医疗卫生行业PPP发展报告.docx
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医疗卫生行业PPP发展报告
医疗卫生行业PPP发展报告
一医疗卫生事业PPP发展的政策环境
2019年医疗卫生领域的PPP发展受到PPP宏观政策以及医疗卫生行业政策的双重影响。
（一）PPP宏观政策推动项目规范化实施
自2017年下半年起，我国陆续出台防控地方政府债务风险和规范PPP实施的相关政策，严控地方政府债务，加强对不规范PPP项目的治理整顿。
在规范中谋发展成为PPP发展的一个重要阶段性特征。
在此期间，国家和相关部门发布的PPP宏观性政策文件主要包括：
2019年3月，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）；2019年4月，国务院发布《政府投资条例》（国务院令第712号）；2019年4月，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》；2019年6月，国家发展改革委发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）；2019年12月，财政部发布《政府会计准则第10号——政府和社会资本合作项目合同》。
从以上政策文件可以看出，2019年PPP发展的关键词是“规范”。
PPP项目的规范实施是贯彻中央关于防范化解地方政府隐性债务风险的具体举措，并与我国进入高质量发展的时代要求相适应。
随着各地政府在PPP项目上的总支出逐渐接近财政部门规定的财政承受能力“红线”，我国PPP事业的“野蛮生长”的时代已经过去，2019年全年新增入库项目746个，相比2018年（1517个）大幅下降。
这样的“降温”非常及时而有益，在很大程度上推动了PPP项目回归提质增效的初心和规范而高质量地发展。
与此同时，国家也从会计准则和绩效考核两个重要方面对PPP项目的相关配套做了深入和细致的补充，表现了稳步推进PPP的决心。
2019年国家层面对PPP的总体要求是“既要规范，又要发展”，这在医疗卫生PPP项目的实施中也得到了体现。
（二）行业政策激励PPP项目稳步推进
随着我国人民对健康生活追求的发展，医疗卫生事业供给不足的问题日益突出。
因此，创新供给模式，依靠社会力量为全社会提供更多医疗服务，有利于增加医疗卫生服务资源，扩大服务供给，满足人民群众多层次、多元化的医疗服务需求。
1.支持、鼓励社会办医
2019年5月，国务院发布《关于印发深化医药卫生体制改革2019年重点工作任务的通知》（国办发〔2019〕28号），列明了医疗卫生领域的36项重点工作；2019年6月，国务院发布《关于印发促进社会办医持续健康规范发展意见的通知》（国卫医发〔2019〕42号），明确指出加大政府支持社会办医力度，并从社会办医的空间、审批与规划、用地、运营管理、医疗保险等方面做了具体部署。
以上政策文件是医疗卫生领域深化“放管服”改革、推动医改落地见效、贯彻“健康中国”战略的具体部署。
政策中涉及PPP的重点内容有完善公立医院政府投入政策和促进社会办医持续健康规范发展。
一方面，规范和约束公立医院的政府投入方式，严格限制公立医院的举债建设；另一方面，明确对社会办医提出支持和鼓励。
这为医疗卫生领域发展PPP奠定了政策基础。
2.严格规范政府医疗机构和社会资本合作办医
2019年12月，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》（以下简称《卫生健康法》）通过，这是我国卫生健康领域第一部基础性、综合性法律，具有重要的里程碑意义。
该法明确指出：
“国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。
”在鼓励的同时，又明确要求：
“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。
”
《卫生健康法》明确了政府医疗机构“公益性”和“保基本”的职能定位，对政府医院与社会资本合作进行了严格限制和监管。
该规定的施行，将对现有部分社会资本与政府医院合作办医项目以及未来社会资本与公立医院的合作模式产生实质性影响。
因此，对于社会资本来说，参与医疗卫生PPP项目既有相关的支持政策，亦有规范的限制监管，如何在现行政策环境下开拓医疗卫生PPP的新面貌和新起点，值得进行探索。
二2019年医疗卫生PPP项目实施概况
（一）医疗卫生PPP项目入库情况
根据财政部全国PPP综合信息平台提供的数据，截至2019年12月31日，项目管理库共有入库PPP项目9440个，总投资14.38万亿元。
其中医疗卫生项目262个，占比2.78%；总投资约2013亿元，占比约1.4%。
从入库项目总量来看，医疗卫生PPP项目数量较少和投资额占比较低。
其中，2019年，新入库医疗卫生项目30个（见表1），合计总投资约211亿元。
表12019年新入库医疗卫生PPP项目
序号
项目名称
总投资（万元）
入库时间
1
山西省晋城市人民医院易址扩建PPP项目
175495.97
2019年2月28日
2
辽宁省沈阳市沈阳医学院附属第二医院北院区扩建工程（一期）项目
45036.00
2019年3月29日
3
北华大学附属医院生殖医学中心综合服务系统PPP项目
9917.30
2019年3月29日
4
新闸街道医疗康复PPP项目
13818.86
2019年8月30日
5
浙江省诸暨市妇幼保健院易地新建PPP项目
80000.00
2019年1月30日
6
安徽省宿州市全民健康信息平台PPP项目
7365.00
2019年1月30日
7
泗县县乡村三级医疗卫生服务能力提升工程PPP项目
87889.85
2019年10月28日
8
福建省福安市卫生补短板PPP项目
23995.00
2019年4月29日
9
福建省福鼎市卫生补短板PPP项目
22397.28
2019年10月28日
10
福建省宁德市霞浦县城乡医疗卫生建设PPP项目
21043.00
2019年12月4日
11
萍乡市湘东区乡村振兴暨医疗卫生提升建设PPP项目
64142.99
2019年4月29日
12
新余市医疗卫生体系提升改造项目
62818.18
2019年6月28日
13
商河县人民医院新院区、商河县妇幼保健院PPP项目
115594.70
2019年1月30日
14
临沂市兰山区人民医院新院区建设（一期）PPP项目
95809.35
2019年9月25日
15
湖南省衡阳市妇幼保健院异地新建（一期）PPP项目
46468.93
2019年12月30日
16
博罗县人民医院新院建设项目
78886.86
2019年2月28日
17
汕头市第三人民医院整体建设PPP项目
60000.00
2019年7月26日
18
广东省湛江市遂溪县人民医院整体搬迁升级建设工程PPP项目
94833.00
2019年8月1日
19
江门市人民医院综合大楼PPP项目
24000.00
2019年12月30日
20
四川省达州市第一人民医院（达州市中心医院西区医院、四川大学华西医院达州医院）项目
238426.00
2019年4月29日
21
从江县医疗基础设施建设及改扩建（一期）PPP项目
34849.00
2019年2月28日
22
贵州省威宁县“互联网+”数字医疗PPP项目
50716.30
2019年8月30日
23
贵州省黔东南苗族侗族自治州从江县中医医院建设PPP项目
25545.00
2019年9月26日
24
云南省玉溪市新平彝族傣族自治县人民医院改扩建项目
60596.04
2019年8月30日
25
西安经济技术开发区泾渭新城三甲医院
234385.00
2019年5月31日
26
西安渭北综合医院建设PPP项目
152650.94
2019年6月28日
27
大西安区域医学检验中心PPP项目
101452.00
2019年11月27日
28
甘肃省天水市武山县人民医院异地迁建项目
54793.80
2019年11月19日
29
新疆维吾尔自治区阿克苏地区新和县人民医院综合大楼建设PPP项目
12000.00
2019年6月28日
30
新疆维吾尔自治区和田地区和田市人民医院住院综合楼建设PPP项目
15487.00
2019年9月25日
资料来源：
笔者自制。
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表12019年新入库医疗卫生PPP项目
（二）医疗卫生PPP项目实施情况
1.在库医疗卫生PPP项目地域分布情况
从分布情况看，入库的262个PPP项目，分布在全国除北京、上海、重庆、西藏和台湾以外的27个省区市，中西部的项目数量较多，东部沿海省份如江苏的项目数量相对较少。
项目数量排名前三的分别为山东（39个）、贵州（23个）和河南（22个）（见图1）。
图1在库医疗卫生PPP项目地域分布
2.在库医疗卫生项目推进情况
分析项目管理库医疗卫生PPP项目的推进情况发现，处于准备阶段的项目有37个，占14.1%；处于采购阶段的项目有43个，占16.4%；已经选定社会资本方，进入执行阶段的项目有182个，占69.5%（见图2）。
医疗卫生PPP项目总体推进速度略快于管理库中全行业PPP项目的平均情况（见图3）。
图2医疗卫生PPP项目实施阶段分布
图3全行业PPP项目实施阶段分布
三2019年医疗卫生PPP模式应用特点
（一）合作内容仍以项目建设为主
2019年，大多数医疗卫生PPP项目的实施模式基本上延续了过去几年的特点。
其一，地方政府在医疗卫生项目建设中应用PPP模式，依然以实现项目筹资为主要目标和核心诉求，通过PPP模式缓解投资压力。
其二，大多数项目的合作内容依然以固定资产投资建设为主，社会资本方的运营内容限于物业后勤管理、商超、停车场等，经营收入来源较为有限，对于行业的整体运营效益的推进和带动作用不明显。
（二）项目合作范围有所扩大
2019年之前的医疗卫生PPP项目，合作内容大多以人民医院、中医院等综合性医院的新建或改扩建为主，着重于医院建筑及医疗设备等固定资产的建设及采购，同时限于公立性医疗机构必须保持公益性的政策要求，此类PPP项目社会资本很难参与相关医疗服务的运营管理，合作内容较为有限。
在国家鼓励社会办医的政策红利下，2019年已有突破传统合作内容的PPP项目出现，代表有以下两种。
1.第三方独立医疗机构型PPP项目
如大西安区域医学检验中心PPP项目、云南省玉溪市新平彝族傣族自治县人民医院改扩建项目（包含体检、慢性病康复管理等）。
此类项目直接以第三方独立医疗机构作为合作内容或者含有第三方独立医疗机构内容，跳出了以综合性医疗机构为主的传统模式。
一方面顺应了我国推进分级诊疗的医疗改革初衷，另一方面也是基于当地对相关服务庞大的市场需求，由社会资本集中统一提供，可减少当地的重复投资。
同时，第三方医疗机构已明确可由社会资本投资建立，也符合我国目前推进和鼓励社会办医的政策趋向。
此类项目收益性较好，对于社会资本的吸引力较大，但同时对社会资本的资质、专业技术水平等要求较高，在我国第三方独立医疗机构市场集中度较低和竞争力不足的现实情况下，项目存在一定的落地难度。
2.专业技术、管理体系型PPP项目
部分项目属于专业技术、管理体系型PPP项目，如贵州省威宁县“互联网+”数字医疗PPP项目、北华大学附属医院生殖医学中心综合服务系统PPP项目等。
这些项目并不以硬件设施的投资建设为主，而是有针对性地将相关医疗技术的引进、管理体系的优化、互联网信息平台的搭建等医疗卫生服务的软环境作为合作内容。
此类项目以借助社会资本的专业能力实现公共服务运营管理水平的提升为目标，在一定程度上已经突破依赖PPP模式进行项目融资的目标，属于医疗卫生PPP项目高质量发展的有益尝试。
此类项目的专业性较强，对社会资本跨领域的研发、管理、运营的专业性要求更高，传统的施工型投资方在竞争中将不再具备决定性的优势。
此类项目的推出，有助于激发更多的市场主体参与到PPP项目中，充分发挥PPP模式促进经济社会增长的重要作用。
（三）项目实施范围向基层延伸
乡镇、农村等基层单位长期以来一直是医疗卫生服务的薄弱点，卫生服务能力和水平较为有限。
《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》与《“健康中国2030”规划纲要》均明确要求推进基本公共卫生服务均等化，同时，确保群众不因病致贫、因病返贫也是脱贫攻坚的“硬骨头”。
但由于资金不足、合作内容分散，此类项目若采用传统方式实施，难以取得理想的效果。
2019年已有部分地区的医疗卫生PPP项目与乡村振兴、基层医疗卫生提升等实现了有机结合，如萍乡市湘东区乡村振兴暨医疗卫生提升建设PPP项目、泗县县乡村三级医疗卫生服务能力提升工程PPP项目、新闸街道医疗康复PPP项目等。
此类项目一方面实现了项目实施与国家重大政策的结合，提高了项目的关注度和影响力；另一方面，将街道、乡镇、农村等较为分散的项目需求统筹为一个整体实施，有利于提高对社会资本的吸引力。
项目的实施范围从城区延伸至街道、乡镇或农村，对于精准扶贫、乡村振兴等具有积极的意义。
（四）医养结合发展趋势突出
随着我国逐渐进入老龄化社会，广大老年人对高质量医疗、养老服务的需求越发明显，单纯的医疗机构或养老机构，由于功能相对缺失，难以满足市场的多样化需求。
2019年，一批医养结合项目实现了有效推进。
此类项目一般以当地的医疗机构（人民医院、中医院等）为依托，结合当地的生态环境、文化旅游等自然历史条件，设置康复医疗、养生养老、老年文体娱乐等功能，相比单独的医疗机构和养老机构，此类项目可以使医养的功能和优势互补。
此类医养结合项目具备商业模式的可行性和可持续性，未来将是一个较为突出的行业发展趋势。
四医疗卫生PPP项目应用展望
（一）PPP模式将是医疗卫生建设的重要手段
2020年之初的新冠肺炎疫情，对我国医疗卫生防疫体系提出了空前的挑战，凸显了我国医疗卫生基础设施的不足，未来几年我国医疗设施建设的任务将更为艰巨。
与此同时，为防范金融风险，国家对地方政府的项目投融资政策日益趋紧，在全面控制地方政府债务规模的背景下，仅仅依靠政府投资很难满足医疗卫生项目建设发展的需要。
可以预计，未来一定时期内，在财政承受能力空间较为充足的地区，PPP模式将会成为医疗卫生高质量发展的重要手段。
（二）项目类型和社会资本来源将趋于多样化
除基本医疗卫生服务项目外，未来各地区对公共卫生服务项目、防疫项目、管理及信息化提质升级等需求将越来越多，可以通过PPP模式实施的项目类型将趋于多样化。
同时，随着项目类型的增多，除传统的施工型社会资本外，未来医疗卫生PPP项目将会吸引更多的产业运营型、产业管理型、科技型企业参与，使社会资本的来源渠道更加丰富。
（三）更为强调合作模式的规范性
《卫生健康法》明确强调：
政府举办的医疗卫生机构不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。
《卫生健康法》出台之前，公立医疗机构与社会资本共同举办营利性医疗机构并不鲜见，如“一址两院”模式（政府医疗机构以其部分“存量资产”与社会资本合作，在原政府医疗机构所在地成立营利性医院，出现在同一院区“非营利性医院”与“营利性医院”并存的模式）和“IOT”模式（社会资本通过与政府医院、政府签署经营权管理协议、委托管理协议、合作协议等形式，约定政府医院在一定条件下和期限内，将医院的整体或部分资产的经营权和管理权授予社会资本的交易模式）。
上述两种模式均以公立医院核心医疗业务收入产生的现金流作为社会资本投资回报的来源，直接或间接改变了公立医院的非营利性质。
《卫生健康法》强调政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质，以上两种模式均存在违反法律规定的风险，后续的运营过程中需要实施整改。
未来医疗卫生项目在实施政府和社会资本合作时必须坚持合规性，以遵守《卫生健康法》的要求作为项目实施的重要前提。
（四）项目绩效考核标准有待完善
2019年后，将有大批医疗卫生PPP项目进入运营期，按PPP项目的相关要求，政府的付费将以绩效考核结果作为主要依据。
2017～2019年，财政部政府和社会资本合作中心重点对违反PPP合作理念的项目做了整顿和清理，但项目绩效考核机制本身是否科学、合理，是否具备可操作性，是否能有效平衡政府方和社会资本方的利益，仍需要进行探讨。
绩效考核机制是确保实现项目物有所值的必要基础，也是项目可持续运行的重要保障。
建议相关部门持续跟踪相关项目，结合项目实践经验，研究制定医疗卫生项目绩效考核的内容和标准。
-全文完-
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