中国电信服务业政府管制的法律思考.docx
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中国电信服务业政府管制的法律思考
中国电信服务业政府管制的法律思考
“入世”给中国电信服务业带来挑战，应当突破加强行政管制的传统思路，针对电信服务业的现状，参照世贸组织《基础电信协议》，坚持扩大竞争的政府管制取向，寻求放松管制与改善管制相结合的法律对策。
关键词：
电信服务业世贸组织结构性缺陷政府管制电信服务业是中国最早施行政府管制体制初步改革的基础设施产业，它为中国政府管制理论的研究提供了许多实证资料。
同时，中国电信服务业政府管制体制的改革实践对其他基础设施产业的改革具有积极的推动作用和示范意义。
面对“入世”的挑战，纵观中国电信服务业的发展现状，特别是电信市场因政府管制行为不当而存在的严重结构性缺陷，令人担忧。
为此，我们应当探寻中国电信服务业政府管制行为与世贸组织《基础电信协议》的差距，遵循市场经济的客观规律，研究缩小和弥补这种差距的对策，为中国电信服务业的体制改革和立法完善提供建议，并为完善其他基础设施产业的政府管制提供借鉴。
一、中国电信服务业及其管制立法的现状自80年代以来，中国电信服务业经过放松价格管制、打破独家垄断和管制机构改革并产业重组为内容的三阶段改革，突破了原来政企合一、行政性独家垄断的体制框架，初步形成了各类业务在基础网络层次上的数家竞争格局。
在固网电信市场，中国电信集团和中国联通两家公司拥有、建设自有的网络并竞争经营国际国内长途和市话业务；在移动通信市场，中国移动通信集团和中国联通两家公司拥有、建设移动通信网络并开展竞争性经营；在国内卫星转发器出租市场，中国通信广播卫星公司、中国东方通信有限责任公司、鑫诺卫星通信公司三家开展竞争性经营；在无线讯呼网络市场，跨省联网无线讯呼公司23家，双向讯呼经营公司6家；在数据和互联网传输市场，中国电信集团、中国移动通信集团、中国联通和中国网通，依托各自的基础网络资源开展竞争性经营；在国内桢中继电信业务市场，吉通公司和中元金融数据公司开展竞争性经营。
尽管如此，中国电信服务业市场业已形成的数网竞争体制还只是一个开端。
因为在中国目前任何基础电信服务市场，政府颁发经营许可证数量的多寡与市场竞争局面能否形成并没有必然的联系。
例如1994年国务院决定组建中国联通，就已经放发了经营固线通信网和移动通信网的第二块牌照，但是到1998年底中国联通实际仅仅在移动通信市场上成为现实的竞争力量，而且也只占有全国移动通信市场份额的5%。
如果增发经营许可证就等于形成竞争性市场，中国也不用在1999-2000年间再次大动干戈，分拆原中国电信了。
因此，在各类基础电信服务市场上开展数家竞争，虽然相对于禁止竞争的体制是一个巨大进步，但仅仅提供了实现全面市场竞争体制的可能性。
电信服务业改革的艰难起步还与中国“入世”的历史抉择不期而遇，呈现交叉互动之势。
“入世”是中国进一步参与经济全球化的战略选择，与改革开放的总体目标一致，标志着中国对外开放进入新的阶段，“开放”成为该阶段社会主义市场经济的主旋律。
90年代以来经济全球化不同于以往历次经济国际化的一个最大特点，是它伴随着全球范围内的经济市场化和放松管制，市场化改革与经济开放成为推动经济全球化迅猛发展的重要驱动力。
从这一层面理解，“入世”与电信服务业改革将是双向互动的关系：
一方面，“入世”将为改革带来新的机遇与动力；另一方面，深化改革必将为中国更好地参与WTO多边贸易体制活动和在经济全球化过程中趋利避害创造有利条件。
但是“入世”将给中国电信服务业带来的巨大挑战也是不容置疑的。
1997年2月达成的《基础电信服务协议》，是在世贸组织《服务贸易总协定》（GATS）范围内第一次由各参加方对基础电信服务业作出的具有法律约束力的承诺，内容涉及电信服务业务的各个领域。
各参加方根据本国法律政策和电信发展状况，承诺允许外资进入本国电信服务市场和给予国民待遇并可列明相应的准入条件、要求和限制。
GATS电信服务贸易规则框架由四部分构成①：
（1）《服务贸易总协定》框架协议，规定了各成员在所有服务贸易部门（包括电信服务）中应承担的一般义务和具体承诺的义务；
（2）乌拉圭回合谈判达成的GATS电信附件，规定了各成员在电信服务贸易方面应承担的基础义务；（3）55个成员1997年达成的基础电信服务协议，即《GATS第四议定书》，规定了这些成员在基础电信服务市场开放中的具体承诺，以及政府应遵守的电信服务管理原则；（4）58个成员达成的关于增值电信业务现状约束的具体承诺，已列入GATS国家具体承诺表。
中国“入世”后，上述规则应成为政府、行业协会在电信服务贸易管理方面的准则。
根据这些规则，中国应承担以下义务②：
（1）必须履行GATS电信附件规定的基本义务，允许外国服务提供者（包括自然人和法人）进入和使用中国公共电信网及其服务，不得在安装服务、设施配备、收费等方面违反国民待遇和最惠国待遇原则。
（2）必须履行与主要FN）和透明度要求。
根据MFN要求，中国应立即无条件地将其在基础电信国家承诺表中作出的具体承诺，非歧视地适用于所有其他成员，应给予每一成员的服务及服务提供者不低于具体承诺表所规定标准的待遇。
并且在未作出具体承诺的电信领域，中国也必须给予另一成员的服务和服务提供者不低于给予其他国家（包括WTO成员和非成员）类似的服务和服务提供者的待遇。
中国还必须符合GATS及电信附件规定的透明度要求，公布影响外国电信服务提供者进入中国市场、进入和使用中国公共电信网及其服务的法规、标准和行政措施。
而中国电信服务业市场与世贸组织开放市场的上述要求很难吻合，其症结在于转型期形成的电信服务业市场存在着诸多结构性缺陷，主要表现为：
1、在中国电信服务市场上虽然存在原中国电信和“联通”两家竞争者，但远未形成“双寡头垄断竞争（Duopoly）”的格局。
“双寡头垄断竞争”，指的是同一个电信市场上存在两个各自拥有独立基础网络的营运商并相互竞争的模式。
一般而言，第二家营运商占市场份额20%以上，才能称之为“双寡头”。
③像1994-1998年间中国电信占全国市场份额99%以上、“联通”占1%不到的格局④，还称不上“双寡头垄断竞争”。
尽管电信业经过1999-2000年又一波改革、特别是分拆原中国电信和扶持“联通”之后，电信市场上两个（或两个以上）营运商之间实力天壤之别的局面有所改变，但要达到发达国家和相当一批发展中国家已经超越的“双寡头垄断竞争”标准，还有相当一段路程要走。
2、目前中国电信服务业主要是替代性产品（服务）之间的竞争，而不是同质产品（服务）之间的竞争。
一般而言，异质产品（服务）之间不能做到百分之百互相替代，而且有些异质产品（服务）之间还互相依赖，如讯呼和IP对固定和移动通信的依赖，因而其竞争程度低于同质产品（服务）之间的竞争。
正因为这样，各国电信改革的首选政策目标是在一切技术上可能的领域形成同质产品（服务）的竞争，仅在技术上一时难以开展同质竞争的领域（如市话市场），才以异质替代竞争作为向同质竞争发展的过渡。
但是，目前中国电信市场上同质竞争的范围还远远小于技术上可能的空间。
最突出的是固定通信，虽然政策已经允许“联通”建设、经营固定通信业务，但是如上所述，“联通”由于非技术因素造成的地位和实力微弱，目前在固定通信业务上还不具有足够的竞争能力。
3、电信消费者的选择权利向大都市倾斜。
目前移动通信的市场消费能力集中在大都市，而中小城市、小城镇和农村地区主要还是靠传统固定通信。
这是中国经济发展不平衡在电信市场上的表现，短期内不可能根本改变。
因此，以移动通信市场为中心的数网竞争体制，以及由此带来的消费者选择度增加、价格下降、服务质量提高等效益，主要或首先由大都市的居民和企业分享。
1999-2000年电信业又一波改革之后，在中小城市、小城镇和农村地区，固定通信市场仍基本没有同质产品（服务）竞争对手，异质替代竞争也很薄弱。
于是，国内各地区之间电信服务水平的差距，将会因电信市场数网竞争体制分布失衡而加大。
4、目前中国电信服务业改革的范围局限于原邮电部门管辖的“公网市场”，而没有包括全部电信资源。
计划经济时代“重复建设”所遗留的部门通信专网资源十分可观，已提供了开展数网竞争的物质条件。
但各部门通信专网仍处在互不联通、分割管理的状态，使数网竞争缺乏体制条件。
此外，广电宽带网络和部门专网资源也是中小城市、小城镇和农村地区在固定通信市场上较快形成同质产品（服务）竞争的有利条件，但是，至今为止电信业体制改革并没有对全部电信网络资源作通盘考虑，造成了通信资源的闲置浪费。
5、中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑。
1994年成立“联通”，是以英国1981年电信改革为范本，即由政府组建第二家综合电信营运商，率先形成“双寡头垄断竞争”，然后逐步向市场增发各类电信牌照，从而转向全面竞争体制。
①1999-2000年分拆原中国电信，则是参考美国1982年分拆贝尔系统的经验。
美国当时是运用《反托拉斯法》将电信运营商分拆为长话公司和市话公司，禁止混业经营。
②但是，在按分业经营原则拆分原中国电信的同时，仍允许“联通”混业经营，为其将来取得垄断优势创造了条件。
这表明我国现行电信体制框架缺乏内在一致性，并给未来电信市场管制带来复杂的影响。
6、目前中国各电信服务企业在市场开放程度、公司化重组力度、国际合作与竞争实力、人力资本结构以及经营管理水平等微观方面差距甚大。
以率先在境外上市的中国移动通信（香港）为例，其公司化重组力度尽管在国内电信企业中首屈一指，但由于采用所谓“剥离优质资产上市”的“红筹模式”，展示给投资人的“上市公司”与真正拥有控制权的母公司之间的体制差别仍很大。
而整体上，中国电信服务市场仍以传统国有企业经营模式为主导，且中小城市、小城镇和农村地区的电信服务市场中官商一体、行政垄断、设租寻租的陈规陋习尤为严重。
上述格局即使在中国“入世”后也不能很快改观。
因为按照中国与美国及欧盟达成的协议，外国电信运营商将沿着“北京上海广州——其他14个省会都市——全国”的梯度逐步进入中国电信服务市场，且在2005年和2006年前分别不能进入北京、上海、广州和其他14个大都市以外的中国移动通信和固定电话市场③。
因此，目前被电信服务市场红火景气掩盖着的微观结构的脆弱与失衡，必将成为中国电信服务业未来发展的严重制约。
中国电信服务市场体制的上述结构性缺陷，还与电信服务业务增长的不平衡交织在一起。
目前中国电信和互联网用户的绝对数已居世界前列，至2000年6月30日止，全国固话用户1.28亿户，移动用户6000万户，互联网用户1690万户，分别为世界第二大固话网、第三大移动网和第三大互联网。
④但是，中国实际完成的年度通信流量与电信网络现有规模还不成比例。
根据国际电信联盟2000年公布的资料，1998年中国每部电话平均每月拨打国际长途1.63分钟，不到当年世界平均水平（8.39分钟）的1/5。
⑤1999年中国国内长途通话累计达194亿次和585亿分钟，以同年全国电话用户数计算，每位电话用户每月平均使用国内长途10.5次和31.8分钟。
⑥加上国际长途，估计1999年全国平均每位电话用户每月长途通话时间不超过35分钟，据此推断，中国电信服务业的财务状况不容乐观。
因为在注入巨额投资之后，较低的通信流量必将导致较高的单位通信成本。
其结果，电信服务消费的实际费用不会因为舆论或行政的压力而真正大幅度下降；而居高难下的通信费用反过来又将抑制通信业务流量的进一步增长。
中国连续多年电信网络规模的增长速度大大超过电信业务流量的增长，“红火”的外延式高速增长遮盖着“热装冷用”商务模式的脆弱基础，一旦网络规模的增长速度减缓，庞大电信投资的财务脆弱性就会水落石出。
至于中国人均拥有电信线路以及人均通信流量方面的落后，更是一个不争的事实。
1999年中国电话主线普及率为每百人8.64线，比1998年世界平均水平（每百人14.26线）低40%；其中，乡村地区固线的主线普及率只达到每百人3.93线，全国尚有21%的行政村没有最基本的电信设施。
①以上引1998年全国国际通话流量和1999年全国国内长途通信流量计，中国人均每月分别完成国际长途通信0.12分钟，国内长途通信4.1分钟。
笔者认为，人均电信能力和电信消费水平才是衡量一国电信业发展程度的中心指标，因为这一指标不但真正代表了电信市场本身的“厚度”，而且反映了运用现代信息技术武装整个国民经济的范围和深度。
我们必须看到，虽然中国已经成为电信网络规模方面的世界大国或强国，但从人均电信能力和电信消费水平的角度看，中国至今还是一个相当落后的国家。
因此，在继续扩大中国电信网络总规模的同时，迅速增加电信业务流量并逐步提高人均电信消费水平，应该成为电信服务业发展的战略目标。
此外，在电信服务业管制立法方面，中国从80年代开始改革电信服务业管制体制，为规范电信服务市场相继出台了一系列有关电信服务业管制的法规、规章，包括《中华人民共和国电信条例》、《边境通信管理暂行规定》、《从事放开经营电信业务审批管理暂行办法》、《电信服务标准（试行）》、《电信服务标准·通信质量指标（试行）》、《电信设备进网审批管理办法》、《电信网间互联管理暂行规定》、《电信网码号资源管理暂行办法》、《对公用通信网上在用电话自动计费器加强监督管理工作的实施细则》、《各项放开经营的电信业务的界定》、《进口局用通信设备进网实施质量认证管理暂行办法》、《申办放开经营电信业务的主要程序》、《通信建设项目招标投标管理暂行规定》、《互联网信息服务管理办法》等，涉及电信业务放开、电信市场管制、国际联网管理、网络及信息安全等许多领域。
这些立法在促进市场竞争、规制管制者行为、保护用户利益等方面发挥了积极作用，为电信服务业的初步改革提供了法律保障。
但是这一阶段立法的局限性也十分明显，具体表现为：
（1）体系不完整。
以电信管制法体系的完备程度来衡量，中国电信服务业管制立法仍处于起步阶段，缺乏完善的立法体系和明确的立法目标，带有明显“头痛医头、脚痛医脚”的特征，上文所述“中国电信服务业现有体制框架是不同国家改革模式的拼凑”，即是适证。
（2）效力等级低。
目前电信服务业立法的主要形式是效力等级较低的部门规章、地方规章，极少行政法规，迄今还没有一部由国家立法机关制定的电信管制基本法——《电信法》。
（3）部门立法。
现行法规、规章都是由原邮电部或信息产业部系统制定，且立法程序封闭，与其制定内部工作规程相差无几。
由于部门立法受部门利益所左右，同时缺乏公开听证程序给管制相对人以充分表达意见的机会，很难保证所制定法规、规章的公正性和中立性。
在上述立法文件中值得一提的是，2000年9月20日国务院第三十一次常务会议审议并通过了《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）。
《条例》于2000年9月25日以国务院第291号令公布实施，成为我国第一部有关电信业的综合性行政法规。
虽然信息产业部官员盛赞《条例》的正式颁布是中国电信业具有历史意义的里程碑，标志着电信业的改革与发展进入了一个新的历史阶段，②且《条例》在改革管制制度方面确实取得了明显的突破，但仔细审读不难发现，在规制管制者等关键问题上《条例》仍存在明显不足。
例如价格听证的程序尚不清晰，特许经营权和稀缺电信资源使用权的拍卖程序也未提及，关于管制机构及其官员行政违法行为认定和处罚方面的规定过于简单和笼统等。
如果考虑到信息产业部及其下属的地方各电信管理机构的领导和行政人员大都来源于原邮电部和中国电信，而新中国电信和中国移动等“嫡系部队”的“老板”们又来源于原邮电部和信息产业部的现实，这些行政程序上的不足，就有可能导致其他被称为“电信专网”的基础电信设施运营商③以及各类电信增值业务④的提供商们，在获得经营许可和网间互联权利时处于相对不利的地位；同时垄断性电信服务价格和网络元素租用费的确定还可能继续维持目前的“暗箱操作”机制。
面对“入世”的挑战，立足于中国电信服务业及其管制立法的现状，我们不能奢求带有明显结构性缺陷的电信市场体制会自动升级为全面、充分竞争的市场体制。
为克服中国电信服务业市场现存的结构性缺陷和管制立法的滞后状况，必须在管制体制改革上做出符合市场竞争要求的战略选择。
二、中国电信服务业政府管制改革的战略选择有的研究认为，中国电信服务业政府管制改革的当务之急是强化管制，加大政府干预的力度。
⑤与此相反，笔者认为在市场存在结构性缺陷的现实条件下，参考其他国家电信管制改革的经验，中国电信服务业应逐步扩大市场竞争的范围和程度，相应减少政府管制，采取放松管制和改善管制相结合的改革战略。
一般认为，“市场失灵”的存在是政府管制的依据。
但是，关于管制必要性的种种理论，忽略了政府的管制权力也是一种垄断力量的事实。
对经济垄断施加行政垄断，未必能够扩大竞争度。
如果政府管制不能够自觉地时刻代表“社会利益”，那么，谁来管制“管制者”，如何减少管制过程中的“设租和寻租”行为？
如果不幸形成斯蒂格勒所说的管制者成为被管制垄断商的“俘虏”①，消费者和潜在竞争者如何寻求救济？
如果技术和经济条件的变化已经瓦解了“自然垄断”的基础，而管制的既得利益者仍然维持过时的管制体系，使管制本身成为市场竞争的障碍时，又该如何？
更值得注意的是，管制行为非常有可能“上瘾”，以致“对一项不当管制的解决办法通常就是增加更多的管制”②，如果管制者陷于“日益完备的管制体系”不能自拔，市场如何解除不当和过度管制的重负？
因此，我们不能停留在复述“市场失灵”理论并热衷于照搬“完备的管制体系”，必须正视政府失灵、政府非理性行为和寻租现象的大量存在，全面注意70年代率先在学术文献中讨论、而后席卷全球的“放松管制（Deregulation）”、“管制改革（RegulatoryReform）”和“无管制（Non-regulation）”的理论和实践。
③该理论的代表之一是八十年代早期在经济学界出现的“可竞争性理论”，它为自然垄断性行业的政府管制提供了新的理论依据。
美国著名新福利经济学家鲍莫尔在1981年12月29日就任美国经济学会主席的演说中，首次阐述了可竞争性市场理论（TheoryofContestableMarkets）,④后又与帕恩查（Panzar）、韦利格（CI、SBC和Ameritech的合并等一系列数额巨大的兼并计划，对美国电信服务业市场集中度的影响早就达到FCC应该加以干预的程度。
但在保持潜在竞争的条件下，大企业的行为既然会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么允许美国电信服务企业整合得更加强大，使其更利于在国际电信服务市场中的竞争，又何乐而不为呢？
至于FCC为实现促进市场竞争的政策目标，从1984年强令拆解AT＆T到1996年后批准接二连三的合并等，这些前后看似矛盾的管制行为内在逻辑的统一性，也就显而易见了。
①除了应当借鉴世界电信服务业管制理论和实践的新发展，立足于中国现行市场经济体制脱胎于传统计划经济模式的现实，状态依赖和路径相关的方法论提示我们，中国也尤其应当警惕“管制崇拜”的陷阱。
原来高度政企合一、国家几乎控制全部经济资源和经济活动的“传统”，在至今为止的改革中没有、也不可能完全中止，政府的行政权力和长官意志仍在经济生活中居于主导地位，加之转型期民主和法治基础薄弱，“完备的管制体系”很容易成为滥用行政权力的栖身之所，市场竞争非但得不到保障，反而受到抑制。
这种问题在中国电信服务业已有体现。
政企分离后的各电信公司凭借其已有的法定垄断地位损害消费者利益的行为，并未因政府强化管制而加以收敛。
究其原因，并不是管制多与少的问题，而是管制适当与不当的问题。
就电信服务业的现状而言，对电信服务业价格、质量和市场准入等管制的必要性应当不容质疑，但是需要管制与需要什么样的管制才能实现管制的初衷，不能混为一谈。
在电信服务市场存在结构性缺陷、有效竞争不足的条件下，只强调管制的范围和力度，将难以奏效。
因为在有限和失衡的竞争体制下，不当管制不但不能有效解决市场上原有的利益矛盾，反而很可能形成新旧既得利益胶着的局面，导致政府管制在诸多问题上左右为难、进退失据。
具体表现为以下几个方面：
1、公平竞争。
市场竞争的公平性体现为比赛规则的公平，它不要求起点相同，更不保证比赛结果的一致。
从操作层面，要求管制者对市场竞争的公平性负责，管制者自身的独立性和对所有竞争者一视同仁，是保证公平的必要前提。
中国电信服务业的管制者刚刚从“裁判”“球员”一体的系统中分离出来，与被管制者有着千丝万缕的联系。
加之目前电信运营商还是清一色的国有企业，政府身兼所有者和管制者的双重角色，而电信服务业的资产重组基本依照行政命令“划拨”。
在此基础上，规则的公平性极易受到其他利益诉求的干扰。
在主要靠管制者“看得见的手”分配机会和资源的现实约束下，电信运营商对自身市场竞争实力的投资，远没有对管制者寻租的回报来得高。
因此，“个别谈判”造成的市场规则方面的不平衡会自我复制，演变成越来越模糊、复杂的不平衡竞争体系。
2、电信费率。
欧美的经验显示，即使在“双寡头垄断竞争”的市场中，经过管制当局根据成本定价原则决定的电信服务费率，仍然包含了过高的垄断利润。
②例如，在美国移动通信市场的“双寡头垄断竞争”时期，移动通信的直接成本每分钟约为8美分，加上扩容成本为10-12美分，而核定的收费却为40-50美分；直到市场上进入4-5家竞争者时，由原双寡头与管制者共同控制超额利润的局面才开始改变，因为总有竞争者为争夺市场份额而降价。
③中国目前的电信市场尚未达到“双寡头垄断竞争”标准，消费者和舆论界指望政府加强管制就可以降低电信资费，这只能是一厢情愿。
与其指望加强价格管制来大幅度降低电信资费，不如以激烈的市场竞争来解决服务提供商追求“成本最小化”的动力不足问题。
3、互联互通。
有学者认为只要管制部门坚持“互联互通、公平接入”原则，目前中国电信服务市场的竞争框架就可以奠定进一步发展的制度基础，既不需要确立“双寡头垄断竞争”标准，也不需要继续增加多个竞争者，更不需要完全开放电信市场。
④但是，所谓互联互通、公平接入，本身就必须以“数网并存、数网竞争”的竞争体制为前提。
没有一个大体对称的数网竞争框架，试图依赖行政管制实现“不平衡竞争”条件下的互联互通和公平接入，就会将问题转化为如何科学确定入网价格的水平。
具有较大市场权力（marketpower）⑤的垄断运营商可以提出使竞争对手无法接受的入网价格，来限制竞争者利用自己拥有的电信网络。
这种价格一样可以是“合理的”，因为其中包括了形成网络服务能力的“全部投资”①成本的分摊。
4、服务质量。
电信服务的连续性和整体性决定了最终使用者获得的通信服务质量，不但是所有基础性和中间环节服务产品的质量合成，而且要识别每个服务环节对最终产品质量的影响非常困难。
例如要识别令顾客不满意的电话语音质量究竟是由电信公司的哪一处“零部件”造成的，就不是一件容易的事情（Alchian,1995）②。
因此，如果采用禁止行业纵向整合的管制政策，而中间服务的市场竞争又不充分，则电信服务业的服务质量管制就会成为一个非常棘手的问题。
美国1982年肢解AT&T并实行禁止行业纵向整合的管制政策，负面效果之一就是电信服务质量因为各专业电话供应商的投机行为而令管制者头痛，因为厂商都难以识别的“零部件”质量，FCC作为政府管制部门就更无能为力。
③因此，美国在新技术可以趋利避害之后，于1996年改革原有管制模式，通过交叉进入，鼓励全方位服务（Full-service）和纵向整合竞争。
中国目前的电信服务市场，只有“联通”可以提供全方位服务，但它在许多领域的服务能力尚待提高，而其他运营商分业禁入。
就控制电信服务质量而言，中国电信服务业现有体制将面临比独家全方位垄断、双寡头垄断竞争和有效竞争模式都更为严重的挑战。
5、投资者预期。
中国电信服务业的发展需要巨大投资，因此，保持电信服务市场对国内外投资人的吸引力，是实现电信服务业持续发展的重要条件。
除了电信服务业本身的市场潜力，政策和制度的稳定性对于投资人保持良好的预期也极为重要。
经验表明，在电信服务市场基本竞争框架建立之前，部分选择性地向国内外投资人开放投资机会，往往使政府先前作出的承诺难以兑现，从而引起预期紊乱，对吸引投资产生负面效果。
例如，中国电信（香港）在境外上市时，国内移动通信市场由中国电信独家垄断，而“对市场的垄断地位”正是许多红筹项目的热卖点。
但随着政府扶持“联通”和鼓励竞争的政策调整，中国电信（香
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