我国城乡公共服务供给的制度变迁与现实状态.docx
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我国城乡公共服务供给的制度变迁与现实状态
我国城乡公共服务供给的制度变迁与现实状态
第一节新中国成立后我国城乡公共服务供给的制度变迁
一城镇公共服务供给的制度变迁
（一）计划经济时期的城镇公共服务供给制度
从历史上看，1949～1978年，我国实行的是高度集中的计划经济体制，与这一体制相适应，我国在城镇公共服务领域推行的是以政府包揽、分级负责、平均分配为主的高度集中、统一计划的供给制度。
城镇各级教育基本实行国家统办、政府全额拨款制度，城镇居民只需要交纳基本的学费和杂费。
在就业、医疗、养老、住房等方面，“城镇实行广就业、低工资政策，居民的生老病死实行以单位保证为主、社会保障为辅的保障制度，包括生育、医疗、住房、子女入学教育、养老等等众多福利”[1]。
城镇的公共基础设施建设、科学研究、文化娱乐事业等，也实行国家统一负责，经费由各级政府的财政全额负担。
因此，从总体上看，计划经济时期我国城镇公共服务实行的是一种稳定的、国家大包大揽式的供给模式，体现了社会主义制度的优越性。
计划经济时期是我国一个有着特殊政治经济体制安排的时期，其主要特征表现为：
在所有制上追求国有或集体所有，增强国家对经济领域的控制力；在资源配置中，国家指令性计划是资源配置的核心手段；为了实现赶超目标，国家实施重工业优先发展战略，通过实行高积累、低消费的经济政策以及推行城市统收统支和农产品统购统销来支撑工业化的发展。
而这一时期城镇公共服务供给模式与计划经济体制的要求是高度统一、高度适应的。
但是，在计划经济这种封闭和半封闭的经济体制下，由于国家将经济积累主要用于工业的扩大再生产，加之城镇公共服务基本由政府垄断供给管理，在这样的背景下，就导致了政府财政投入与城镇公共服务需求之间的严重矛盾，极为有限的国家财政对于日益增长的城镇公共服务需求显得捉襟见肘，城镇公共服务供给基本处于“广覆盖、低水平”的状况。
表5-1显示了计划经济时期我国用于教育、科技、卫生、社会保障、国防、地质勘探等基本公共产品和服务部分的财政支出比例，可以看出，政府在基本公共服务领域的财政投入比例远远低于在其他领域的财政投入。
表5-1计划经济时期政府用于公共服务的财政投入比例
（二）改革开放初期的城镇公共服务供给制度
从20世纪80年代开始，伴随着经济体制改革的逐步推进，我国先后对城镇教育、医疗卫生、社会保障等公共服务领域进行了改革，公共服务供给体制、机制进入制度重构时期。
1987年7月，国家教育委员会颁布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，肯定了社会力量办学是我国教育事业的组成部分，这标志着我国公共教育领域开始突破政府的垄断。
同年，国务院批转了卫生部下发的《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》，为个人和社会力量进入公共医疗卫生领域打开了大门。
1989年，为整合医疗卫生资源，搞活卫生机构内部的运行机制，扩大医疗卫生服务供给，国务院又批准了《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，开始推行各种形式的承包责任制，允许有条件的公立医疗单位和医疗卫生人员从事有偿性业余医疗服务等。
在养老保障方面，1986年国务院先后颁布《关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知》《国营企业实行劳动合同制暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定合同制工人的退休养老实行社会统筹，并由企业与个人分担缴纳保险费的制度，从而开启了中国失业保险制度的先河。
1991年国务院又颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国开始由传统的“国家-单位保障制”向“国家-社会保障制”的转型。
这一时期我国城镇公共服务供给制度改革的特点有三：
一是尝试打破公共服务由政府全面包揽、垄断供给的局面，开始允许多种所有制成分的服务机构并存，支持社会资金参与公共服务供给，以缓解公共服务资源短缺问题。
二是公共服务供给的责任主体逐步下移，开始实行中央政府和地方政府共同负责、以地方政府为主、分级管理的公共服务体制。
三是开始在公共服务领域引入竞争机制，放松了对从事公共服务的事业单位的管制，推进事业单位承包制责任制，逐步扩大其经营自主权，从而激活其内部运行机制。
（三）社会主义市场经济体制确立后的城镇公共服务供给制度
1992～2002年为深化改革、推进公共服务市场化阶段。
1992年中共十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标。
随着市场化改革的深入以及行政管理体制改革步伐的加快，我国公共服务体制改革也面临新的使命。
解决建立现代企业制度进程中国有企业下岗工人、城市特困居民的生存及社会保障问题，理清分税制改革后中央政府与地方政府在公共服务职责上的分工，推进市场化进程中公共事业单位的改革与发展等问题，成为这一时期公共服务领域制度创新的主要任务。
在教育方面，1993年中共中央和国务院下发了《中国教育改革和发展纲要》，在办学体制、管理制度、投资体制、招生就业制度、学校内部管理等各个方面，全面提出了深化教育改革的目标。
1994年，国务院正式启动了以政府办学为主体，社会各界共同参与的办学体制改革。
在教育投资制度方面，针对我国所有制结构与经济发展模式日趋多元化与单一教育投资制度的矛盾，国家开始尝试实施多渠道、多元化的教育经费筹措制度，具体包括征收教育税费，非义务教育阶段收取学生学杂费，利用校办产业扩大学校收入，通过社会捐款集资、设立教育基金扩大社会力量办学等措施。
与此同时，我国加快了城镇居民社会保障制度的改革进程。
1994年国务院下发了《关于职工医疗制度改革的试点意见》，1998年又下发了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，基本形成了我国医疗保险管理制度体系的雏形。
1997～1999年国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》和《城镇居民最低生活保障条例》，基本形成了城镇居民最低生活保障体系。
1995～1997年，国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，基本建立起了我国经济转型时期城镇养老保险制度，即个人账户与社会统筹账户相结合的养老保险制度，并初步实现了基本养老保险制度的省级统筹。
这一时期的医疗卫生制度改革同样围绕国有企业改革展开。
1992年9月，国务院颁布的《关于深化卫生改革的几点意见》，允许公立医院“以工助医、以副补主”，从而拉开了我国医疗卫生事业的市场化改革序幕。
1997年初，国务院下发了《关于卫生改革与发展的决定》，对城市卫生服务体系、卫生机构运行机制、药品流通制度、医疗保险制度、卫生管理制度等方面的改革等进行了进一步部署。
2000年，为解决医疗卫生资源配置严重短缺，解决老百姓“看病难”问题，国务院又下发了《关于城镇医疗卫生制度改革的指导意见》，进一步加快了医疗卫生领域的市场化改革进程。
然而，过度追求市场化的做法忽视了公共卫生事业中的公共性与政府责任，“不仅老百姓看病难的问题未能有效缓解，伴随市场化而来的看病贵问题以及随之引发的一些社会问题却日益凸现”[2]。
这一阶段城镇公共服务制度改革总的特点如下：
一是重点解决建立市场经济体制与现代企业制度进程中凸显的城镇公共服务短缺问题，农村公共服务问题被逐步边缘化，公共服务领域不均衡、不公平的问题日益凸显。
二是在公共服务领域开始全面打破政府垄断，推进公共服务领域的市场化和社会化，鼓励私人和社会力量参与公共服务的融资和供给，但是由于认识上和操作中的偏差，打破政府垄断逐步演化为政府全面退出，造成公共服务领域政府责任的严重缺失。
三是尝试建立政府、企业、社会、个人四位一体的公共服务成本分担机制，但是由于公共服务领域的过度市场化，个人承担公共服务成本的比例快速上升，造成了被老百姓称为“新三座大山”的“上学贵”“看病贵”“住房贵”问题。
（四）构建社会主义和谐社会以来城镇的公共服务供给制度
进入21世纪尤其是中共十六大以来，我国提出了建立社会主义和谐社会的构想，并以此为核心对经济社会发展中的一些重大问题进行了调整。
在此背景下，针对我国公共服务供给总量不足和分配不均的矛盾，我国对城镇公共服务供给制度也做出了一些调整，其主要内容是：
转变政府职能，强化政府的公共服务职责，同时探索城镇公共服务供给的多元主体协同机制；统筹经济社会发展，大力发展社会事业，推进城镇事业单位分类改革；建立公共财政制度，加大财政对公共服务的总体投入，提高公共服务供给水平和质量；提出了公共服务均等化问题，力求建立惠及全民的公共服务体系。
这一阶段的特点有三：
一是国家开始重视公共服务领域广泛存在的受益不均衡问题，中共十六届五中全会正式提出了公共服务均等化的改革战略，促进公共服务供给从单纯的注重效率走向效率与公平的兼顾。
二是国家对于市场化进程中出现的政府职能缺位、越位、错位问题进行纠正，特别是针对公共服务领域实行的过度市场化政策进行调整，强化政府在基本公共服务供给中的主导作用和主体地位。
三是国家认识到了城乡发展失衡问题以及公共服务城乡供给不均等的危害性，逐步加大了对农村公共服务领域的投入，着力建设新型的农村公共服务体系，开始探索并积极推进城乡公共服务的均衡化供给。
二农村公共服务供给的制度变迁
农村公共服务是农业和农村经济发展的重要支撑，是改善农民生产和生活条件的重要物质基础。
长期以来，我国城乡公共服务供给存在很大程度的不均衡，国家财政投入明显向城镇倾斜，农村公共服务供给总量不足、结构不合理。
这种状况的存在既有历史的原因，也有现实的原因；既有经济发展不同阶段的一般普遍性，也有公共服务领域制度安排的特殊性。
探讨新中国成立以来农村公共服务领域的制度变迁，对于促进农村公共服务领域的制度创新，推进城乡公共服务均等化，解决城乡经济发展失衡问题，构建社会主义和谐社会，维护社会的公平正义具有重要意义。
（一）计划经济时代的农村公共服务供给制度
新中国成立以后，伴随着农业合作化运动以及人民公社体制的建立，农业以及农村的发展逐渐被纳入国民经济发展计划之中。
与此同时，国家也为农业以及农村的发展创造了必要的物质条件。
这一时期，在较低的经济发展水平和国民经济较为困难的情况下，通过计划经济体制所提供的农村公共产品和服务基本满足了当时农业生产和农民生活的需求，为迅速改变旧中国农村贫穷落后的面貌，不断发展和壮大农村经济起到了积极作用。
在基础教育方面，通过采取国家发布政策，农村集体组织统筹资金，生产大队投入人力、物力，聘用民办教师等措施，我国初步建立起了覆盖广大农村地区的中小学基础教育体系。
在医疗卫生服务方面，通过实行国家财政支持、基层集体组织统筹经费的农村医疗合作制度，建立了县、乡、村三级农村医疗卫生服务机构，培育了大批农村准医务工作者队伍，初步形成了覆盖广大农民群体的农村基本医疗卫生服务体系。
在社会保障方面，国家通过实行政府财政投入与农村集体组织自行投入相结合的融资方式，以及建立“五保”供养制度、临时救济制度、灾害救济制度等，初步解决了农村“三无人员”以及其他特困群体的养老和生活保障问题。
在公共服务设施方面，通过实行政府财政补助为辅、农村集体组织筹措经费为主、农民通过劳动积累投入人力相结合的制度，大力兴修农田水利设施，增加乡村道路通车里程，建立各类农业生产服务机构，大大改善了农村的基础设施条件，对推进农业经济发展、改善农村面貌、提高农民生活水平起到了积极作用。
但是，从总体上看，这一时期农村公共服务体系建设还处于起步阶段，是一种低覆盖、低成本和低水平的公共服务供给体系。
计划经济时期的农村公共服务供给制度安排具有特殊的历史背景，是新中国成立后我国长期实行优先发展重工业、加快实现工业化发展战略的产物。
与这一发展战略相适应，国家不但实行城市偏向型的公共服务供给制度，同时通过农业税费制度、工农业产品“剪刀差”等方式，加大对农业剩余的提取，用于对工业和城市建设的投资积累，支持国家工业化的发展。
因此，从本质上说，计划经济时期农民在公共服务收益分享与成本分担方面是不对称的，这种农村公共服务供给制度是一种以降低广大农民整体福利为代价来支持国家工业化发展的制度安排，背离了社会公平正义的原则。
（二）改革开放初期农村公共服务供给制度
改革开放之初，我国开始推行以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革，农民获得了土地的使用权和收益索取权，成为相对独立的经济主体，产权的激励功能开始显现。
家庭联产承包责任制的实施，极大地促进了农业生产的发展，提高了广大农民的收入，农村家庭的经济功能得到恢复，农村经济结构、社会结构都发生了深刻变化，农业和农村经济逐步走向商品化、市场化。
与此相适应，我国农村公共服务供给制度也发生了相应的变化。
在基础教育方面，1986年通过的《义务教育法》虽然规定农村中小教育实行“地方负责、分级管理的管理体制，经费保障以县、乡为主”，但是未明确各级政府的管理和经费投入责任，在实际操作中，办学经费仍主要由农民负担，主要来自县、乡政府以统筹、摊派等方式向农民征收的行政事业性收费和基金、集资。
在医疗卫生保障方面，随着农村经济的日益商品化、市场化，计划经济时期建立的农村合作医疗制度及医疗服务网络基本解体，取而代之是以农村个体医疗诊所为主体的社会化医疗服务，农民的医疗卫生费用基本由自己负担。
在社会保障方面，尽管农村家庭的经济功能得到了很大程度的恢复，但是随着农村剩余劳动力的转移和家庭结构的变化，传统的家庭养老、土地保障、“五保”供养、社会救济等制度已经远远不能满足农村社会保障的需要，农村人口的社会保障问题越来越突出。
在农业生产服务和基础设施建设方面，以1993年全国将“三农”生产服务机构下放到乡镇管理的体制改革为标志，农村原有的基层社会化基本服务体系开始走向衰落。
[3]全国各地的农业生产服务机构大多被推向市场，“各地纷纷中断农业服务机构的财政供应，这些机构大都蜕变为以赢利为目的的部门，乡村道路、水利设施等其他农村公共基础设施建设经费大部分也采取向农民集资、摊派的方式，由农村基层政府和集体组织自行解决”[4]。
这一时期农村公共服务供给制度出现的变化，是经济体制转轨过程中国家公共服务供给制度表现出的阶段性特征，与改革开放后我国全面转向以经济建设为中心的发展战略密不可分，是实行经济建设型财政的必然产物。
从根本上看，这一时期农村公共服务制度安排，在本质上与计划经济时期的农村公共服务供给制度是一致的，农民在公共服务收益分享与成本分担方面依然是不对称的，并在一定程度上加重了农民的经济负担，加大了城乡公共服务供给不均等的程度。
（三）构建社会主义和谐社会以来农村公共服务供给制度发生的变化
中共十六大以来，在加快经济发展的同时，针对体制转轨过程中出现的不和谐现象，党和国家提出了建设社会主义和谐社会的任务，日益重视统筹经济社会发展、统筹城乡发展，以及解决改革发展过程中出现的民生问题，公共服务供给制度变革则成为解决这些问题的一个切入点。
在建设社会主义和谐社会目标的推动下，在统筹城乡经济社会发展战略中，国家更加重视推进城乡公共服务的均等化，农村公共服务供给制度出现了新的特征：
一是随着建设型财政向公共财政的转型，政府财政开始全面介入农村公共服务领域。
中共十六届三中全会提出了统筹城乡发展的重要思想，并明确提出“国家新增教育、卫生、文化等公共支出主要用于农村”，统筹城乡的公共服务供给制度已经初现端倪。
二是农村公共服务供给的管理层级上移、责任主体逐步明晰，由过去的乡、村等农村基层政府和集体组织负责统筹管理逐步向以省（市）、县政府统筹管理为主转变。
三是农村公共服务筹资融资机制由单一化向多元化转变，国家实行了农村税费改革，取消农民在农村公共服务领域负担的“三提五统”等行政事业性收费和基金、集资后，2006年又全面取消了农业税，农村公共服务供给成本由过去主要依赖农民个人负担向政府、农村集体组织和农民个人共同负担转变，农民在农村公共服务收益分享与成本分担方面开始走向均衡。
在基础教育方面，在农村税费改革的背景下，国家取消了乡统筹费、农村教育集资等面向农民征收的教育行政事业性收费，乡村两级义务教育、中小学危房改造资金改由财政安排；2006年修订的《义务教育法》规定，农村教育实行国务院与地方各级政府共同负担、省级统筹的义务教育投入体制，义务教育全面纳入财政保障范围。
在医疗卫生保障方面，2003年，按照“农民个人交费、集体扶持、政府资助”筹资原则建立的新型农村合作医疗制度试点在全国陆续展开，财政资金开始参与农村合作医疗的筹资，对于解决农民因病致贫、因病返贫问题起到了积极作用。
在农民社会保障方面，国家建立了新的农村贫困人口低保制度，将原有的“五保”对象等农村特困群体的生活从农村集体供养转为财政供养；同时，开始探索建立“个人缴费、集体补助、政府补贴”相结合，覆盖广大农民群体的新型农村社会养老保险制度，使广大农村从主要依赖家庭功能抚养、赡养的传统制度向社会化的新型养老制度逐步转型。
在农业生产服务及基础设施建设方面，农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，村级道路的修建等通过村民“一事一议”的方式加以解决；另外，国家通过实施西部大开发、建设社会主义新农村等重大战略决策部署，不断加大国家财政投入力度，加强农村道路、水、电、气等公共基础设施建设，不断健全农村信贷、农业技术推广、畜牧防疫等各类农业和农村生产服务机构，改善农业的生产条件和农民的生活条件，使广大农村的面貌发生了巨大变化。
当前，我国已经进入了全面建设小康社会的新时期，国民经济发展进入了“以工促农、以城带乡”的发展新阶段。
随着科学发展观的深入贯彻落实、和谐社会建设进程的加快以及“工业反哺农业”战略的深入实施，建立城乡一体化的公共服务供给制度，推进城乡公共服务均等化，不断提升农村公共服务供给水平已经成为历史的必然。
在2009年召开的全国“两会”上，温家宝总理在政府工作报告中提出，要“加快新型农业社会化服务体系建设，健全农村公共服务机构……加强农业基础设施，积极探索建立新型农村社会养老保险制度……全面加强城乡居民最低生活保障制度、就业服务”等。
2010年召开的中共十七届五中全会再次强调，“要着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府的保障能力，推进基本公共服务均等化”。
2012年7月，国务院颁布了我国首部《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出要加快城乡基本公共服务制度一体化建设，大力推进城乡区域之间制度的统筹衔接，加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜的力度，实现基本公共服务制度覆盖全民。
该规划还明确了我国实现基本公共服务均等化的时间表，即2011～2015年，覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。
第二节城乡公共服务非均等化供给的现实状况
一公共服务有效供给不足的一般分析
研究我国城乡公共服务均等化问题，有必要首先对我国公共服务供给的现状有一个总体的了解。
当前，我国公共服务领域的突出问题主要表现在以下两个方面。
（一）公共服务供给总量不足
进入21世纪以来，随着经济和财政收入的持续快速增长，我国各级政府对公共服务的投入力度不断加大，逐步形成了教育、科技、文化、卫生、就业与社会保障和国防等全方位的公共服务体系，公共服务总量有了较大增长。
然而，与我国的经济规模与发展水平相比，与经济发展水平相近的其他国家相比，政府提供的公共服务总量远远不足，尤其是养老保障、医疗保障、公共教育、就业服务、住房保障、公共卫生、社会救助等社会性公共服务事业依然滞后，远远不能满足人民群众快速增长的需求和经济发展的需要。
一段时间以来，“看病贵”“上学难”“住房贵”三个问题被老百姓称为“新三座大山”，就是公共服务供给总量严重不足、不能满足人民群众需求的典型写照。
公共服务供给总量不足与我国公共财政在公共服务领域投入长期偏低有紧密关系。
从表5-2看，目前世界财政性教育投入占各国GDP的平均水平约为5%，其中法国、新西兰、墨西哥达到了5%以上，发达国家普遍在4.5%以上。
早在1993年，我国政府在制定《中国教育改革与发展规划纲要》时即明确提出，到2000年国家财政性教育经费投入要达到占GDP4%的目标。
然而，在实际运行过程中，2005年我国财政性教育支出占GDP的比重为2.15%，2006年为2.21%，2007年为2.68%，2008年为2.87%，2009年为3.06%，2010年为3.13%，2011年为3.49%，教育投入不仅低于20世纪末世界平均水平，也没有实现国家规定的2000年达到4%的目标，甚至横向相比还有所下降。
[5]从教育支出占财政总支出的比重来看，韩国（1997年）为20.5%，泰国（2000年）为22.44%，墨西哥（1999年）为25.54%，而2010年中国教育财政支出占财政总支出的比重为15.8%。
尽管公共教育支出已经成为我国公共财政的第一大支出项目，但是与一些发展中国家相比仍处于较低水平。
[6]教育公共投入的不足将导致教育资源短缺，落在城乡居民家庭上的负担必然加重。
表5-2部分国家财政性教育投入占GDP的比重（2005年）
在医疗卫生事业方面，如表5-3所示，OECD国家的医疗卫生费用普遍占到GDP的9%以上，其中政府负担比例高达60%～80%；美国医疗卫生费用占GDP的比例高达15%以上，其中政府负担比例在38%以上；与中国经济发展水平相近的俄罗斯、印度、墨西哥、巴西等国家医疗卫生费用普遍占到GDP的6%以上，其中政府负担比例为40%以上。
而2010年我国全国卫生总费用为19980.4亿元，占GDP的4.98%，其中政府财政投入5732.5亿元，投入仅占全国卫生总费用的28.6%；社会单位卫生经费投入7196.6亿元，投入占全国卫生总费用的36%；个人卫生经费投入7051.3亿元，占全国卫生总费用的35.4%。
与国外比较，我国公共卫生费占GDP的比例过低，而且政府投入占财政支出的比例也大大低于发达国家。
可见，财政投入不足直接导致我国公共医疗卫生服务供给的不足。
表5-3中国与世界部分国家卫生费用占GDP的比例以及政府投入比重
从社会保障事业来看，全球高收入国家人均社会保障支出为3039美元，中等收入为109美元，我国仅为63美元，发达国家人均社会保障支出是我国的48倍；高收入国家社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上，如2005年欧盟用于社会保障的支出占GDP的27.2%，而2006年我国社会保障总支出（含财政支出和社保基金支出）占GDP的比重为6.28%。
[7]从社会保障财政投入占国家财政总投入的比例看，西方发达国家社会保障支出占财政总支出的比例一般为30%～50%，中等收入国家社会保障支出占财政总支出的比例在20%左右，而2011年我国社会保障支出占财政总支出的比例为12%，远远低于西方发达国家的比例，也没有实现《中国劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》中提出的到2005年逐步将社会保障支出占财政支出的比重提高到15%～20%的目标。
[8]
（二）公共服务领域最突出的问题——歧视性供给
从公共服务的供给模式来看，主要有政府提供和市场化提供两种。
一般而言，公共服务的绝大部分应该主要由政府公共财政面向全体国民一视同仁地提供。
但是，就我国公共服务领域的现状看，目前除了国防和外交能够在全体国民之间均衡供给之外，其他应该由公共财政来满足的公共服务大部分没有做到均衡分配、公平享有和均等受益。
一是在城市与农村之间，公共服务供给歧视农村居民。
当前公共服务领域最突出的问题，是公共财政对于农村养老保障、基本医疗、公共卫生、公共教育等方面的投入严重不足，广大农村地区的居民享有的公共服务数量最少、层次最低、种类最不齐全，城乡公共服务供给严重失衡。
公共服务供给的城乡失衡强化了城乡之间的二元经济结构，拉大了城乡居民之间的收入差距，从总体上形成了城乡之间的贫富不均，严重影响全面小康社会的实现与构建社会主义和谐社会的进
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