利益结构对政府绩效的影响文献综述黄荣洁096.docx

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利益结构对政府绩效的影响文献综述黄荣洁096

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毕业论文文献综述

课题名称：

论利益结构对我国政府绩效的阻碍

学生姓名：

黄荣洁

学号：

20053757

学院：

政法学院

专业、年级：

05行政治理

指导教师：

李明先

职称：

讲师

毕业论文（设计）起止时刻：

第七学期第四周——第八学期第十四周

论利益结构对我国政府绩效的阻碍文献综述

黄荣洁

〔石河子大学政法学院05行政20053757〕

政府绩效的提高一直是任何政府都在努力解决的一个大难题，关于政府绩效问题的解决国内外的许多学者都提出了自己的见解，然而现实的情形是，随着知识化、信息化、全球化时代的到来，公共行政治理过程中面对的情形越来越复杂，原有的一些提高政府绩效的途径差不多变得不适应，如何从新的角度摸索政府绩效问题，找到新的适应时代进展的解决道路，能否从利益结构的角度对政府绩效进行分析，寻求提高政府绩效的途径？

一、关于政府绩效的界定

解决政府绩效低下的问题，第一要明白的是政府绩效的含义，许多学者在这一点上往往用行政效率来定义。

有学者论述〝行政效率指的是国家行政机关及其行政人员从事行政治理治理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系〞〔«公共行政学»〔第三版〕.张国庆主编.北京大学出版社.2007.2，第320页〕，该定义指明了行政效率的主体和存在的范畴，并揭示了行政效率的特点，即是一种比率关系，假设从提高行政效率的角度来考察政府绩效，那么不能从中找到更新的途径，实际上对人、财、物的消耗是任何一个治理活动都要涉及的，并不能突出政府绩效本身的特色。

有论者将政府绩效即行政效率分为宏观和微观两个层面，认为宏观行政效率能够用不同国家中不同的制度安排所引起的总体进展速度来说明。

其中，制度安排包括政府与市场、政府与第三部门的相对规模和相互关系，政府与社会的关系，政府结构和职能分工，政府的政策规那么及其治理活动等等；总体进展速度既包括经济增长率，又包括文化、教育、社会道德水平等方面的社会进展速度。

明显，宏观行政效率具有外在性，它关注的不是政府部门本身的工作效率，而是从行政执行过程中对社会的外在阻碍的角度来评判行政效率。

微观行政效率能够用特定政府机构提供相同单位的产品和服务所需要的相对成本来说明。

微观行政效率即具体行政单位治理和服务活动的产出和投入之间的比率。

明显，微观行政效率具有内在性，它着眼于政府部门本身。

该观点对行政效率的明白得具有层次性，将阻碍行政效率的许多因素都考虑了到里面去，然而对如何更好的提高行政效率来实现政府绩效并没有更积极有效的建议，从那个定义中找不到政府绩效低下的根源所在。

〔«论公共行政低效率与补救计策».王琳玲.公共治理.第225页〕

有学者认为，依照行政效率的确定性、目的性、操作性、简单性原那么，行政效率较为确切的含义应为:

一样地说，在行政目标正确和行政质量规范的前提下，单位行政消耗所完成的行政数量。

〔张挥«论行政效率的差不多属性»行政论坛1994年第2期〕那个定义指出了行政效率的一样属性，然而，行政效率的属性和原那么不仅仅包括了这些，还有其他更重要的原那么，比如比较性、动态性等。

还有论者认为:

政府绩效是指国家政府机关为了达到一定治理目标,通过协商订立契约与公民达成一定的托付关系,从而取得治理权力对社会政治、经济、文化等进行有效治理的手段的量化工具。

〔向延昆、杨理«行政效率概念、内涵及特点鉴别与重构»«中共乐山市委党校学报»（新论）行政治理2020年第4期〕

二、政府绩效低下的缘故

政府是社会进展的必要保证，政府存在的必要性是无疑的。

然而，政府具有内在的低效率倾向，低效率问题一直是社会对政府挥抹不掉的遗憾。

现代政府作为市场失灵的补救正在取得愈来愈重要的地位，然而政府的低效率却直截了当阻碍了政府作用的有效发挥。

许多经济学家认识到，〝由于市场失灵的存在，市场需要政府某些合适的干预形式。

但政府干预的结果绝不是十全十美的，它的副作用要紧是产生白费和无效率。

〞因此，就显现了〝政府失灵〞的情形。

〝政府失灵〞的要紧现象确实是行政低效率。

公共经济学认为政府低效率是制度内在缺陷所致，其缘故要紧为：

〔１〕无产权约束。

官员们用的是公众〔纳税人〕的钱，从而不必关怀费用问题。

〔２〕高度垄断。

政府行政部门不像私营企业那样存在市场竞争。

〔３〕无明确的考核指标。

私营企业有利润那个硬指标，而政府行政部门那么因其产出差不多上非盈利性的而不能使用那个指标。

〔４〕由于公共产品的投人与产出之间并不存在清晰的关系，故也难以对政府行政部门的〝生产活动〞进行有效的成本分析。

斯蒂格利茨对政府的低效率倾向有他独到的见解，他认为，〝导致政府活动常常是低效率的缘故是它不具备私营部门的一些显著特点：

１〕公共部门内的竞争较弱；２〕组织解体的威逼——对私营企业而言是破产的威逼——较弱；３〕政府企业经常面临着一些并可不能强加于私营企业的额外限制；４〕政府企业经常面临做出承诺的问题〞。

〔«论公共行政低效率与补救计策».王琳玲.公共治理.第225页〕

有观点从大部制改革方面对政府绩效低下的缘故进行了探讨，认为〝大部制〞要有〝大作为〞，更须防止部门利益的侵扰。

此前历次机构改革为何〝反弹〞不止、屡屡陷入〝精简，膨胀，再精简，再膨胀〞的怪圈？

一个重要缘故确实是部门利益作祟，谁也不肯割舍手中的权力，以致部门职能互相交叉。

部门利益是政府机构膨胀的一个驱动力，涉及到了问题的本质，然而对如何样将部门利益整合起来以实现行政效率的改善并没有作出解答，行政效率的提高不仅仅是部门利益的互相割裂，还涉及到部门与社会利益的融合以及部门内部利益关系的理顺。

从利益角度解决行政效率问题，需要对各利益主体进行整合。

〔«〝大部制〞需有〝大作为〞».翟峰.观点.第30页〕

有观点认为政府的绩效不是孤立地存在的是和制度设计、治理者的能力、治理双方的互动性、组织文化相联系的,其相关因素既相对独立,又相互联系、共同作用,每一项都达到最正确效用时,治理的效率才能达到最优。

〔«行政效率的阻碍因素及其作用机理».乔燕，王丽萍等..2006〔3〕.第49页〕

有论者认为，政府绩效的高低与鼓舞机制有关，行政治理中的约束不对称、重监督而轻鼓舞，考核鼓舞的作用难以得到表达，干部选拔机制中缺少鼓舞等因素都阻碍了公务员的工作积极性和提高行政效率的意识。

〔杨玫,王文奎.试论需求层次理论在中国行政治理中的应用.经济研究导刊，2020〔13〕，164-165.〕

有论者认为政府绩效实际上是与公平问题联系在一起的，社会资源的不合理分配，造成经济的不公平，进而阻碍了社会的不公平，并最终阻碍了政府绩效的提高。

〔于　杰.论提高政府执行力的价值诉求.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2020〔3〕.〕

三、政府利益的探讨

行政的最终目的是为社会大众提供最有效的公共服务，然而政府作为一个他建立的个体，具有自身的利益需求，如何处理好政府自身利益与公共利益的关系是解决政府提供公共服务质量的关键因素，也是解决行政效率的全然。

因此，如何界定看待行政利益以及政府利益的缺陷成为首要的问题。

政府利益是客观存在的。

美国经济学家诺斯认为,政府（国家）有两个差不多目的:

一是在要素和产品市场上界定所有权结构,使统治者的租金（收入）最大化;二是在第一个目的框架中降低交易费用以使社会产出最大,从而增加国家的税收。

在诺斯看来,政府使统治者的收入最大化和增加税收差不多上以追求政府自身利益为前提的。

公共选择学派认为,政府也是经济人,存在自利性,也会追逐自身利益的最大化。

他们认为,政府一旦形成,其内部的官僚集团便会有自身的利益,这可能导致政府的变异,如大量滋生寻租与腐败现象等等。

我国专门多学者也承认政府利益的存在。

有学者认为,〝政府是市场经济中的利益主体之一〞,〔陈淮.政企分开不能保证政府行为合理化.中国经济时报,1998,11,6〕〝承认政府合法权益比追求法外权益更符合实际,更利于社会主义初级时期的社会政治、经济、文化等各项事业的进展。

〞而且,专门多学者差不多看到了政府利益的存在对社会产生的阻碍,在对社会产生的阻碍,〝相当数量的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益,同时也远离了国家的利益,专门大程度上是一个以自我权力扩张为后盾,动员辖区内的资源,为机关工作人员专门是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。

乡（镇）政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向,不仅成为加重农民负担的全然因素,而且阻断了中央或上级政府的政令,降低了国家支持农民的政策效益。

〞〔楚成亚.乡（镇）政府自我利益的扩张与矫治.当代世界社会主义问题,2000,

（2）:

20〕

有学者认为在市场经济条件下，政府利益并不等同于公共利益，该观点将政府利益分为政府官员的利益，政府部门的利益，政府整体的利益。

出于自身利益的考虑,政府可能会舍弃最正确的政策选择。

但在一定的客观条件下,政府也能带来使社会利益有保证的次优政府经济政策。

〔涂晓芳.政府利益对政府行为的阻碍.中国行政治理.2002〔10〕〕

有论者认为所谓政府利益是指在公众与政府的托付代理关系中，作为代理人的政府组织及其公务人员与作为托付人的社会公众基于利益取向上存在的差异和冲突，而导致的政府组织及其公务人员对自身利益的追求。

政府利益结构具有合理形状与非合理形状之分。

当政府利益结构由合理形状异化为非合理形状时，合理形状下托付人利益与代理人利益的良性互动被破坏，代理人的自利目标凌驾于公利目标之上。

〔胡东.政府利益结构形状的变异与消解.湖北经济学院学报〔人文社会科学版〕.2020，〔9〕〕

还有论者主张政府利益要紧是指政府本身的权益。

政府拥有丰富的政治资源,政府权力能够提升为经济资源配置权。

政府利益超越了公共利益,政府利益就表现为政府缺陷或功能限度.政府利益冲破必要的约束和界限,会扭曲变形为部门利益、地点利益、政府利益膨胀、扩张的缘故要紧是新旧体制交替、转轨时期,不仅政府外在的制衡机制残缺不全,而且政府内在自律机制难以有效运作,政府利益被任意扩张和放大,以致于成为改革与进展的障碍。

〔臧乃康.政府利益论.理论探讨.1999,

（1）:

18-19〕

四、政府绩效提高的途径

如何改善政府绩效，有不同的途径。

有观点认为公共行政中的低效率倾向反映了人性的弱点和制度缺陷，实践证明监督具有补救这些弱点的功能。

因此，采纳鼓舞和监督的方式，调动国家公职人员的积极性，增进行政效率，遏制公职人员的消极行为，纠正公共行政中的低效率倾向。

«论公共行政低效率与补救计策».王琳玲.公共治理.第226页〕实际上，人性的弱点是个专门宽泛的概念，在改善行政效率的过程中是专门难把握的，说到底，人之因此不情愿提高工作效率是个利益的满足问题，与人性的弱点并没有多大的关系。

有论者认为,在理论上承认政府利益并因利导势，有助于促进政府提高行政效率，实现政府绩效的改进。

反之，承认了政府有利益存在，却又认为政府不能参加逐利，那么在理论上既是矛盾的，也是在实践中专门难行得通的。

〝禁不如疏〞，关键在于应该对政府合法利益给予法律上的界定，同时制定得力的疏导措施，通过加强法制、扩大民主等途径，既要确保政府及各部门的合法利益合法地实现；又要确保政府及各部门无法通过非法途径实现自身的非法或合法利益。

（何俊青<<公共均衡：

政府与民众关系新探—公共选择理论与现代政府的再摸索>>湖北社会科学政治文明研究第26-28页）由此,提出了公共均衡的解决途径,〝公共均衡〞最终要求从理论上承认一直客观存在的政府利益问题，并据此认为当代政府行政的具体目的应该是在推动社会经济进展同时，注意谋求政府、民众之间的动态平稳，从而实现〝承认利益提高效率、提高效率实现利益〞的行政互动。

这一〝均衡〞思想试图在理论上解决提高政府行政效率的动力机制问题和效率、利益之间以及政府、民众之间的关系问题，而具体到政府内部各行政部门及其人员，那么应从中树立起如此的双赢信念：

行政效率提高的目的是使政府和民众都受益。

这是一种比较理想的解决行政效率的途径,它涉及了效率的全然问题是利益需求的追逐和满足,然而这种途径在现实中是专门难实行的,现实中的利益关系要复杂得多,政府和民众的利益交错在一起,单单把两者区分开来是不能解决问题的,必须将两者既割裂又统一,达到新的整合才能最终解决问题.

另有学者从宪政及法治来寻求解决政府绩效的途径,一是民权的爱护,二是政府权力的限制"。

就民权的爱护而言,宪政及法治理念基于法律主治的精神,伸张公民的人格威严以及财产、自由等权益;就政府权力的限制而言,宪政及法治理念立足无赖推定,防范政府为恶的可能。

对前者而言,宪法是人民权益的宣言书:

不仅规定对公民私人权益的爱护,而且将公民权益划分为两类，公民处理私人事务与公民参与公共事务的权益,权益运行按法不禁止皆自由的原那么，对后者而言,宪法是一组具体说明政府界限和条件的规那么集,不仅勘定政府权力的活动空间,而且对政府如何行使权力作了程序上的规定,从法不规定皆禁止的原那么可见,宪政及法治理念的功用要紧凸显在两个方面:

一方面,用宪法和法律约束政府扩张权力的欲望,目的在于将政府纳入法律化的程序,从而敦促政府奉行法治、依法行政;另一方面,宪政及法治通过分权制衡、司法独立等具体制度的架构,主旨在于限政防止政府滑入专制的泥沼,从而打造有限及有能的政府两重功用的发挥,不仅规约了政府责任行为,而且使民众对政府责任的适当履行有了合理预期，从而实现行政效率的有效提高。

〔卜广庆«责任政府:

理想与现实的两维透视»江海学刊2006.5〕从法治角度探讨行政效率的解决是一个专门热门的话题，然而实际上，法治起到的只是一种外在的压力作用，是一种消极的动力而不是积极的驱动力，用这种方法来解决效率问题并不是长久之策。

法律对利益的调剂是稳固的、单方面的，而在实际的行政治理过程中，利益是动态的互动的。

因此，解决效率的问题，不能全从法治角度找出路，而应该正视并重视利益机制的作用。

在承认利益那个全然性缘故的条件下来探讨法治的功能才是完整有说服力的。

还有论者从公平与公平的角度探讨了政府绩效的问题，论者认为，绩效的问题实际上是价值理性与工具理性的问题，因此要解决绩效的提高就必须处理好工具理性与价值理性的关系。

须重塑价值理性的内核使其符合行政进展的要求公共行政的价值定位,要紧是对公共行政的公共性的复原,培养以公平、公平、为人民服务等道德原那么为核心的公共伦理关系,追求公共行政的道德化这是价值理性与工具理性调适整合的前提，因此在公共行政中工具理性应归位,回到从属价值理性的位置,在价值理性所提供的目标与所设置的前提下发挥作用"这是价值理性与工具理性结合的关键。

公共行政作为爱护公共利益和和谐各种利益的治理方式,既不同于权力专制的统治行政,也是对追求片面科学化与技术化的治理行政的超越它的定位点在于公共性,而公共的就应是道德的,公共关系更多地包蕴着伦理道德关系,因此它应在道德化方面寻求解决途径,即公共行政的道德化,最终实现二者的调适整合，公共行政的道德化是建立在对公共行政的道德伦理关系的把握基础上,在符合公共性要求的前提下,通过对公共行政的制度、程序、行为规范等作出有效率的安排与设计,充分发挥公共行政主体的道德主动性,实现高效地服务公众,爱护公共利益,这表达价值理性对工具理性的精神导向作用，同时,公共行政中道德伦理关系是在公共行政中生成,表达在公共行政活动中,随着公共行政治理模式日益成熟,公共行政的道德伦理关系也必将通过合理的制度设计与科学的技术支撑得以实现制度化,从而更明晰地阐释公共行政目的,确保公共行政目的的实现"表达了在价值先发机制下工具理性对价值理性的实现提供支撑"可见公共行政道德化是价值理性与工具理性调适整合的有效途径"。

〔梁华,王立娟〈〈中国公共行政的哲学摸索——价值理性与工具理性的冲突与调适〉〉沈阳大学学报第18卷第1期2006年2月〕该观点提出了行政伦理的问题，而这一点是一直以来被忽视的，从伦理角度来解决行政利益问题是个急需重视的问题，伦理是最后的利益底线，提高行政效率，需要这根底线发挥作用。

也只有重视了行政伦理的作用，提高行政效率才有坚实的社会基础和理论土壤。

还有观点认为政府绩效的提高是一个十分复杂的系统工程"行政治理过程中的每一个环节和每一种因素都会阻碍到行政效率"因此，行政职能是否完备、行政组织要素是否优化、国家公务员是否精干积极、行政决策是否正确、行政执行是否准确快捷、行政监督是否有效!

行政治理方法及技术手段是否先进等是阻碍行政效率的重要因素，应该从这些方面去改进。

这是传统的提高行政效率的方法，在现在是不起太大作用的。

〔刘绍春<<提高行政效率途径的探究>>江西行政学院学报2005.1〕

西方有学者认为，随着全球化的到来，政府能力的有效提升、效率的改进能够利用市场化机制来实现，吸取社会多元主体参与到政府治理中来，以保证效率。

〔H.V.Savitch.GlobalChallengeandInstitutionalCapacity.Administration&Society,Vol.30,No.3,248-273（1998）〕

还有加拿大学者从法律机制角度提出了改进政府绩效的方法，强调合理和谐系统的法律体制将有助于降低行政成本、提高效率。

〔RobertJ.McCalla.Candianportadministraion:

itsfuturestructre.MaritimePolicy&Management,Volume9,Issue4October1982,pages279-293〕

另有学者强调政府积极的公共服务和以公民利益为宗旨的行政价值观的指导作用关于行政效率的改进将起到积极的作用，观点认为在新公共治理潮流下，重视公共服务的完善对社会的治理起到重要的作用，市场机制的应用将有助于效率目标的实现。

〔RichardC.Box.RunningGovernmentLikeaBusiness.TheAmericanReviewofPublicAdministration,Vol.29,No.1,19-43（1999）〕

有论者认为，政府的功能不是为了操纵民众，而应该积极地培养民众的参与意识，增强公民文化的氛围，建立新的契约，以实现行政治理的有效性。

〔RobertB.Denhardt&JanetVinzantDenhardt.TheNewPublicService:

ServingRatherthanSteering.DIGITALOBJECTIDENTIFIER（DOI）10.1111/0033-3352.00117AboutDOI〕

有论者认为，应该改革官僚制，加强政府与民众的合作，推进民主化，给予民众更多的自由来监督政府的行为来约束政府，使政府的职能回到公共服务的角色上来，提供公共服务，来提高行政的效.〔EvaSørensen.DemocraticTheoryandNetworkGovernance.AdministrativeTheory&Praxis，Volume24,Number4/2002，620.〕

国内有论者认为在行政效率的解决道路的选择上应该重视官僚制的内在精神，官僚制度从产生之日起就以效率为最高的价值追求。

通过发挥理想官僚制的纯技术优势:

建立自上而下的集权制度,确保官僚制运作的统一性、严格的服从并减少磨擦;实行档案制度,一切组织行为都要记录在案,以保证组织行为的稳固和连续性,幸免〝人亡政息〞;实行专业化,由训练有素的官员进行行政治理,幸免合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式;对组织的各个职位进行明确的分工并授予权力，能够大大减少低效率的因素。

〔刘寿明.论官僚制的行政伦理精神.中山大学学报论丛,2006，第26卷第2期〕

还有国内学者提出提高政府绩效要从以下几个方面着手：

（1）更新观念是提高行政效率的前提；2）科学界定政府的社会作用是提高行政效率的全然；3）优化公务员素养结构是提高行政效率的核心；（4）运用现代治理技术是提高行政效率的关键；5）法制化是提高行政效率的保证。

〔任德荣.深化行政改革提高行政效率.科学之友，2006，1，42-44.〕

另有论者从行政人格方面对行政治理的有效性进行了探讨，提出塑造行政人格的观点，认为加强对行政人员的教育和培训，加强制度建设，提高行政人员自身的素养，对行政成效的提高具有重要作用。

〔周梅娟,陈建斌.转型期我国行政人格的塑造.理论观看，2007〔2〕〕

五、综述

从以上所列出的文献可知，我对政府绩效的研究，要紧是以利益为核心进行探讨。

所列出的文献分为了四大方面，界定了政府绩效、提出了政府绩效低下的缘故、凝视了政府利益的问题、寻求了政府绩效的解决途径。

通过对不同学者观点的分析，对政府绩效的解决中的利益机制研究，利益结构对政府的阻碍更加显得重要，因此对利益结构进行重构，明确各利益主体的利益角色和边界将在专门大程度上改善政府绩效。

关于利益重构，我通过对以上文献的摸索，将从以下几个方面进行探讨：

一、对利益结构概念的界定，弄清了概念才能更好的分析政府绩效底下的缘故；二、分析当前利益结构对政府绩效的阻碍，从政府绩效的触发机制、实施方式和手段、成本分担、绩效评估等方面进行解读；三、试图对政府绩效改进的途径进行新的探讨，进行利益结构的重构，寻求解决政府绩效的新途径。

【参考文献】

[1]张国庆主编.公共行政学〔第三版〕[M].北京大学出版社.2007.2.

[2]彭劲松.当代中国利益关系分析[M].人民出版社,2007.11.

[3]何显明.信用政府的逻辑-转型期地点政府信用缺失现象的制度分析[M].学林出版社,2007.1.

[4]〔美〕阿尔文.托夫勒.权力的转移[M].中信出版社,2006，7.

[5]陈庆云.公共政策分析.北京大学出版社[M],2006,4.

[6]王琳玲.论公共行政低效率与补救计策[J].公共治理.225.

[7]张挥.论行政效率的差不多属性[J].行政论坛，1994〔2〕.

[8]向延昆、杨理.行政效率概念、内涵及特点鉴别与重构[J].中共乐山市委党校学报（新论）行政治理，2020〔4〕.

[9]翟峰.〝大部制〞需有〝大作为〞[J].观点.30.

[10]乔燕、王丽萍等.行政效率的阻碍因素及其作用机理[J].重庆工学院学报，2006〔3〕，49.

[11]何俊青.公共均衡：

政府与民众关系新探—公共选择理论与现代政府的再摸索[J].湖北社会科学〔政治文明研究〕.26-28.

[12]卜广庆.责任政府:

理想与现实的两维透视[J].江海学刊，2006〔5〕.216-220.

[13]梁华,王立娟.中国公共行政的哲学摸索——价值理性与工具理性的冲突与调适[J].沈阳大学学报，2006，2.18

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[14]刘绍春.提高行政效率途径的探究[J].江西行政学院学报，2005，1.39-41.

[15]H.V.Savitch.GlobalChallengeandInstitutionalCapacity[J].Administration&Society,Vol.30,No.3,248-273（1998）

[16]RobertJ.McCalla.Candianportadministraion:

itsfuturestructre[J].MaritimePolicy&Management,Volume9,Issue4October1982,pages279-293.

[17]