中华人民共和国行政许可法释义.doc

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中华人民共和国行政许可法释义

（一）

第一章总则

　　总则是对本法的立法宗旨、适用范围以及行政许可含义和原则的规定，是本法基本价值取向、总体思路的集中体现。

其基本内容统领其他章节，其精神贯穿本法始终。

　　第一条为了规范行政许可的设定和实施，保护会民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秋序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法。

【释义】本条是关于行政许可立法宗旨和立法依据的规定。

　　保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是公共行政或者行政权力的使命。

我们的政府是人民的政府，其权力来源于人民的授予。

因此，行政机关履行职责、行使行政权力必须充分保障公民、法人和其他组织的合法权益。

同时，维护公共利益和社会秩序也是人民授权政府履行公共管理职责的根本原因。

行政机关只有切实维护公共利益和社会秩序，才能真正并且从根本上保护公民、法人和其他组织的合法权益，才能不辜负人民的期望、不失自己的职守。

需要明确，'公共利益'在本质上是非人格化的利益，其主体和所涉及的是非特定的多数人。

部门的利益、特定单位的利益往往都是以公共利益的面目出现，应予以警惕，尤其要注意从制度上防止以公共利益为名、谋一己私利之实。

'杜会秩序'亦称'公共秩序'，是指维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。

　　因此，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，是一体两面。

行政机关只有有效实施行政管理，做到既不失责、又不越权，严格依法行政，才能从根本上把二者统一起来。

　　行政许可作为一项重要的行政权力，是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各方面事务的一种事前控制手段，在我国行政管理中被广泛运用，对行政许可设定和实施的规范，必须通过保障和监督行政机关实施有效行政管理，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护公共利益和社会秩序的统一。

从实际看，行政许可对行政机关实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，起了积极作用。

同时，行政许可也还存在不少问题，主要表现为：

一是，需要行政许可的事项范围不清。

不少行政许可的事项是政府不该管、管不了实际上也管不好的事，或者属于通过转变政府职能、强化事后监督能够解决的事，妨碍了市场机制在资源配置中的基础性作用的发挥，影响了公民、法人和其他组织的自主性、积极性。

二是，行政许可设定权不明确，许多行政机关甚至行政机关内设机构都在设定行政许可，有的行政许可甚至没有任何依据。

一些地方和部门利用行政许可搞地方封锁、行业垄断，妨碍了市场开放和公平竞争。

三是，行政许可没有明确的条件、标准、时限等程序性的规范，环节过多、手续繁琐、时限过长，企业、个人办事，多的要跑几十个部门，盖200多个公章。

四是，'重许可、轻监管'或者'只许可、不监管'的现象相当普遍，市场进人很难，而一旦进人却又无人监管。

五是，有些行政机关受利益驱动，利用行政许可乱收费。

不少企业、个人为了取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延，从某种意义上说，行政许可已经成了一个腐败源。

六是，行政机关实施行政许可，往往只有权力、没有责任，缺乏公开、有效的监督制约机制。

现行行政许可制度在一定意义上已成为深化行政管理体制改革、'促进政府职能转变、完善社会主义市场经济体制、从源头上预防和治理腐败的体制性障碍。

因此，制定行政许可法，规范行政许可的设定和实施对保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要意义。

　　在总结实践经验、广泛听取意见并借鉴国外一些通行做法的基础上，制定行政许可法的基本思路和指导原则是：

第一，合法与合理的原则。

行政许可是一项重要的行政权力。

设定和实施行政许可，应当依据法定的权限、条件和程序。

设定行政许可，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求。

从权限讲，原则上只有全国人大及其常委会、国务院和省级地方人大及其常委会可以设定行政许可，省级人民政府可以依据法定条件设定临时性行政许可，其他国家机关一律不得设定行政许可。

从形式讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的。

总的来说，只有法律、法规和国务院的决定可以设定行政许可，省级人民政府的规章依据法定条件可以设定临时性行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。

即使是有权设定行政许可，也要坚持合理的原则，遵循经济和社会发展规律，体现政企分开、政事分开，充分发挥市场机制在资源配置和结构调整中的基础性作用，有利于发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性，有利于维护公共利益和社会秩序，有利于促进经济、社会和生态环境协调发展。

凡是公民、法人或者其他组织能够自主解决的问题，应当由公民、法人或者其他组织自主解决；通过市场竞争机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的行业组织或者中介机构能够解决的问题，应当通过行业组织或者中介机构去解决；即使是市场机制、行业组织、中介机构解决不了，需要政府加以管理的问题，也要首先考虑通过事后监督来解决。

第二，效能与便民的原则。

设定和实施行政许可，应当有利于政府实施有效管理，合理划分和调整部门之间的职能，简化程序、减少环节、提高效率、强化服务、方便基层、方便群众。

总结实践中的成功经验，借鉴国外一些通行做法，行政许可法规定：

省级人民政府经国务院批准，可以决定由一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权；一个行政机关实施行政许可的，实行'一个窗口'对外；依法需要几个部门办理几道行政许可的，可以确定一个部门受理行政许可申请并转告其他有关部门分别提出意见后统一办理，或者实行联合办理、集中办理；申请行政许可可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，不要求申请人事事都到行政机关办公场所提出申请；申请人提供的材料齐全、符合法定形式的，行政机关必须受理；行政机关应当在网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请，并应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率；申请人提供的申请材料齐全，不需要对行政许可申请作实质性审查、核实的，行政机关原则上应当当场作出决定；除当场作出决定和法律、行政法规另有规定的外，行政机关原则上应当自受理之日起20日内作出决定；对涉及申请人与第三人重大利益的行政许可事项，行政机关应当告知申请人、利害关系人听证的权利。

第三，监督与责任的原则。

按照'谁许可、谁监督'的原则，在赋予行政机关行政许可权时，要按照公开、公平、公正的原则，明确行政许可的条件、程序，并建立便于公民、法人或者其他组织监督的制度。

行使行政许可权的行政机关应当依法加强对被许可人的监督。

据此，行政许可法规定：

县级以上地方人民政府应当建立健全对行政机关实施行政许可的监督制度，加强对行政机关实施行政许可的监督检查，及时纠正行政许可实施中的违法行为；行政机关应当对被许可人是否依法从事活动进行监督检查；行政机关监督检查，在一般情况下主要是通过对反映被许可人活动情况的有关材料的核查，履行监督责任；行政机关可以对被许可人的产品依法进行抽样检查、检测、检验，可以对其生产、经营场所依法进行实地检查；个人和组织发现违法从事行政许可事项的活动，有权向行政机关举报，行政机关应当及时核实、处理；监督检查中发现问题的，行政机关根据情节，可以撤销、注销行政许可；公民、法人或者其他组织未经许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当依法予以取缔，并依法给予处罚。

按照'谁许可、谁负责'的原则，在赋予行政机关行政许可权的同时，也要规定其相应的责任；行政机关实施行政许可，应当依法对被许可人实施有效监督，并承担相应责任。

据此，行政许可法规定：

行政机关对符合法定条件的不予许可，对不符合法定条件的给予许可，给予许可后对被许可人不监督或者监督不力的，负有责任的主管人员和其他直接责任人员必须承担相应的法律责任。

第二条本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。

【释义】本条是关于行政许可含义的规定。

对行政许可的定义，一些国家有不同的界定，理论上的认识也不一致。

美国1946年制定、1976年修订的联邦行政程序法第551条规定，'核发许可证'包括机关批准、延续、拒绝批准、吊销、暂停、废止、收回、限制、修改、变更许可证的活动，以及为许可证规定一定条件的活动。

这部法律还规定，'许可证'包括机关核发的执照、证书、批准书、注册证书、章程、成员资格证书、法定豁免和其他形式的许可文书的全部或一部分。

美国1970年各州标准行政程序法第一条规定：

'许可'包括所有或一部分行政机构有允许、证明、特许或为法律所规定类似的权力。

日本的许可'是指在特定的情况下解除基于法令的一般性禁止（不作为义务），使其能够合法地从事特定行为的行为'。

我国行政法学界对行政许可的含义，主要有两种观点。

一种观点认为：

行政许可是行政机关根据相对人的申请，以书面证照或者其他方式允许相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为。

认为行政许可的主体是行政机关，行政许可的目的是为了实施行政管理，内容是国家一般限制或者禁止的活动，许可的事项必须有法律的明确规定。

②另一种观点认为：

行政许可是指行政主体依据行政相对人的申请，依法赋予特定的行政相对人拥有可以从事为法律一般禁止的权利的资格的法律行为。

认为行政许可是一种行政赋权行为，其存在前提以'禁止义务'的存在为前提，其内容是直接赋予相对人从事某种活动的权利和资格。

③

行政许可在经济学里一般被称为政府规制或者政府的行政规制，其经济学定义是：

规制是由行政机关制定并执行的直接干预市场配置机制或者间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或者特殊行为。

政府规制对市场交易行为的控制方式主要有，对企业进人某一市场或者人员进人某一职业的进人限制、对特定产业部门费率及其结构的确定、对产品和服务质量以及产品安全性能等特征的限制、对作业场所健康和安全条件的限制、对排污和公共资源利用的限制以及对特定行业的合同条款内容的限制等。

在起草行政许可法过程中，对行政许可的内涵作了认真研究，分析了各种有关行政许可内涵表述的利弊、特征。

本条的规定就是在综合各种意见的基础上，各方面达成的共识。

根据本条规定，理解行政许可的含义需要掌握三个基本层面：

第一，在行为的类别上，行政许可是依申请的管理性外部行政行为。

行政许可是以公民、法人或者其他组织的申请为起始。

没有申请，行政许可所容许的对象就难以确定。

同时，行政许可是一种管理性行为和外部行政行为。

管理性的主要特点是单方面性，公民、法人和其他组织有违行政机关依法作出的管理性行为即构成违法。

因此，不具有管理性行为特征的行为，即使冠以审批、登记等名称，也不是行政许可。

比如，行政机关以出资人的身份对国有资产处置事项的审批（特别是随着国有资产管理体制的改革，由国有资产管理委员会履行出资人的职责后，这类审批行为不再具有行政许可的性质），行政机关为确认民事财产权利和民事关系的登记，如产权登记、抵押登记、特定身份登记等都不是本条所称的行政许可。

外部行政行为是对外部管理对象公民、法人和其他组织作出管理行为。

因此，行政机关对其内部事务的审批（如对公务员出差、请假、职务任免等的审批），或者按照隶属关系由上级行政机关对下级行政机关有关事项的审批（如对下级行政机关请示、公文等的审批）都不是本条例所称的行政许可。

第二，在行为的性质上，行政许可是准予从事特定活动的行为。

对行政许可的性质，学界有不同的观点。

美国学者施瓦茨认为，行政许可是一种赋权行为，申请人本来没有这项权利，只是因为行政许可机关的允诺和赋予，才获得该项一般人不能享有的特权。

①我国台湾学者林纪东认为，应受行政许可的事项，在没有这种限制以前，是任何人都可以作为的行为，因为法令规定的结果，其自由受到限制，所以许可是自由的恢复，即不作为义务的解除，并非权利的