整合行政资源完善执法机制.docx

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整合行政资源完善执法机制

整合行政资源完善执法机制

——关于创设乡镇人民政府综合行政执法机构的建议

木门店镇人民政府镇长沙承旺

近年来，我县乡镇行政执法工作转变职能，不断创新，在城管执法、人口和计划生育、安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划与建设、公共卫生、食品安全、劳动和社会保障、水政水务、土地管理等领域理顺与乡镇关系作了积极探索。

职能部门通过委托部分行政监管执法权，可以腾出大量时间、精力，从目前的管事向管人管大案转变。

如城管执法采取机构延伸的办法，分片设置派出机构，人事关系以乡镇管理为主，业务由部门负责指导，较好地解决派出机构与当地政府“两张皮”的问题，增加了他们工作的协调性和合力，有效地推进农村城管执法工作。

计生部门采取委托形式，将行政监管过程中的立案权、调查权和简单案子的处罚权全部委托乡镇行使，复杂案件由计生部门帮助乡镇完成立案、调查；通过部分行政监管执法权的委托，改变了目前职能部门事无巨细而实际上因监管力量有限、难以及时监管到位的情况。

这样，既调动乡镇的监管积极性，又使职能部门法定的监管职能履行到位，确保管理到位和责任落实。

但是，乡镇行政执法需要研究和解决的问题还很多，较为突出的有：

（一）乡镇执法存在权责脱节问题。

主要体现在：

行政执法方面的权责不匹配，或有权无责，或有责无权。

通俗地说就是：

“管得到的看不到，看得到的管不到”，而乡镇政府又必须为其辖区内的所有事物“负总责”，这是典型的权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位现象。

造成这一现象的主要原因是：

行政执法体系设计有缺陷、行政执法机构设置不合理、职权与职责的配置不恰当。

这在一定程度上阻碍了乡镇人民政府作为一级政权所应当发挥的基本功能。

（二）乡镇执法性质不利于工作的开展。

目前，虽然乡镇执法在维护本辖区的秩序与安全方面发挥了一定的作用，但是乡镇执法权利大部分来自于县（市）级各个部门的委托。

委托部门由于政策法规的局限以及对乡镇执法人员的不信任，往往授予乡镇很小的行政执法（特别是行政处罚权力），而乡镇执法进行处罚的时候往往要向县级部门报批或备案，这样也影响了执法的效率效果。

这一点在安全生产、城镇管理、村建国土等领域的执法方面尤为突出。

（三）行政执法队伍的整体素质还不高。

一方面反映在文化程度参差不齐；另一方面，乡镇执法人员知识面不宽、知识更新速度慢，绝大多数执法人员原来从事的是技术工作，从事执法工作属“半路出家”，只进行上岗前的短期培训，对相关法律、法规系统学习时间较少，缺乏行政执法所必备的法律知识及相关的执法技能，在具体执法过程中仍然存在不懂执法、不会执法、不善执法和不敢执法的现象。

（四）管理相对人和农民群众的法律意识淡薄。

在执法过程中，管理相对人受到处罚时，往往以不懂法、不知法为由，推卸责任，逃避处罚，干扰执法工作的正常开展；或者不能正确的运用自己的权利，不当地运用权利来对抗执法和管理。

农民群众的法制观念不强，自我保护意识差，往往在自己的合法权益受到侵害时不知或不能有效的保护自己的合法权益。

（五）行政执法经费短缺，制约了执法的深入开展。

乡镇执法量大、面广，牵扯基层各个方面，需要大量的办案经费，由于各方面的原因，乡镇财政并不能保证执法办案必需经费。

如何弥补这些制度性的缺陷、划清乡镇行政执法权限、明确乡镇行政执法责任、加强乡镇行政执法力度等，是摆在我们面前的一个十分重要而紧迫的课题。

根据有关法律、法规的规定，为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的基层行政执法体系和运行机制，根据党的十七大关于“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”和“加快乡镇管理体制改革，建设服务型政府”精神，结合乡镇现行管理体制和既有工作模式，我们建议在乡镇人民政府中创设一个隶属于乡镇人民政府并由其直接领导的综合行政执法机构。

具体思路是：

一、整合现有行政资源，创设综合执法机构

（一）合理设置机构

利用乡镇现有的行政执法框架体系，在不增机构、不增编制、不增人员、不增加财政负担的前提下，创新乡镇行政执法体制，整合乡镇辖区内具有行政执法和管理职能的机构、编制、人员及财政等资源，通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等形式，在乡镇人民政府中创设一个新的直属于乡镇人民政府的综合行政执法专业队伍，并由其代表乡镇政府在辖区内依法行使与其职责相适应的行政执法权。

1、机构名称：

××镇（乡）人民政府行政执法中队。

2、级别与性质：

正股级乡镇行政执法单位。

3、内设机构：

“公共安全监管组”、“市场秩序监管组”、“人口资源环境监管组”和“办公室”等组室。

4、编制和人员：

根据乡镇地域面积的大小和人口数量的多少以及整合机构的数量、涉及范围的大小来设定所需编制和人员的数量。

建议每个组配备2名以上执法人员，所需编制、人员原则上可在乡镇现有的具有行政执法性质的编制、人员中整合调剂解决，并将其划归乡镇人民政府直接管理。

5、村级综合协管员。

在各行政村，还可考虑在村两委中设置一名负责协助乡镇人民政府综合行政执法机构在本村开展行政执法工作的“村级综合协管员”，也可由目前一些地方行政村当中负责本村社会治安综合治理的“综治员”改任或兼任。

6、经费保障。

在目前财政体制基础上，整合省、市、县与乡镇现行财政分配关系，确保新机构的正常运行。

省、市、县财政还可在编制部门预算、确定乡镇政府支出基数以及向乡镇政府实施转移支付时与予统筹考虑，确保乡镇综合行政执法权责落实到位。

（二）相关法源依据

1、乡镇政府的法定执法职责

现行法律、法规、规章明确赋予乡镇政府法定行政执法职责的，乡镇政府应当严格按照法律、法规、规章规定的执法权限与执法程序以及具体事项、范围、标准和要求，履行好行政执法职责。

2、乡镇政府受委托的执法职权

根据《行政处罚法》和《行政许可法》等有关法律的规定，行政执法机关可在法定权限内以委托执法的形式委托乡镇人民政府实施行政执法。

即县（市）行政执法机关根据本机关行政执法的实际情况，依照现行法律、法规和规章委托乡镇政府行使相应的行政执法职权，如：

执法范围、执法权限、执法方式等。

受委托的乡镇政府要建立相关的工作制度，确定相对固定的执法人员，提供必要的工作条件。

乡镇人民政府以县（市）行政执法机关的名义在委托范围内行使行政执法职权。

3、乡镇政府的其它执法职权

根据《立法法》的规定，凡属于全国人大及其常委会专属立法权范围以外的事项，在国家未制定法律、行政法规时，地方根据实际需要，可以制定地方性法规。

因此，地方在乡镇综合行政执法方面有着一定的立法空间。

故建议省级人大在可行性论证的基础上，出台有关这方面的地方性法规。

省级人民政府也可根据有关规定地方性规章，授予乡镇人民政府行使与其责任相适应的综合行政执法权限。

鉴于地方性法规和规章的制定有其相应的程序，需要相当的时间才能完成，故可采取“两条腿走路”的办法，以部门委托执法的形式为主，同时将制定地方性法规或规章的工作纳入相应的日程。

（三）确定监管领域

根据乡镇的实际情况，乡镇人民政府综合行政执法机构可在本辖区内的下列领域代表本级政府行使行政执法权委托执法领域：

一是公共安全监管领域，主要涉及企业安全生产管理、销售与燃放烟花爆竹管理、乡村道路交通安全、内河交通运输安全、煤矿与非煤矿山安全、农业机械安全的执法职权；二是市场秩序监管领域，主要涉及食品卫生、药品监管的执法职权；三是人口资源环境监管领域，主要涉及村镇规划建设管理、殡葬管理、人口和计划生育管理、环境保护管理、动植物检疫监管的执法职权。

由于各地的情况差异较大，因此，在确定各地区乡镇综合行政执法机构监管的领域和范围时，应当根据各地的实际情况而有所侧重，但原则上应以能够与乡镇人民政府所负的“总责”相适应。

（四）制定管理职责

一是日常职责：

依照现行法律、法规和规章赋予乡镇政府法定行政执法职责和部门委托执法的委托权限在本辖区内行使行政执法权，负责做好本辖区内有关行政执法的日常监督管理工作，完成政府交办的其他工作任务。

二是协助义务：

现行法律、法规和规章规定乡镇政府应当履行协助县（市）行政执法机关执法义务的，乡镇政府应严格按照法律、法规和规章规定的协助执法事项和要求，切实履行好行政执法协助义务。

三是联合执法：

县（市）行政执法机关与乡镇政府可通过健全执法信息共享、执法联席会议、案件移送管辖、案件首接负责等制度，建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系，形成城乡一体、上下结合的乡镇行政执法格局。

四是执法责任：

委托机关对受托乡镇政府的行政执法行为应负责监督，并对该行为的后果承担法律责任；受托乡镇政府行政执法行为有过错的，委托机关承担法律责任后，可以追究相关人员责任和追偿损失，情节严重的，委托机关可以解除行政执法委托协议。

二、跟进配套措施，确保正常运转

（一）完善队伍建设

在乡镇现有队伍中选配政治素质好、工作能力强的干部到行政执法岗位工作，并通过学习、教育、培训、岗位练兵等形式注重对其进行各方面的培养，增强执法人员依法行政意识，提高他们依法行政、依法办事的能力和水平，确保遵纪守法，秉公执法。

（二）重视制度建设

（1）主体资格管理制度。

未经法律、法规授权或上级行政执法机关的委托，不具备行政执法机构主体资格的，一律不得行使行政执法职权；对从事行政执法活动的人员实行资格培训和管理，没有取得行政执法证件的人员，一律不得从事行政执法活动。

（2）执法公开制度。

乡镇人民政府综合行政执法机构在代表本级政府履行行政执法职责的过程中应将行政执法人员、执法程序、执法依据、执法权限、执法事项、处罚标准等内容向群众和社会公开，提高行政执法的透明度。

（3）案件报告制度。

乡镇人民政府综合行政执法机构在代表本级政府履行行政执法职责的过程中，对于查处的违法案件应定期向有关行政执法机关报送备案；发现违法行为不属于其法定职责或委托权限范围的，应立即向有权查处该违法行为的行政执法机关报告。

（4）罚没管理制度。

对于在执法过程中收取的行政罚没收入，必须严格执行“罚缴分离”、“收支两条线”管理制度，按照现行财政体制统一上缴国库。

（5）执法考核制度。

上级政府和本级政府以及相关委托执法部门应对乡镇人民政府综合行政执法机构的执法情况进行监督检查，并制定相关考核办法进行专项考核。

乡镇人民政府应根据行政执法的事项、权限，并结合本乡镇的实际，制定科学合理、切实可行的执法考核办法，对乡镇执法人员进行综合考核和民主评议，监督、查处、纠正行政执法人员的违法违纪行为，并与相关责任人员工作职责、工作绩效挂钩，严格考核，奖惩兑现。

（三）实施监督管理

（1）开展执法检查。

县（市）政府法制办、监察局对乡镇行政执法情况开展执法检查，通过听取汇报、召开座谈会、查阅有关案卷或资料、现场检查等多种形式进行检查，将检查结果形成书面报告，报告本级人民政府，并反馈给被检查的乡镇人民政府。

对检查中发现的问题，予以书面通报，并责令被检查乡镇人民政府限期整改。

（2）进行行政问责。

县（市）政府法制办、监察局按照各自的职责和有关规定，对乡镇行政执法机构及其执法人员的履职情况进行监督，对其在执法活动中的越权、失职、渎职、滥用职权、徇私舞弊等行为启动追责程序，追究乡镇行政负责人和相关执法人员的行政和经济责任，确保乡镇行政执法行为的规范化、法制化。

（3）及时跟进监督。

县（市）政府各行政执法部门要切实加强对乡镇行政执法的监督，做到委托规范、指导得力、跟进及时、追责到位，促进乡镇行政执法人员依法正确履行职责，防止和减少乡镇行政执法中的工作失误。

（4）实行量化考核。

乡镇政府可建立行政执法检查、违法投诉举报、行政执法责任追究等制度，开展形式多样的行政执法监督活动，对行政执法人员的执法情况进行量化考核。

三、摆上议事日程，适时予以推进

（一）从制度设计层面上进行的考虑

我国在建立行政执法体系方面的力度一直较大，经过几十年的努力，修订了较为完备的行政执法法律法规，但从农村这个最根本的落脚点上看，它所应有的作用和最佳的效果还没有得到完全的发挥。

虽然，从制度的设计上看，一些行政执法部门的执法机构仅仅设置到县（市）一级就算到了终点，以致于这些行政执法部门的力量始终难以真正达到广大的农村，特别是一些事关民生问题的行政执法如环保、产品质量、食品药品、卫生监督等更是如此。

与此相反，一些行政执法部门设置在乡镇的机构，由于其分工过细、职能过于单一，工作任务实际上处于半饱和状态。

而当地的政府空守着许多由各上级机关直接掌管的行政资源却无力将其拢合起来并发挥其潜能，这是行政资源的极大浪费！

整合乡镇现有的行政资源，将其改造成一个新的综合行政执法机构，不但可以充分利用现有的行政资源，而且可以使上述问题迎刃而解。

这一变革的最大优势就是：

不须再投入大量的人力、物力和财力，也无须“伤筋动骨”，所需的仅仅是政策层面的东西和领导的决策以及各级各部门的具体行动。

据了解，部份省份早在这方面进行了有益的尝试，如重庆市人民政府已于2007年1月1日出台了《关于改革乡镇执法监管强化公共服务试点工作的决定》，运行两年来，效果较为明显，上下反响良好。

（二）从部门执法层面上进行的考虑

目前，一些行政执法部门在广大农村的执法过程中普遍存在着某些通病：

他们做为职能较为专一的行政执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置不可能完全满足行政执法的实际需要。

在开展行政执法时，他们面对着点多、线长、面广的广大农村，往往感到势单力薄、力不从心。

一些在乡镇设立了所、站的行政执法部门，虽有条件和时间，但限于法定职能，却无法进行增援。

那些无力在乡镇设立相应的“所、站”的行政执法部门，为了确保履职到位，则另辟蹊径加以应对。

如我市为加强劳动保障基础建设，专门在各乡镇建立了劳动保障监察中队，并划分网格，在每个网格内配置相应的劳动保障监察协管员。

这其实是一种无奈之举，也是没有办法的办法。

从本次调研的情况看，几乎所有的乡（镇）长、党委书记都认为，在乡镇机构的设置上一味强调上下对口是极不现实的、也是极不可行的；而在乡镇机构的职能上寻求和建立一个上下对应的“链接点”则是完全必要的、也是完全可取的。

（三）从乡镇职责层面上进行的考虑

就乡镇人民政府而言，由于自身没有综合行政执法这样一个机构，因而难以在行政执法方面真正负起“总责”来。

而这个平台一旦建立，乡镇那些长期在旧体制下形成的许多弊端必将得到明显的改观，如：

不但可以使“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割、“政府负总责”与“行政执法权限”相脱节等现象立刻成为历史，而且还可以使乡镇政府长期存在的“权责分离”的状况得到基本解决。

这种放权于乡镇、还政于基层的制度创新和机制创新，有利于在乡镇人民政府中形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制，充分发挥出乡镇政府作为我国最基层一级政权的基本职能，从而强化了乡镇政府社会管理和公共服务功能。

通过整合，可以使乡镇人民政府对事关本辖区内重大事务有更大的决策权，能够集中精力对本辖区内的社会经济发展进行全面有效的统筹规划和统一指挥。

（四）从机构改革层面上进行的考虑

1、从转变乡镇政府职能这个乡镇机构改革的核心入手，充分利用现有的基础条件，通过运用整合现有行政资源等综合治理的办法把它真正落到实处，从体制上改变了原有的行政管理模式。

2、能真正触动乡镇政府过去那种政事不分、政企不分、政经不分和政社不分的基本格局，进一步的明晰了乡镇机构的工作任务和工作目标，使乡镇职能的错位、越位、缺位等现象得到极大的改观。

3、会极大提高乡镇干部特别是领导干部的主观能动性，促进乡镇干部自觉转变观念，破除“全能政府”、“政府至上”的观念，树立“有限政府”和公共服务的观念；改变“全面控制”的做法，主动从不应该管的事务中退出来；从政府主导型经济模式走出来，把主要精力用在为经济发展服务上；矫正片面对上负责的政绩观，把对上负责与对下负责统一到建设服务型政府上来。