我国城市管理执法冲突问题及其对策.docx

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我国城市管理执法冲突问题及其对策

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要

目前我国仍处于城市化加速发展阶段，经过多年的城市管理体制改革的努力下，城市管理执法过程中的许多问题得到了缓解。

但在新的城市化背景下，城市管理执法仍存在很多问题。

创建和谐文明城市，需要城市管理部门维持市场经济秩序，保障市容环境整洁。

但大众传媒频频爆出城管暴力执法事件，在社会一度引起强烈反响，以致市民对城市管理执法效力产生质疑，严重影响政府的公信力。

鉴于国家管理体制不同，西方国家的城市管理问题甚微，国外学者对此研究也比较少。

我国学者对于城市管理问题研究颇有建树，但在具体的城市管理执法冲突及其对策研究上还有很多值得研究的地方。

本文在现有研究的基础上，通过查阅文献资料，了解城市管理执法冲突相关概念及其内涵，分析我国城管执法冲突案例的方式，从理论层面、制度层面、社会环境层面深入剖析城管执法冲突产生的深层原因。

最后提出具体解决对策：

第一，建立城市管理科学执法理念；第二，明确相关法律法规依据，完善制约监督和保障机制；第三，加强城管学习培训，提高城管综合素质；第四，加强正面宣传和舆论引导，加强公众参与度。

关键词：

城市管理；城管执法；执法冲突

Abstract

Atpresent,Chinaisstillinthestageofaccelerateddevelopmentofurbanization.Afteryearsofeffortstoreformtheurbanmanagementsystem,manyproblemsintheprocessofurbanmanagementandlawenforcementhavebeenalleviated.However,inthecontextofnewurbanization,therearestillmanyproblemsinurbanmanagementandlawenforcement.Inordertobuildaharmoniousandcivilizedcity,itisnecessaryforthecitymanagementdepartmenttomaintaintheorderofmarketeconomyandensurethecleanandtidycityappearanceandenvironment.However,themassmediafrequentlyburstouttheviolentlawenforcementincidentsofurbanmanagement,whichoncecausedstrongrepercussionsinthesociety,sothatthecitizensquestionedtheeffectivenessofurbanmanagementlawenforcement,seriouslyaffectingthecredibilityofthegovernment.Inviewofthedifferentnationalmanagementsystems,theproblemsofurbanmanagementinwesterncountriesareverysmall,andforeignscholarshavelittleresearchonthem.ScholarsinChinahavemadegreatachievementsinthestudyofurbanmanagement,buttherearestillmanyareasworthyofstudyonthespecificconflictofurbanmanagementlawenforcementanditscountermeasures.

Onthebasisoftheexistingresearch,throughconsultingtheliterature,thispaperunderstandstherelevantconceptsandconnotationsofurbanmanagementlawenforcementconflict,analyzesthewaysofcasesofurbanmanagementlawenforcementconflictinChina,andanalyzesthedeepcausesoftheconflictfromthetheoreticallevel,systemlevelandsocialenvironmentlevel.Finally,itputsforwardspecificsolutions:

first,setupascientificconceptofurbanmanagementandlawenforcement;second,clarifythebasisofrelevantlawsandregulations,andimprovethesupervisionandprotectionmechanism;third,strengthenthelearningandtrainingofurbanmanagement,improvethecomprehensivequalityofurbanmanagement;fourth,strengthenpositivepublicityandpublicopinionguidance,andstrengthenpublicparticipation.

Keywords:

Urbanmanagement;urbanmanagementlawenforcement;conflictoflawenforcemen

1导论

1.1选题背景与意义

1.1.1研究背景

近年来，我国城市化进程稳步加速推进，维护城市良好秩序和整洁市容环境的需求越来越明显，城市管理部门的作用也越来越突出。

城管的存在是为了维护市容环境卫生，城市规划管理，维持道路交通整洁等，是为了维护更多市民的切身利益，对建设文明城市有重要意义。

实际生活中，城管需要处理的是无证违章建设，违法占路摆摊，无照经营等违法行为，期间难免与违法人员发生冲突问题，处理问题的方式不当或者过度执法，损害了违法人员的人身权益，使得本就是矛盾体的双方冲突变得越来越深，媒体爆出的各种暴力事件就是血淋淋的例子。

2016年河南“小贩当街杀死城管事件”，2018年汕头“城管当街抡铁锤砸桌椅事件”，2019年河南“信阳商贩与城管争执后死亡事件”，这一桩桩事件不断发酵，一度引发社会热议，市民对城管的不满越来越明显，舆论纷纷倒向受到迫害的行政相对人。

城管与行政相对人的冲突早已是社会的一个亟待解决的大问题，追究两者矛盾的深层原因，如何找寻解决冲突的对策已成为当前推进执法工作的重中之重。

1.1.2研究意义

城管在实际执法过程中，或多或少会与行政相对人产生矛盾，加之媒体不断爆出城管执法暴力事件，二者之间的冲突越来越严重。

问题迟迟得不到解决，不仅影响文明城市建设，公众对政府的信任度也大大降低。

深入探究两者冲突问题本身及其成因，寻求破解这一难题的突破点，对城市管理部门的工作开展有重要借鉴意义，同时也有利于更好的建设文明城市，挽回政府的公信力。

1.2国内外文献综述

1.2.1国内文献综述

在城市管理理论研究方面，尤建新认为现代城市管理就是以公众满意为导向，与城市事务相关的一切管理活动的多元化协同治理的过程。

同时，还以上海和深圳为例，在吸收借鉴国内外现有的创新型城市发展模式的基础上，提出政府与市场共同进行城市管理，并指出城市管理首要前提是加快实施创新驱动发展战略。

申剑、白庆华提出，城市管理即城市政府管理，是城市政府在运用所拥有的公共权力处理社会公共事务的过程中，有效地促进和实现社会的公共利益的调控活动。

章仁彪表示，在城市管理过程中，不能一味的强调政府主体，管理主体应该多元化，将政府、市场、市民共同作为管理主体，合力搞好城市管理。

在城市管理综合执法研究方面，马怀德表示单靠城管部门的强制性管理是不够的，不仅需要多个行政管理机关协同执法，一起处理行政执法过程中存在的问题，还要创新管理方法，改良城管部门与行政相对人行之有效的互动途径；既需要本着以人为本的原则适当对政策进行调整，查明众多游商摊贩存在的原因；又需要政府建立完整的社会保障体系，使得老弱病残者获得基本生活保障。

莫于川认为政府进行城市管理是其职责所在，需要政府统筹规划，协调各方，调动各个部门的力量共同帮助城管完成工作。

强调城市管理既是城管部门的事情，也是其他部门的事情，也是社会组织的事情，也是人民群众的事情，这是有宪法依据的。

对于城市管理执法冲突问题，吴金群表示，在体制、观念和利益等各方面的影响下，冲突存在于社会各个角落。

冲突看似与和谐相悖，实则在一定程度上可以暴露社会存在的问题，促进问题尽快得到解决，在某种意义上讲，甚至会成为创新城市管理机制的推动力。

魏程琳指出目前我国城管暴力执法冲突的非政治性决定了执法人员与被执法人员之间的非敌对性关系，这使得暴力冲突在一定程度上可以预测甚至可以得到控制。

暴力执法并不可怕，可怕的是对其根源一无所知就盲目的采取行动。

唐礼勇指出在执法过程中，城管首先要做到服从指令，完成城市管理的本职工作；再者要尽可能以市民为主，满足市民生活需求；最后还要体谅商贩，在保证其维持生计的前提下科学执法。

在城市管理执法冲突的对策研究方面，陈柏峰指出解决城管执法冲突问题的根本途径在于，一要进行城管执法体制改革，保证城管可以依法执法；二要管理部门科学决策，执法人员科学执法，提升人民生活质量；三要鼓励媒体积极宣传城管执法的必要性与正当性，使公众认识和了解城管执法的意义。

陈楠，卜炜玮，尹妍表示要转变执法理念，对行政相对人给予人文关怀，要完善法制建设，加强对城管的法制建设，要提高城管队伍整体素质，转变执法方式，改变城管在公众心中粗暴简单的刻板形象。

1.2.2国外文献综述

在城市管理方面的文献研究极少，这也是国外不同于本国经济和政治体制的重要体现。

西方城市管理理论研究一直是与城市相关研究联系在一起的，在经历近百年的发展历程中，20世纪50、60年代梅奥霍桑实验的成功使得城市管理向以人为本的原则靠近，近年来逐渐形成了政府、企业、公众、社会组织等为主体的多元治理模式。

加之较为完备的现代法律体系以及自由灵活的经济市场，管理部门与市场很少产生冲突难题。

同时，为了促进经济发展，很多国家在原则上鼓励或者保护街边商贩。

美国纽约市政府专门制定了《纽约市摊贩管理条例》、《摊贩保护第一修正案》，其目的就是给予街头商贩在法律上的保护；在泰国，政府明确表示街边摊贩属于弱势群体，他们的基本生活比整顿市容更为重要，想要获得摆摊的许可证，只需要缴纳极少的费用；韩国政府对街边摊贩实行区域化管理，并且有时间限制，在保证小贩有生存空间的前提下，一定程度上保证城市干净整洁；法国巴黎的跳蚤市场存在已久，受当地政府管理保护，政府向其提供市场方位及交通状况来维持市场交易有序进行。

1.3论文的结构及主要内容

本文的研究内容包括六部分，第一部分即导论部分，主要介绍了当前城市管理执法的背景及其意义，在研究国内外文献综述的基础上，提出本文的研究内容及方法，并点名创新之处；第二部分主要是阐述城市管理执法的相关概念；第三部分介绍执法冲突相关理论；第四部分是结合典型案例研究城管执法过程中存在的执法方式问题；第五部分是对城市管理执法冲突成因进行分析；第六部分提出了解决城市管理执法冲突的具体对策。

1.4论文的研究方法与创新点

1.4.1论文的研究方法

文献研究法：

通过各种学术刊物、理论书籍、图书馆数据库等文献资料的查阅，了解目前城市管理执法冲突的研究现状，掌握相关理论，借鉴国内外研究所涉及的城市管理经验。

案例分析法：

结合我国城市管理执法冲突中的典型案例，分析城市管理过程中执法方式存在的问题继而提出具体对策。

1.4.2创新点

本文在已有研究的基础上，通过阐述城市管理执法相关概念，探究执法冲突的相关理论，采用文献研究法与案例分析法结合的方式，分析城市管理执法方式存在的问题，探究矛盾的形成原因，研究找到缓解矛盾的有效措施，丰富我国城市管理执法的理论基础。

2城市管理执法相关概念

2.1城市管理

城市管理是在城市活动范围内，以城市政府为主体，通过制定特定目标，遵循必要的管理原则，采用特定的方法和手段，对行政相对人活动进行的组织与管理的活动的总称。

城市管理需要政府利用政治手段，法律手段，经济手段对城市进行多方面的规划与管理，以保证城市居民正常的工作、生活秩序，促进城市的可持续发展。

2.2行政执法

指行政主体依据法律、法规、规章针对具体的、特定的相对人或行政事务所实施的具体行政行为。

行政执法的目的，是通过执行法律、法规、规章，完成国家实行行政管理职能。

行政执法是行政机关实施的主要行政行为，是产生行政法律效果的行政行为，因此具有一般行政行为的特征：

即主体的特定性、不对等性、目的的公益性、权利义务重合性以及内容的法律性。

2.3城市管理行政执法

城市管理行政执法是城市政府为了维护市民利益，根据一定的法律依据和行政法规相关条例，采用某种手段对行政相对人的活动进行管理的行为。

2.4“城管”

本文提到的“城管”是指日常生活中常见到的城市管理执法人员，负责具体的市容、环境、道路、违建等的监督和执法。

2.5城市管理执法范围

（1）城市规划与管理；

（2）市政基础设施管理，包括城市道路、市郊公路、高速公路、城市防汛和防洪设施、城市排水和污水处理设施等；（3）城市公共事务管理，包括水、电、煤气、通信等；（4）城市土地管理；（5）城市环境卫生管理；（6）城市绿化管理；（7）城市建筑与房产管理；（8）城市道路治安管理。

2.6城市管理执法冲突

冲突是指矛盾双方因意见相左而产生分歧的过程。

城市管理执法冲突是指在执法过程中，执法人员和被执法人员因为执法过程中意见不同，通过言语或肢体等行为表现出来的相互对立的一种表现。

3执法冲突的相关理论

3.1社会冲突论

社会冲突理论的代表人物有美国社会学家米尔斯，科赛，德国的达伦多夫，英国的赖克斯等著名社会冲突论者。

科赛的功能冲突理论是继米尔斯之后的，流行于美国社会学界的一种主要冲突理论。

同时期的功能主义者认为冲突是社会出现失调的一种表象，但在他看来，冲突的出现是社会发展的表现，冲突具有正反两面。

对于两面性的作用，他更加强调冲突的正面作用，即在一定条件下，冲突具有推进社会发展的连续性，避免出现两极对立，维持社会系统正常运转，提高社会组织对于多变的社会环境的适应能力等作用。

达伦多夫认为现实社会具有两种存在表象，一种是和谐，稳定与共识，另一张是冲突，变迁和强制。

社会中权力的社会组织不是寻求均衡的社会系统，而是强制性协调联合体，社会中权力的再分配，制度重新建立，社会暂时趋于和谐稳定。

整体的和谐中存在着局部的冲突，一旦冲突加速，社会出现动荡，将会掀起新一轮的权力争夺。

赖克斯看来，当今社会结构的存在是为了统治阶级利益服务的，分配的极不平等必然会促使被统治阶级的反抗。

冲突双方会不断寻求手段来满足自己单方面利益，权力的平衡也会随之打破，冲突将会卷土重来。

3.2利益冲突论

马克思说过：

“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。

”人们的物质利益是人们一切社会活动的最深刻的根源和动力。

从深层意义上讲，城市管理过程中执法人员与被执法人员的冲突根源实则就是公共利益与私人利益的冲突。

公共利益即具有公共性的利益，其目的是为了维护全社会的共同利益。

公共利益具有共创性和共享性的特点。

共创性即一定范围内的公共利益依靠同一社会范围内的每一成员的共同创造；共享性即社会范围内的公共利益是同一社会范围内的所有成员的共同利益。

基于公共利益的本质分析，公共利益有其内在的客观性和必然性，它是不以人的意志为转移的。

不论人与人之间的关系如何变幻，它都是客观存在的。

私人利益是与公共利益相对应的范畴。

在我国这样的社会主义国家，公共利益和私人利益在根本上是一致的，私人利益的实现有利于推动公共利益的实现，公共利益的实现也是为了更好的满足社会上每个人的私人利益。

从这种意义上讲，公共利益与私人利益的冲突是非对抗性的。

城市管理过程中，以城管与街边摊贩为例，城管代表的是公共利益，街边摊贩代表私人利益。

城管维护社会秩序，其目的是维护整个社会公众的利益，建设和谐文明城市，在执法过程中与街边摊贩产生纠纷，一定程度上损害了街边摊贩的私人利益，形成了两者之间的冲突。

通过研究冲突相关理论，理清执法人员与被执法人员的冲突缘由，为解决城市管理过程中产生的冲突问题提供理论支持。

从公私利益的关系来看，两者的冲突是非对抗性的，在城市化进程中，执法人员与被执法人员的冲突也是城市化发展到一定阶段的表现。

只要找到其形成的根源，采取行之有效的措施，就可以在很大程度上缓解冲突，维护社会稳定。

4城市管理执法冲突现状分析

4.1选择性执法

选择性执法，简单来讲就是在执法过程中，执法主体对被执行的相对人采用不同的标准有选择性的进行管理的行为。

对选择性执法有正反两方面的定义阐释：

一是政府在执法过程中，根据执法情况具体问题具体分析，采用较为灵活的方式进行的执法调整；二是执法机构在拥有部分自由裁量权的情况下对行政相对人采取违法行为进行区别对待的执法行为。

选择性执法是在城管执法中是普遍存在的，不可避免。

因为在执法过程中，执法人员是有限的，而被执行的相对人的违法事件是无穷且多变的。

在无法保证面面俱到的情况下，选择性执法就会成为执法过程中很常见的一种手段。

在保证公平公正的前提下进行选择性执法，比如日常抽查、抽检等，这是无可厚非的，对工作的正常开展起到一定积极作用，就好比统计学中通过抽样调查来评估总体效果一样，合理合法，对城市管理建设有很大推动作用。

但选择性执法的另一层含义，即它的负面含义，是导致执法冲突的很大原因。

在执法过程中，部分执行人员暗箱操作，私下收受贿赂，不作为，胡作为，维护某些违法人员的利益，却直接侵犯了公众的权益，随之产生更严重的后果，便是对这种选择性执法的纵容，越来越多的人触犯法律底线，置法律条例不顾，违法行为越来越猖獗。

常见的情况有违章建筑的拆建问题，街边摊贩问题等。

2015年上海闸北城管选择性事件曝光，涉事人钟女士反映，城管在七浦路总是把自己的摊位砸掉，却一边在另外旁边的摊位又说又笑她质疑城管选择性执法，记者陪同钟女士暗访当地城管部门，接待人员周队长言语粗暴。

同时，也有摊贩爆出自己曾多次向当地城管部门中队长行贿并出示相关证据。

2018年昆明一城管小组长受贿30多万，给钱就可违建加盖，约在法庭外收钱。

该小组长利用职权之便，称只要向他送5000至1万元，被城管要求停工的城中村违建就可恢复施工，这种选择性执法一开头便一发不可收拾，导致一段时间内，昆明官渡区宝丰社区等地城中村的违章建筑“疯长”。

此类案例绝不是个例，城管私下收受保护费，不给就进行处罚，行贿者就可开启绿色通道。

更有甚者，直接向上级部门行贿，上级部门向城管“打招呼”，以官位施压逼迫城管选择性执法，充当个别违法人员的保护伞，对同样违法人员区别处理。

城管执法监管不严，执法自由裁量权过大，导致执法过程中的选择性执法走向极端。

4.2钓鱼执法

钓鱼执法是指执法人员在不暴露自己身份的前提下，采取不当措施引诱行政相对人进行违法行为从而完成执法过程的行为。

城管钓鱼执法相当于引诱行政相对人违法，将钓鱼这一圈套定为违法证据，这一行为本身就是违法的，2010年《上海市人民政府关于进一步规范和加强行政执法工作的意见》、《上海市行政执法人员执法行为规范》、2012年《武汉市城市综合管理条例》2019年《山西省行政执法条例（修订草案）》、《福建省行政执法条例》等各省相继出台政策，明令禁止钓鱼执法。

城管钓鱼执法主要是针对打击车辆非法运营的执法活动。

社会发展，城市流动人口过多，出租车需求与供给的严重不平衡，是车辆非法运营大量出现的很重要因素。

以十年前的上海为例，上海市年均非法运营车辆超10万辆。

打击非法运营车辆的根本目的是为了更好的保护公众的财产安全和人身安全，但在现实生活中，打击非法运营往往与城管绩效挂钩，在利益的驱使下，城管开始采取另类方式打击非法运营——钓鱼执法。

非法运营车辆和私家车外观难辨，交易又极其隐蔽和快速，钓鱼执法无疑在一定程度上解决了这一难题，成本低，见效快，执法效率远高于传统执法。

执法人员“钓鱼”行为愈演愈烈，本就存在引诱被执行人员违法嫌疑，加之具体“钓鱼”方式存在问题，“冤假错案”接连发生。

引起社会广泛关注的2009年上海钓鱼执法事件，司机张晖搭载自称胃疼路人被指非法运营，遭扣车和罚款1万元。

司机断指自证清白，状告当地城管，经调查取证后，当地执法大队存在钓鱼执法的违法行为，城管当局公开道歉。

这是钓鱼执法众多冤假案件的个例，却是反对钓鱼执法成功案例为数不多之一。

钓鱼执法手段一定程度打击了非法运营，但其造成的恶劣影响远大于得到的成效，使得城管在社会公众内心的形象越来越差，激化了城市管理执法冲突。

4.3暴力执法

所谓暴力执法，是指具有公共统治或管理职能的机构，在不符合法律法规和法律规定程序的情况下，对行政相对人使用暴力的行为。

城管暴力执法泛指城管在代表城市管理部门进行行政执法活动过程中，对行政相对人做出强制没收物品、言语辱骂、肢体殴打等违法伤害行为。

暴力执法是公众反对声浪最大的城管执法方式，网上关于暴力执法的曝光事件屡见不鲜，打开XX搜索城管暴力执法，能搜到数以百万计的相关结果，城管暴力执法，百姓暴力抗法，似乎已经陷入了一种恶行循环。

2019年河南桐柏城城管发生多起暴力执法事件，甚至将被管理人员裹挟至荒郊野外进行毒打。

其中一当事人在城管毒打时奋起反抗将城管扎伤被公安拘留，打人的城管却逍遥法外。

暴力执法必然会激起暴力抗法，同年爆出的一起江苏温州城管打人反遭暴打事件，事发当日城管执法遭到行政相对人抵抗执法，过路人黄某对此行为进行拍照录像，与城管执法人员发生争执，城管人员打伤黄某促使矛盾升级，几名城管被群众围殴至重伤。

暴力执法最直接的后果就是暴力抗法，继而会引起一系列严重后果，执法人员需要动用财政资金配备防护装备，增加更多监控设备和录像设备，财政源自纳税之人，这样讲来，老百姓就成为了暴力执法后果最后的承担者。

从法律角度上讲，暴力执法使得法律权威受到挑战，法律规则的制定是为了更好的维护社会秩序，执法人员公然挑战法律权威，置法律条例于不顾，严重阻碍了法治进程；同时，暴力执法使得政府公信力受到挑战，城管作为政府的一线执法人员，对行政相对人暴力执法，欺凌弱势群体，使得政府形象轰然倒塌。

4.4柔性执法

柔性执法不同于传统执法方式，城管采用多种新型方式，采取迂回战术执行公务，主要有“眼神执法”、“鲜花执法”、“列队执法”等方式。

以街边摊贩为例，2009年6月18日晚8时许，记者随洪山区执法队来到图书城路，远远便看到几处烧烤摊周围烟雾浓浓，走近闻到阵阵刺鼻味儿，五六张餐桌将人行道上堵得严严实实，路上污水横流。

城管上前劝其回店经营，多次劝说无效后，派去的50名执法队员将桌子围起来，安静地盯着客人和老板。

如此“对峙”了27分钟后，两桌食客先