公立医院改革试点实施指导意见.docx

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公立医院改革试点实施指导意见

                  新卫医发[2010]123号

关于印发《新疆维吾尔自治区公立医院改革试点实施

指导意见》的通知

伊犁哈萨克自治州人民政府，各州、市人民政府，各行政公署：

自治区卫生厅、自治区编办、自治区发展改革委、财政厅和人力资源和社会保障厅制定的《新疆维吾尔自治区公立医院改革试点实施指导意见》，已经自治区人民政府同意，现印发给你们，请结合本地实际认真贯彻落实。

各地在试点过程中遇到的重要情况和问题，请及时向卫生厅和相关部门反馈。

二○一○年十一月八日

新疆维吾尔自治区公立医院改革试点实施指导意见

为指导全区开展公立医院改革试点工作，根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）、国务院《医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011）》（国发〔2010〕12号）、卫生部等5部门《关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发〔2010〕20号）和自治区深化医药卫生体制改革工作会议精神，结合自治区实际，制定本实施指导意见。

　　一、总体要求和基本原则

（一）总体要求。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持公立医院公益性质的改革目标，把维护人民健康权益放在第一位，构建公益目标明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完善、富有效率、持续发展的公立医院服务体系，建立公立医院与基层医疗卫生服务体系的分工协作机制；引导、鼓励和支持非公立医院发展，加快形成多元化办医格局；创新体制机制，改革公立医院管理体制、补偿机制、运行机制和监管机制，完善医院法人治理结构，实行政事分开、管办分开、医药分开、营利性与非营利性分开；加强公立医院内部管理，调动医务人员积极性，提高公立医院运行效率，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。

形成公立医院改革的总体思路和主要政策措施，为全区整体推动公立医院改革奠定基础。

（二）基本原则。

坚持公平与效率统一，政府主导与发挥市场机制相结合；坚持公立医院的主导地位，鼓励多元化办医，实现不同所有制和经营性质医院协调发展；坚持以人为本，切实缓解群众看病就医矛盾；坚持发展、改革和管理相结合，适应新疆跨越式发展和长治久安的需要；坚持结合实际，突出重点，先易后难，循序渐进；坚持遵循国家确定的改革方向和原则，鼓励试点城市和其他地区因地制宜的全面推进或选择一项或几项改革任务，进行探索创新。

　　二、实施步骤

（一）确定改革试点城市和单位。

自治区人民政府根据国家有关要求和我区实际情况，确定乌鲁木齐市和克拉玛依市为试点城市。

各地（州、市）可在坚持国家确定的改革方向和原则的基础上，在合理布局公立医院服务体系、创新体制、机制，加强医院内部管理等方面，选择试点区域和1-2家公立医院，作为试点单位，积极进行改革探索。

（二）制定试点工作方案。

2010年第三季度，试点城市根据卫生部等5部门指导意见精神和本指导意见修改完善试点实施方案，进一步明确改革目标、主要任务、配套政策、组织领导、部门职责及保障措施。

各地（州、市）结合实际研究制定试点单位改革实施方案。

　　（三）组织实施试点工作。

2010年第四季度起，试点城市全面开展改革试点，落实政策措施，并根据试点情况及时完善改革方案与办法。

2011年第一季度末，开展改革试点中期评估工作。

其它地（州、市）根据本指导意见精神，结合实际积极改革探索，择期开展评估。

　　（四）总结评价试点工作。

2011年第四季度，自治区卫生厅会同有关部门与试点城市一起评估改革试点工作，总结改革做法与经验，进一步完善公立医院改革的政策和措施。

　　三、主要内容

（一）建立、完善和发展公立医院服务体系

1、科学规划区域服务体系和公立医院。

自治区人民政府制定《自治区卫生资源配置标准》，各地依据《自治区卫生资源配置标准》和医疗机构设置规划的指导意见，以地（州、市）为基本卫生区域，制定本地区2010-2015年区域卫生规划和医疗机构设置规划。

规划应以区域内居民的实际医疗服务需求为依据，以公平地向全体公民提供高质量的基本医疗服务为目的，坚持以人为本、以人人享有基本医疗卫生服务为根本出发点和落脚点，坚持统筹兼顾、协调发展的科学发展观，与当地社会经济发展、社会保障制度和保障水平相适应，科学规划覆盖城乡居民的医疗服务体系。

在此基础上，自治区卫生行政部门和各地卫生行政部门分别研究制定本级政府负责举办的公立医院设置和发展规划，明确公立医院的类别、数量、规模、功能、任务和医疗技术以及大型医疗设备的配置标准。

2、合理布局公立医院结构。

根据政府主导、适应需求、体现公益、加强基层、保障基本、优化存量、科学发展、合理布局、属地管理的原则，依据规划推进公立医院结构布局的优化调整。

对公立医院资源较多的区域要有计划、有步骤地迁建、整合，探索充分利用现有公立医院资源、加强基层的有效形式和途径；新增的资源重点投向基层、边远和服务能力及水平较低的区域；引导社会和民营资本以多种形式参与公立医院的转型和改制等优化调整。

　　3、重点发展基层医疗服务体系，促进形成分级医疗、双向转诊制度。

发挥价格、基本医疗保障支付政策的调控作用，引导一般诊疗下沉到基层。

完善公立医院对口支持城乡基层医疗卫生机构制度，通过技术帮扶、人员培训、管理指导等方式，提升基层医疗卫生机构服务能力和管理水平，使公立医院改革与健全基层医疗卫生服务体系紧密配合、相互促进。

积极探索公立医院之间、公立医院与城乡基层医疗卫生机构之间建立纵向合作机制。

积极发展老年护理、康复等延续服务，逐步实现急、慢性病分治。

4、提升全区县级医院建设和服务水平。

重点加强县级医院能力建设，强化其在农村医疗服务体系中的龙头地位和县域内医疗中心的功能定位。

根据国家和自治区有关县级医院建设标准、指导意见和区域卫生规划，在落实国家县医院标准化建设项目资金和要求基础上，各级政府要加大对县级医院的投入，推进县医院建设和发展。

充分发挥对口支援省区对口支持和自治区、军队三级医院对口支持的作用，到2011年，每个县至少有1所县级医院达到二级甲等医院的标准要求，让老百姓不出县就能享受到优质、便捷和专业服务水平较高的医疗服务。

对边境县、贫困县和少数民族自治县（共46个）县级医院实行特殊政策予以扶持。

在人事制度、财政补贴、医院建设专项等方面研究、制定更加优惠的激励政策，使之在稳疆固边的大局中发挥重要作用。

5、加强地、州、市级医院服务能力建设。

将14个地、州、市综合医院建成具备三级综合医院技术水平、服务能力较高、专业设置比较齐全的区域医疗中心。

新疆地域辽阔、居民居住相对集中但又相距较远，建设区域医疗中心非常必要。

在自治区级大型医院与县医院之间发挥承上启下的作用，解决区域内居民大多数疑难重症的诊疗问题，逐步缩小城乡医疗服务结构性、体制性差距。

探索构建城乡一体化的医疗服务体系，为城乡居民提供系统化、综合性、连续性、专业化的医疗保健服务。

提高区域内医疗服务体系整体功能。

以立足地县、县乡合作、乡村一体、医保定额、双向转诊、方便就诊、服务高效为目标，选择有条件的地（州、市），推进公立医院改革与各类医疗保障制度改革的衔接。

6、严格控制中心城市公立医院建设规模。

科学设定公立医院建设标准，公立医院床位根据医疗服务需求合理确定。

严格控制公立医院新增债务，不得超额负债建设，超标准购置大型医用设备，需要负债进行建设的须经同级卫生行政部门、财政部门批准。

公立医院以提供基本医疗服务为主，禁止奢华设备引进和应用，控制高收费项目开展，提供特需服务取得的服务收入比重不得超过全部医疗服务收入的5%。

7、优化医疗资源配置。

统筹规划将国有企事业单位举办的医院和部分二级医院根据区域卫生规划改造为社区卫生服务机构；促进有条件地区的城市大医院通过合作、托管等方式与基层医疗机构纵向组合、合理配置医疗资源；引导优质医疗资源下沉到基层。

8、完善公立医院服务体系。

改善局部区域内缺医少药的状况，提高医疗服务体系整体公平性和居民获得服务的可及性。

对城镇化发展速度较快、人口增长较多的地区、特别是城市周边地区、流动人口和贫困人口居住较集中地地区，应根据居民医疗服务需求和区域经济、社会发展的需要，统筹规划设置、新建规模和功能适宜的公立医院。

（二）改革公立医院管理体制

　　9、积极探索管办分开的有效形式。

按照医疗服务监管职能与医疗机构举办职能分开的原则，推进政府卫生及其他部门、国有企事业单位所属医院的属地化管理，逐步实现公立医院统一管理。

有条件的地区可成立公立医院管理委员会或其他形式的专门机构，负责公立医院的资产管理、财务监管和医院主要负责人的聘任，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。

进一步转变政府职能，卫生行政部门主要承担卫生发展规划、服务要素准入、规范标准、服务监管等行业管理职能，政府其他有关部门要按照各自职责，制定并落实按规划设置的公立医院发展建设、人员编制、岗位设置、人员聘用、财政投入、医药价格、收入分配等政策措施，为公立医院履行公共服务职能提供保障。

　　10、探索建立以理事会等为核心的多种形式的公立医院法人治理结构。

以公立医院为单位成立由政府部门代表、医院管理人员、医务人员、服务对象、财务和法律等专业人员参加的医院管理委员会，定期或不定期地就医院运营中的重大事项通过全体会议形式进行决策，院长对理事会负责。

试点城市也可探索其他形式的公立医院法人治理结构。

实行公立医院所有权与经营权相分离，既保持政府作为出资人的地位不变，又通过限制政府及其部门对公立医院正常经营行为的直接干预，扩大医院的经营自主权，以达到政事分开、激发公立医院生机和活力的目的，使公立医院真正成为自主运行、自我管理的医疗服务实体。

　　11、完善医院内部领导体制与决策议事机制。

完善党委领导下的院长负责制，院长按规定履行管理职责，重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资、大额资金使用等事项须经医院领导班子集体讨论并按管理权限和规定程序报批、执行。

制定公立医院院长任职资格、选拔任用等方面的管理制度，推进医院管理人员职业化、专业化。

建立以公益性为核心的公立医院绩效考核管理制度，探索建立公立医院院长激励约束机制。

充分发挥医院党委的政治核心作用，建立职工代表大会的民主管理与监督制度。

探索建立公立医院监事组织。

实施院务公开，推进医院民主管理。

完善医院组织结构、规章制度和岗位职责，推进医院管理的制度化、规范化、现代化和专业化。

　　（三）改革公立医院运行机制

　　12、完善医院财务管理制度。

严格执行《医院财务制度》、《医院会计制度》和事业单位工资政策，加强医院财务监管和运行监督。

建立健全预、决算管理制度，全面编制医院收支计划和基本建设、设备购置等计划，严格执行预算。

强化成本费用管理，加强改扩建工程、设备购置、大型修缮项目等的可行性论证和物资采购、存储、消耗监管，努力降低采购和运行维护成本。

加强工资总额的宏观管控，严格执行绩效工资制度，在核定的绩效工资总额内实施绩效工资分配。

严格财务集中统一管理，加强资产管理，落实和完善财务会计内控制度、内部和外部审计制度。

在大型公立医院探索实行总会计师制度及会计师委派制度。

对有条件的公立医院开展核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助等多种管理办法试点。

　　13、深化医院人事分配制度改革。

建立健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的人事管理制度。

根据政府批准的医院规模和编制，合理确定用人数量，建立按事设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理的用人机制，实现固定用人向合同用人、身份管理向岗位管理转变。

完善医务人员职称评审制度。

严格工资总额管理，实行以服务质量及岗位工作量为主的综合绩效考核和岗位绩效工资制度。

完善以专业技术能力、工作业绩和医德医风为主要评价标准的绩效考核制度，合理确定医务人员待遇水平，体现医疗服务工作特点，充分调动医务人员的积极性。

　　（四）改革公立医院补偿机制

　　14、有序推进医药分开改革。

逐步将公立医院补偿由服务收费、药品加成收入和政府补助三个渠道改为服务收费和政府补助两个渠道。

逐步取消药品加成，医院由此减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分医疗服务价格等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。

药事服务费原则上按照药事服务成本，并综合考虑社会承受能力等因素合理确定，纳入基本医疗保障报销范围。

不断完善自治区已实施的医院销售药品差别加价政策，引导医院合理用药。

适当提高技术含量高、劳务投入大等项目的技术劳务服务价格，降低药品、高值医用耗材及部分大型诊疗设备偏高的价格，建立科学的医药价格形成机制。

　　15、完善医疗保障支付制度改革。

完善基本医疗保障费用支付方式，积极探索实行按病种付费、按人头付费、总额预付等方式，不断完善医疗保险定点协议管理办法，建立激励与惩戒并重的有效约束机制。

在合理控制医院医药总费用、均次费用的前提下，探索由医院（医院代表）与医疗保险经办机构谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。

在履行协议基础上，应足额及时支付医院符合医疗保障政策的费用。

实施医疗保险信用等级评定制度，促进医疗机构自律管理和诚信服务机制的形成。

落实医疗救助、公益慈善事业的项目管理和支付制度。

充分发挥各类医疗保险支付方式对医疗服务的调节和制约作用。

　　16、明确政府投入责任。

政府对公立医院的投入，主要用于基本建设和大型设备购置、人才培养、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补偿等。

对传染病医院、职业病防治院、精神病医院、妇幼保健院（医院）、儿童医院、急救医疗机构、中医民族医医院、济困医院在投入政策上予以倾斜。

对公立医院承担的公共卫生服务任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、支农、支基、支边和济困医疗服务等公共服务经费。

　　（五）改革公立医院监管机制

　　17、实行全行业属地化监管。

加强卫生行政（含中医药管理）部门医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制。

所有医疗机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，均由卫生行政部门实行统一监管。

依法加强对公立医院的机构设置、等级评审、要素准入、执业行为、财务执行的管理，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，依法实行全行业监管。

建立健全公立医院财务决算审计和医院院长经济责任审计制度。

　　18、加强医疗服务监管。

试点城市在卫生行政部门内部设立医疗服务监管机构，建立以公益性为核心的公立医院绩效评估管理体系和医疗质量安全评价管理体系，完善各级各类医院管理评价制度，继续做好医院管理评审评价工作。

建立医疗费用考评制度，采取有效措施合理控制医疗费用水平。

建立区、市、县三级医疗质量安全控制评价体系和各级各专业医疗质量控制评价组织，组织开展医疗质量、服务和绩效评价工作，逐步建立公立医院医疗质量、安全监管制度，建立医疗技术风险的监测、报告、预警、管理制度。

建立社会多方参与的监管制度。

全面推行医院信息公开制度，实行医务公开、院务公开，接受社会监督。

发挥医疗保障经办机构、会计师事务所等有资质的社会中介组织、行业协会（学会）在公立医院监管中的职能作用。

　　（六）加强公立医院内部管理

　　19、强化医疗质量安全。

完善医疗服务规章制度和岗位责任制，用制度管人、管事。

健全医疗质量管理组织，规范临床检查、诊断、治疗和使用药物、医疗器械行为，持续提高医疗质量，切实保障患者安全。

加强重点专科，提高医疗服务能力和水平。

探索确定各级各类公立医院配备使用国家基本药物的比例，建立健全国家基本药物采购供应管理制度，优先配备和使用基本药物。

推广应用适宜技术，实行同级医疗机构检查检验结果互认，降低医疗服务成本。

20、着力改善医疗服务。

采取提供预约诊疗服务、畅通急诊绿色通道、按病情分类诊疗等措施，努力缩短门诊病人等候时间。

优化服务流程、改善住院服务，努力缩短术前平均住院日和平均住院日。

积极推进临床路径管理试点工作，完善医疗质量管理制度，推动单病种规范化诊治。

改善医疗服务。

建立和完善医患纠纷人民调解机制，积极发展医疗责任保险制度，健全快速便捷的医患纠纷调处机制，及时有效处理患者投诉和医患纠纷，严厉打击“医闹”行为，努力构建和谐医患关系，创建平安医院。

21、提高医院信息化水平。

以医院管理和电子病历为重点推进公立医院信息化建设，完善区域卫生信息平台，实现医院与行政部门之间、医院之间、医院和其他医疗卫生机构之间、医院和医保经办机构之间的互联互通、信息共享，积极推行就医“一卡通”。

22、实施住院医师规范化培训。

建立符合医师成长规律的规范化培训制度，将住院医师培训作为全科医师、专科医生培养的必经环节。

结合新疆实际，依托自治区和各地有条件的医院建立住院医师规范化培训基地，规范标准，统一要求，面向全区开展培训。

探索经费保障、培训医师工资保障、引导基层录用、技术职务评定、聘用等配套政策；探索激励大型医疗机构建立住院医师规范化培训基地面向基层开展医师培训的政策，将公立医院特别是大型公立医院建成医学人才孵化器，将基地建设和制度建立列入大型公立医院履行公益性责任的考核内容。

试点期间重点为县医院和基层医疗卫生机构培养专科方面和全科方面的临床医师。

　　（七）加快推进多元化办医

　　23、拓展社会资本办医空间。

鼓励、支持和引导社会资本发展医疗卫生事业，加快形成投资主体多元化、投资方式多样化的办医体制。

完善政策措施，鼓励社会力量举办非营利性医院。

各地在研究制定区域卫生规划和医疗机构设置规划时，要为非公立医院留出足够空间。

鼓励发展上规模、有特色的非公立医院。

积极探索社会资本参与公立医院建设发展的有效途径，研究制定相关配套政策措施。

试点城市按照区域卫生规划和医疗机构设置规划，根据实际情况可以选择部分公立医院进行改制。

改制要坚持慎重、稳妥的原则，科学制定政策，维护职工合法权益，确保国有资产不流失。

　　24、落实非公立医院扶持政策。

完善政策体系，为非公立医院经营创造公平竞争的环境，引导、鼓励和支持非公立医院发展，促进不同所有制医疗卫生机构的相互合作和有序竞争。

非公立医院在医保定点、职称评定、科研立项、继续教育、大型设备配置等方面，与公立医院享有同等待遇，在服务准入、监督管理等方面一视同仁。

政府可采取购买服务的方式由非公立医院承担部分公共卫生服务。

地方政府还可以在房屋建设、设备购置以及人员培养等方面给予非公有医院一定的扶持。

落实并逐步完善对非公立医院的税收优惠政策。

加强对非公立医院的指导和监管，引导非公立医院依法经营、加强管理、严格自律、健康发展。

　　四、保障条件

（一）加强组织领导。

公立医院改革试点工作关系公立医院健康发展，关系广大群众和医院干部职工的切身利益，各地（州、市）、县（市、区）政府要建立改革试点领导小组，准确把握政策，强化统筹协调，确保改革试点工作稳步推进。

（二）强化部门配合。

卫生部门成立专门工作班子，牵头制定改革实施方案，统筹推进改革试点各项工作；发展改革部门加强政策研究，做好相关规划和协调工作；机构编制部门根据中央和自治区有关规定，研究制定公立医院机构编制标准，指导做好公立医院管理体制改革工作；人力资源社会保障部门指导做好卫生人力资源规划和开发利用工作，推行多种结算方式的改革；财政部门落实好投入政策，加大对公立医院投入，加强资金监管，确保资金安全有效；价格部门努力构建科学、合理的医药价格形成机制；其他相关部门要认真履行职责，密切配合，形成合力，共同推动公立医院改革试点健康发展。

自治区成立公立医院改革试点指导小组，并实行部门联络员制度，加强沟通协调，及时研究解决改革试点推进中的有关问题。

　　（三）坚持统筹推进。

在做好公立医院改革试点工作的同时，要切实抓好基本医疗保障制度建设、建立基本药物制度、健全基层医疗卫生服务体系和促进基本公共卫生服务逐步均等化等深化医改其他重点工作，做到五项重点改革统筹推进、相互促进。

　　（四）正确引导舆论。

做好舆论宣传工作，加强对公立医院改革试点重要意义、指导思想、基本原则、主要任务和政策措施的宣传，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性，争取广大人民群众和社会各界的理解支持。

卫生部门要加强与宣传部门的配合，坚持正面宣传为主，坚定改革信心，合理引导预期，同时做好舆情监测与研判，妥善处理改革中可能出现的问题，为公立医院改革试点工作营造良好的社会环境。