源，促进调整优化经济社会发展布局，妥善处理与防洪减灾、水资源开发利用和生态环境保护的关系。

——坚持资源节约和保护。

坚持走资源节约、环境友好的可持续发展之路，继续把水资源的有效保护和节约利用放在突出位置，坚持节水为主，治污优先，多渠道开源，全面推进节水型社会建设，转变粗放式的水资源开发利用方式，大力发展循环经济，提高水资源利用效率和效益。

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——坚持以改革促进发展。

改革和创新水利发展与管理机制，切实转变政府职能，加强社会管理和公共服务，改革体制机制，克服水利发展中的体制性障碍，健全法制，依法治水，提高科学化、民主化程度，全面增强水利服务于经济社会可持续发展的能力。

——坚持全面统筹协调。

水利发展要兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举。

统筹考虑不同流域、区域和城乡经济社会发展的特点和需求；统筹兼顾上下游、干支流、左右岸，水资源开发、利用、节约、保护和防洪排涝等关系，促进区域和城乡协调发展，建立公平合理、利益共享、良性互动的水利发展格局。

——坚持量力而行、突出重点。

根据国家公共财政状况和投资政策，合理确定水利建设规模和投资规模，优化配置水利建设资金，有所为有所不为，保续建保投产。

坚持以人为本，配合新农村建设，优先解决涉及群众切身利益的水利保障问题。

切实搞好关系国家全局的供水安全、防洪安全、粮食安全、生态安全等方面的重要工程。

——坚持建管并重、注重效益。

坚持扩大能力与巩固提高相结合，注重现有工程挖潜改造，在搞好工程建设的同时，高度重视工程的运行管理，确保工程良性运行，实现水利工程社会效益、经济效益和生态效益的统一。

（三）总体思路

合理开发利用水资源。

根据水资源承载能力调整经济结构和优化生产力布局，统筹协调生活、生产和生态用水，优先保障城乡居民生活用水。

合理规划和建设水资源调配工程，搞好流域和区域水资源优化配置，提高对水资源在时间和空间上的调控能力。

全面建设节水型社会，不断提高用水效率和效益。

加强防洪减灾能力建设。

按照人与自然和谐的理念，给洪水以