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论加强制度建设的重要性

杨锡森

俗话说没有规矩，不成方圆。

规矩也就是规章制度，是我们应该遵守的，用来规范我们行为的规则、条文，它保证了良好的秩序，是各项事业成功的重要保证。

制度建设是一个制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度的理论上没有终点的动态过程，从这个意义上讲，制度没有最好，只有更好。

但科学的积极的制度的建立，能降低风险、坚持勤政、促进发展.

制度即规程，是指在一个社会组织或团体中要求其成员共同遵守并按一定程序办事的规程。

一个组织或团体推行一种规章制度的诱因在于这个组织或团体期望获得最大的潜在效益，而最直接的原因则在于提高组织的协调性和管理的有效性，协调组织内各部门之间协作效果和组织与外部衔接的有效性。

按照制度的刚性程度和作用范围，我们可以将一个组织的制度简单分为5种1、管理制度是组织管理系统的基本框架，保证管理秩序的根本性的管理制度。

2、管理规定对某专项的涉及到全组织或某一个专业系统内的工作所做出的具体要求。

3、管理办法对于一项具体工作、操作步骤或对于一个具体的项目的管理所做出的要求。

4、实施细则对于组织管理系统内某一个管理制度的具体实施步骤所做出的具体规定。

5、工作条例组织内部局部性的、或阶段性的工作所做出的系列化规定。

以我们知识产权局工作所涉及的制度为例，《党风廉政建设责任追究制度》、《领导干部廉洁自律制度》、《廉洁从政制度》、《信访工作制度》等属于管理制度和管理规定，《青岛市知识产权局财务管理办法》、《青岛市知识产权局档案管理办法》等属于管理办法，《政务公开实施细则》、《》等属于实施细则，《请假制度》、《会议制度》等属于工作条例。

目前来看，以上各项制度都在良好运行当中，着力解决干部不能腐败、不敢腐败、不想腐败的问题，逐步形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制，提高反腐倡廉制度化。

制度建设是通过组织行为改进原有规程或建立新规程，以追求一种更高的效益，其大致包括三方面内容一是制定公共规则，二是保证规则执行，三是坚持公平原则。

一个组织或团体内部的制度建设水平和机制创新水平直接决定着组织或团体的发展水平，适恰的制度会极大地强化激励的有效性。

据不完全统计，目前我局正在执行的制度有数十条，大致分为以下几类领导班子领导干部工作制度、日常办公制度、纪检监察工作制度、干部纪律工作制度、财务管理工作制度以及其它工作制度。

如何做好制度的系统化与有机整合呢?

我们认为一.加强制度建设应当进一步深化对制度功能的认识，不断加大推进工作制度化的力度。

制度的功能在于规范和约束行为。

由于行为主体存在人性弱点、行为能力差异以及行为环境的不断变化，制度规范和约束的功能指向往往侧重于消解人性弱点、增强行为能力和克服客观环境不利因素。

美国经济学家康芒斯将制度定义为集体行动控制个体行动，则进一步解释了这种规范和约束的机理。

制度经济学中常常引用分粥的案例来说明制度的功能在一个僧多粥少的庙里，人们发现掌勺和尚分粥有多有少，因人而异，很不公平，于是掌勺和尚改由大家推选。

但一段时间后，发现这种方法也行不通，因为谁都有私心，大家推选的掌勺和尚其实也亲疏有别，难以公平。

经商量，决定轮流掌勺，一人分一顿，情况虽一时有所好转，但时间一长，发现问题，因为个别和尚不仅分亲疏贵贱，轮到自己时还又吃又藏。

经过反复讨论,大家决定在轮流掌勺的基础上再加上一条规矩:

分粥者必须最后拿剩下的那一份。

这样,问题最终得到了很好的解决。

长期以来,我们对制度的功能和力量重视不够,地强调思想教育和思想改造,虽然两者都很重要,但却有着明显的局限性。

在推进制度建设的进程中,工作中经常出现的问题要从规律上找原因,反复出现的问题要从制度上找原因。

坚持走科学化、规范化的道路,这是对制度及制度功能的深层次把握和运用。

二.加强制度建设应当着眼于机制的建立完善，努力实现制度在更高层面的系统整合。

按系统论的观点，机制就是系统内在规律的表现形式与作用过程。

在若干制度构成的系统中，制度的相互作用和实际运行就构成了机制。

小平同志讲制度好，可以使坏人无法任意横行;制度不好,可以使好人无法充分地做好事,甚至会走向反面。

同样,好的机制能事半功倍,坏的机制却使坏者更坏并造成恶性循环。

坏机制的典型是补偿性反馈。

古希腊神话里有一个故事:

西绪福斯背叛了宙斯,死后被打入地狱受惩罚。

每天清晨,他都必须将一块沉重的巨石从平地搬到山顶上去。

每当他自以为已经搬到山顶时,石头就突然顺着山坡滚下去。

这样西绪福斯必须重新回头搬动石头,艰难地挪步爬上山去。

对这个故事加以引申,我们可以发现,西绪福斯把这个石头搬得越高,石头就会掉得越低,他就必须花费更大的力气才能完成任务,这就是补偿性反馈。

这个例子从反面说明了建立良性机制的重要性。

过去,我们也在研究制度、制定制度,但常常由于没有从完善机制的角度对制度进行系统研究,使制度不仅难以发挥预期的作用,甚至在一定条件下还会发生相反的运作。

比如,由于缺乏机制的约束,有制度而不执行或不能执行,往往比没有制度所产生的效果更坏,因为制度的权威受到了嘲弄。

三.加强制度建设应当注重发挥制度的整体功效，着力构建科学的制度体系。

在一个更为宏观的背景中考察就会发现，要充分发挥制度的功能，还需要构建一个闭合的、关联的、科学的制度系统，这个制度系统中各部分既各有分工、互不冲突又相互联系、协调配合，共同发挥作用，缺少任何一部分都会造成结构、功能和功效的缺失。

如领导班子领导干部工作制度就需要日常办公制度、财务管理工作制度等加以配合执行;行政执法工作制度就需要干部纪律工作制度、纪检监察工作制度等制度来加以约束。

在某种意义上，制度建设所追求的已不是某一项制度的创新,而是把注意力地放在加强制度间的联系和对接,对制度的功能进行整合,形成良性机制。

作为一个整体，全局的各项制度之间应当协调一致，如果各部门的制度互相不能够协调一致，遵守制度的人就会感到无所适从，建立完整统一的制度体系，应当将各个部门制定的内容相似的制度进行统一设置。

四.加强制度建设应当要不断提高制度建设的质量和水平。

制度建设关键是要管用、可行。

制度都是人订的。

人是最重要的因素，因此，制度也不是一成不变的，要根据组织或团体的发展而不断修订，适应新形势新任务的要求，针对一些容易出现问题的环节和工作中存在的漏洞，建立健全科学合理、具体实在、切实可行的制度。

如果一项制度的出台得到了全体组织成员的支持，这样的制度肯定不能出台，因为这样的制度，肯定直接或间接地牺牲了组织结构中某一方的利益;如果都反对，这样的制度也不能强制推行，因为不仅法不治众，更重要的是会造成组织结构不同利益群体的失衡，这和组织成员都赞成所产生的问题是一致的。

但凡好的制度，肯定是有一部分人反对，有一部分人赞成。

好的制度，肯定是考虑到了组织成员以及组织关联成员的方方面面的利益，并经过严谨周详的论证才能出台。

因此，制度应该尽可能全面，同时组织中每一业务环节、服务环节、管理环节以及利益可能波及到细小方面都要有制度的身影，也就是说制度要无处不在，无时不有，深入到组织的各个环节角落。

不然制度与制度之间的缝隙、制度本身的漏洞，都有可能导致投机事情发生。

如果制度与制度之间矛盾交叉，更会导致有关部分无法执行，该制度效力的减弱，进而导致整个组织制度效用的减弱。

制定制度与修改不合时宜的制度可采取干部职工论证、横向交流论证、研讨论证等方式，建立科学的制度体系，通过制度保障被大多数人接受，建立制度激励机制。

对于已经不能适应目前管理需要的制度，要及时地进行修订，将不符合形势发展需要的规定予以废止，重新制定、完善适合管理需要的、统一的制度。

论间接占有制度之存废_房地产论文

「摘

要」

间接占有是指基于一定法律关系，对于事实上占有物的人具有返还请求权，因而间接对物管领的占有。

间接占有主要有两个方面的功能：

其一，使民法关于占有的规定原则上亦得用于间接占有，尤其是在取得时效和占有保护请求权方面。

其二，使动产的交付（尤其是所有物的转移）得依占有改定为之，便利物的交易。

但是由学者起草的《中国物权法草案建议稿》（以下简称《建议稿》）中，学者或曰其功能能够为其他制度替代，或曰其目的不能达到，结论是间接占有应予废除。

本文拟从间接占有制度的基本理念以及实证分析两个层面，对它的存废以及利弊加以检讨，以期引起学界的重视，对完善我国物权立法有所助益。

「正

文」

间接占有是指基于一定法律关系，对于事实上占有物的人具有返还请求权，因而间接对物管领的占有。

间接占有主要有两个方面的功能：

其一，使民法关于占有的规定原则上亦得用于间接占有，尤其是在取得时效和占有保护请求权方面。

其二，使动产的交付（尤其是所有物的转移）得依占有改定为之，便利物的交易。

但是由学者起草的《中国物权法草案建议稿》（以下简称《建议稿》）中，学者或曰其功能能够为其他制度替代，或曰其目的不能达到，结论是间接占有应予废除。

本文拟从间接占有制度的基本理念以及实证分析两个层面，对它的存废以及利弊加以检讨，以期引起学界的重视，对完善我国物权立法有所助益。

一、间接占有制度的基本理念

就历史渊源而言，占有素有罗马法和日耳曼法两种体例。

罗马法对物重视控制，其上的占有主要指自主占有，被称为“所有的保垒”和“外围工事”，并为法国民法典所继承，当然不生间接占有制度；而日耳曼法重在物的利用，占有为权利之衣，由占有的一面视之为占有，就另一面视之则为本权，占有与本权乃不可分离之结合体，本权随占有一起变动。

由于日耳曼法上的占有具有权利的性质，随着占有观念化的发展，遂产生了观念的占有和重叠的多重占有的分类，这样必然演化出间接占有与直接占有。

随后的欧洲教会财产法建立了近代占有权救济的概念，中世纪封建法中的实际占有获得了极高的理论评价，它使法律因素和事实因素紧密结合。

而封臣的实际占有以它的对立面——领主的间接占有（或称为精神占有）为前提而存续，可以认为间接占有作为一个法律概念，在中世纪教会封建法得到了充分发展。

这与罗马法和日耳曼法均有所不同，并为现代英美法系国家所继承。

间接占有在近代立法中的确立滥觞于德国民法典，一般认为是罗马法和日耳曼法相互冲突的结果，其实教会封建法的历史作用也不可忽视。

《德国民法典》第868条规定原占有人和受让人均是占有人，并以直接占有和间接占有为主干构筑占有制度。

依德国、瑞士立法，直接占有无须据为已有的意思，间接占有无须实际握有的事实，这就使其占有制度大大偏离了罗马法的传统，也与法国民法的有关规定大相径庭。

我国《大清民律》第一草案第1265条和第二草案第275条以及台湾地区现行《民法典》第941条均有相近的规定。

回顾间接占有的历史，可发现它总是以经济和社会观念之需要为发展契机。

一方面，从经济角度考察，间接占有在市场经济交往中大量存在。

例如出租、寄托、借用、分期付款的买卖、信托、承揽、行纪、质押、出典、地上权、地役权、永佃权、留置权、无因管理、遗嘱执行、监护、财产管理等。

它们的本权有物权、也有债权，同时还可能是无权占有。

占有与本权的占有媒介关系有契约、法律规定和基于法律规定之公权力行为，同时间接占有也不因为占有媒介关系不生效力而受影响。

间接占有中无本权或本权不得对第三入主张者不在少数，因此有必要对他们提供适当救济。

另一方面，取消间接占有与物权价值化和观念化的趋势不相符合。

占有观念化是外观法理和权利推定的基础，遽然加以否认社会一般观念，害及交易安全。

因为“占有常常被理解为一种社会事实，而非一种物质事实。

如果某人以某种形式并在某种程序上控制了有普通的有理智的人所代表的那个社会，并被该种社会承认对该物和该种情形是正当的话，那么，他就会认为是在占有该物。

”史尚宽先生也认为，是否有物之支配，应依其时代之社会的观念，客观地决定之。

社会观念上认为其人之实力及于其物时，则其物属于其人之支配。

其人之物理的力及于其物与否，在所不问。

在康德看来，间接占有属于理性的占有，不依赖时间和空间的条件，却具有实践的真实性。

由此可见，人们在观念上普遍接受间接占有制度。

总之，贯彻占有纯粹客观化、一元化的价值判断，而否认间接占有存在的必要性，则不但有违经济安全与交易迅捷，与社会占有的一般观念也有不合。

间接占有人对物既然已经失去控制与管领，那么间接占有的性质是什么呢？

有学者认为间接占有在本质上是权利而不是事实。

换言之，间接占有人对物所具有的间接占有管领力不是体现在对物的直接管领上，而是体现在对物可以要求返还的权利上。

大陆法系的学者一般认为占有是一种事实，而非权利，为贯彻体系上的一致性，应以事实说为宜。

因为间接占有的性质应当与间接占有人所享有的权利有所区别，此与占有的性质和占有人的权利不可混淆同一法理。

间接占有人之权利，是作为占有事实发生后所享有的占有权利的体现和延续。

二、间接占有制度的实证分析

（一）间接占有与取得时效

间接占有制度功能之一体现在间接占有人取得时效制度的适用上。

根据间接占有准用有关占有的规定，在间接占有期间的取得时效视为继续，不产生中断。

对此《建议稿》认为占有合并可以替代。

对此笔者不敢苟同。

首先从立法旨趣来看，占有合并与占有分离相对应，指有占有之承受时，现占有人得就自己占有与前占有人之占有而为主张。

《德国民法典》第858、943、944条，《法国民法典》第2235条，《瑞士民法典》第941条，《日本民法典》第187条，《意大利民法典》第1146条，我国台湾地区《民法典》第947条和《澳门民法典》第1180条均如是规定，而非《建议稿》所理解的指前占有人的占有与后占有人的占有予以合并计算，以期获得较一阶段占有更长的占有期间，它既可以适用于间接占有人也可以适用于直接占有人。

可见占有合并是对受让人设计的便利制度，而不应包括前一占有人主张与现占有人的占有合并，其主旨在于使直接占有人更占有合并的实现存在诸多限制：

（1）占有合并仅限于继受取得，即继承人或受让人，原始取得不适用；

（2）前后的占有均须要为持续状态，且须性质相同或相容；（3）占有人要承受前占有瑕疵。

相比之下，间接占有人只要符合取得时效的规定，不论直接占有人是否为持续占有、无瑕疵占有，只要存在合法有效的返还请求权，时效均得连续计

算，对前占有人的保护力度更强。

再次，假设如前引学者所言，占有合并既包括前占有人对后占有人的主张占有合并，也包括后占有人对前占有人的主张合并，二者必然会发生冲突，如何处理冲突，《建议稿》没有答复，这不免众说纷纭，徒增烦扰。

最后，《建议稿））423条第1款：

“占有的让与人可主张将自己的占有与占有受让人的占有合并计算”，按《建议稿》的理解，占有让与人的占有可以延伸至受让人的占有，这就产生了几个问题：

（1）如果他人的占有也算自己的占有，是否可据此认为承认了间接占有制度？

（2）让与人享有的取得时效延伸的终点在哪里，或者说判定其终止的条件何在？

（3）占有的“让与”是否仅指合法有效的让与？

由于诸多情况使让与存在瑕疵时，间接占有人取得时效是否当然延及于后占有？

这些问题从《建议稿》中都得不到回答，因此不能贸然定论占有合并可以替代间接占有。

（二）间接占有与观念交付

观念交付与现实交付相对而言，是物权变动的方式之一。

在动产占有和不动产占有可以准用。

观念交付一般分为三种：

简易交付、占有改定和指示交付。

惟简易交付，现实占有人已经占有物件或者拥有权利，交付多会发生混同的效果，一般不生间接占有，而占有改定与指示交付则存在间接占有的情形。

在经济生活中，融资租赁、让与担保、请求权让与等均是适例。

观念交付是交易观念化的必然结果，它们迎合了以利用为中心的物权法价值构造，极大地促进了交易的迅捷和简洁，促进了物与权利的流转畅达。